К вопросу о понятии "публичная собственность"

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ "ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ"

А. А. САУРИН

Саурин Александр Анатолиевич, заместитель Губернатора Краснодарского края, кандидат юридических наук.

В статье исследуются основные проблемы, связанные с необходимостью закрепления в конституции государства важнейшего института - права публичной собственности. Предлагаются подходы к выявлению содержания конституционного принципа неприкосновенности публичной собственности, анализируются особенности конституционного регулирования права публичной собственности с точки зрения управления объектами публичной собственности.

Ключевые слова: публичная собственность, конституционные характеристики права публичной собственности, принцип неприкосновенности публичной собственности, управление публичной собственностью.

On the concept of "public ownership" A. A. Saurin

The article deals with the main problems associated with the need to secure the most important institution of the state constitution - the right of public property. Approaches identifying content of the constitutional principle of the inviolability of public property are studied. The features of the constitutional regulation of public property in terms of public property management are analyzed.

Key words: public property, constitutional features of public property right, public property immunity, public property governing.

Термин "публичная собственность" достаточно давно стал общеупотребительным в российской юридической лексике. Довольно трудно точно определить временные границы введения данного понятия в отечественную правовую терминологию, однако очевидно, что произошло это после выделения такой правовой категории, как публичная власть. Публичная власть в Российской Федерации - это власть народа, проявляющаяся в определенных формах. Прежде всего такой формой публичной власти является государственная власть. Эту власть олицетворяет Российская Федерация - государство. Во взаимоотношениях как внутри страны, так и вне эта власть представлена системой органов государственной власти, которые разделены "по вертикали" на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и "по горизонтали" - на "ветви": законодательную, исполнительную и судебную. Помимо этой системы органов государственную власть в Российской Федерации может осуществлять и ее народ с помощью форм прямой демократии. Решения, принимаемые данной властью, являются общеобязательными, их исполнение (в случае необходимости) обеспечивается специальным аппаратом принуждения, т. е. данный тип власти можно охарактеризовать как иерархический (подчиняющий, субординирующий). Другая форма публичной власти - муниципальная власть. Это власть особого рода, она не является простым продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти (наличие системы публичных институтов, наличие аппарата, осуществляющего властные функции, непрерывность реализации во времени и универсальный характер и т. д.). Впервые понятие "публичная власть" как "форма власти, объединяющая государственную власть и местное самоуправление" появилось в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", в котором было отмечено, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения, органы местного самоуправления - вопросы местного значения <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.

Со временем в отношении имущества, принадлежащего публичной власти, Конституционный Суд Российской Федерации стал применять категорию "публичная собственность". Так, в своем особом мнении к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" судья Г. А. Гаджиев указывал, что "конституционно-правовая концепция регулирования публичной собственности отвергла существовавшую во времена социализма доктрину единого фонда государственной собственности. Сейчас публичная собственность в России многосубъектна: это федеральный собственник - Российская Федерация, это области, края, республики, автономные округа, города федерального значения, это муниципальные образования. Поэтому Конституция Российской Федерации предоставляет возможность федеральным органам государственной власти определять общие для финансовой части государственной собственности основные правила ее функционирования для обеспечения целостности государства, единой финансовой политики, единства бюджетной системы, но только при учете того, что в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая право управлять бюджетными ресурсами как частью государственной собственности субъектов Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2803.

Взаимосвязь публичной власти и публичной собственности наиболее полно выражена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <3>, в котором указано, что в числе основ конституционного строя Российской Федерации Конституция Российской Федерации провозглашает признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, а также признание и гарантирование местного самоуправления, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. По смыслу статей 8 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющих указанные основы конституционного строя, в системной связи с ее статьями 72 и 76, определяющими полномочия федерального законодателя в области установления и разграничения полномочий органов публичной власти и публичной собственности, а также ее статьями 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, развивающими и конкретизирующими содержание гарантий местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с государственной властью в материально-финансовой сфере, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти и местного самоуправления, обязан обеспечивать надлежащие условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 2. Ст. 129.

Исходя из того, что право собственности публичных образований, в том числе муниципальных, может быть ограничено федеральным законом только в том случае, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится, в качестве общего правила предполагается необходимость учета и согласования интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при передаче имущественных объектов от одного публичного собственника другому, обусловленной перераспределением публичных полномочий. Федеральный законодатель во всяком случае не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации, и которые, таким образом, умаляли бы право населения субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни. Современная научная концепция публичной собственности предполагает следующее ее определение: "Публичная собственность - это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность также представляется как совокупность материальных благ, предназначенных для удовлетворения публичных интересов" <4>. Однако несмотря на предлагаемое определение исследователи приходят к выводу, что понятие "публичная собственность" используется в отечественной литературе в основном как комплексный термин, объединяющий государственную и муниципальную формы собственности. Отсюда предлагается следующий состав категории публичной собственности: национальное достояние, государственная и муниципальная собственность. -------------------------------- <4> См.: Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М.: Институт права и публичной политики, 2004. С. 22.

При этом выделяется ряд признаков публичной собственности: наличие цели - реализация публичных интересов; территориальность осуществления - границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования; специфика субъектов - осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как народ, нация, народность, население региона, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственные образования, муниципальные образования); специфика объектов - наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов; органичная взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями и отдельными инструментами (референдум, выборы, опросы и т. д.). Причем самостоятельность и независимость разных видов публичной собственности относятся в большей мере к правилам гражданского оборота. Для конституционного регулирования отношений государственной и публичной форм собственности важны две конкурирующие идеи. С одной стороны, обособление публичной собственности обеспечивает надлежащий уровень относительной самостоятельности и независимости субъектов публичной власти. С другой - в отношениях собственности должны обеспечиваться наиболее приоритетные конституционные ценности - права и свободы человека и гражданина, в том числе единство государства в целом. Поэтому на первый план с точки зрения такого подхода выступает принцип единства природы публичной собственности. Публичная собственность - это целостное явление, и ее природа едина, поскольку направлена на удовлетворение общего интереса населения (либо территории всей страны, либо отдельного региона, либо муниципального образования); поскольку едина природа публичной власти; поскольку существует общий правовой режим формирования (источники) и общее целевое назначение <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 30 - 36.

Предлагаемая концепция, как представляется, небесспорна. Так, вряд ли можно говорить о наличии общего интереса населения вообще: целый ряд исследователей убедительно доказывают, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать: например, регионы, богатые полезными ископаемыми, не заинтересованы в том, чтобы налог на их добычу изымался в федеральный бюджет, интерес таких территорий состоит в том, чтобы распределить как можно большую часть поступлений между местными бюджетами и бюджетом субъекта Федерации. В подобных ситуациях возможны конфликты между государством и территориями, местным самоуправлением <6>. Не вполне корректно утверждение и о единстве природы публичной власти. Многие исследователи убедительно показывают существенные отличия природы государственной и муниципальной власти. Общий правовой режим формирования действует в отношении любых форм собственности вообще - это, по сути, реализация конституционного принципа признания и равной защиты всех форм собственности. А вот целевое единство публичную собственность вовсе не характеризует: к примеру, перечень вопросов местного значения, несмотря на его публичный характер, это вовсе не то же самое, что перечень государственных задач на местах; именно вследствие отсутствия целевого единства в федеральное законодательство введен такой институт, как делегирование отдельных государственных полномочий. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно прямо указывал на то, что муниципальная собственность - это особая разновидность публичной собственности <7>. -------------------------------- <6> См., например: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. <7> См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. N 22-П "По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 264; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 15. Ст. 2190; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2012 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. Ст. 1811.

Ряд исследователей полагают, что понятие "публичная собственность" неотделимо от понятия "общественная собственность" <8>. Действительно, если исходить из того, что цель любой публичной собственности - удовлетворение интересов общества, то неважно, оформлено ли право (государственной, муниципальной - публичной) собственности на то или иное имущество или же данное право не оформлено вовсе, а имущество является общедоступным (водный объект, например). Как представляется, данный подход не учитывает особенностей существования публичной власти: цель формирования (отделения от других форм) публичной собственности - не только реализация общественных (общих, всего общества, в данном контексте) потребностей, но и поддержание основ публичного властвования: публичная власть должна опираться на экономическую основу вне зависимости от способов возникновения последней (управление государственными предприятиями или получение налогов, взимаемых с предприятий частного сектора). И в ряде случаев важно не предоставить имущество в общественный доступ, но, наоборот, исключить его из оборота, оградить его от противоправного использования, от противозаконного извлечения доходов. Есть имущество (оружие, например, или оборонные предприятия), которое по определению должно регулироваться и функционировать в обороте особым образом. Все это, как представляется, предопределяет необходимость отделения общественной (нераспределенной или не распределяемой) собственности от публичной собственности. И отдельно в данном контексте следует говорить о собственности общественных организаций (не являющейся предметом настоящего исследования) как особой форме собственности, отличающейся и от частной, и от публичной. -------------------------------- <8> См., например: Ахмедуев А. Ш. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий // Экономист. 1996. N 10; Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2.

Следует также отметить, что далеко не все исследователи являются сторонниками разграничения собственности на частную и публичную: "Публичная собственность, в отличие от частной, - всегда как бы собственность без хозяина, вследствие чего возникают условия для злоупотреблений, в том числе и в части своевременности предъявления исков. Более ста лет назад Д. И. Мейер писал, что государственные органы не только не имеют интереса охранять выгоды казны, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу. Такой признак публичной собственности, как повышенная уязвимость для злоупотреблений, имеет нравственное значение, поскольку касается добросовестности людей. Закрепление одинакового правового режима для всех форм собственности без учета этого фактора установило бы несправедливое равенство. Учет указанного признака способствует утверждению справедливого неравенства" <9>. Однако, как видно, даже противники публичной собственности признают, что этот вид собственности, несомненно, заключает в себе особую специфику, качественно отделяющую его от других форм собственности. Другой пример: "Деление собственности на частную и публичную обедняет проявление многообразия форм собственности. В эту классификацию не укладывается право собственности общественных объединений, что нашло отражение в п. 3 ст. 48 и п. 4 ст. 213 ГК РФ. С одной стороны, это вроде бы форма частной собственности, но с другой - деятельность общественных, равно как и религиозных, организаций направлена на удовлетворение духовных потребностей определенных общностей людей" <10>. Данный подход необоснованно сводит все многообразие форм собственности к "дихотомии" общего круга - или частная, или публичная собственность. На самом деле речь вовсе не идет о том, чтобы все объекты собственности разделить по данному принципу. Собственность вовлечена в разного рода общественные отношения, в том числе связанные с присвоением, на один и тот же объект собственности могут претендовать (и владеть им) разные субъекты. Если имущество разделено на доли, которые принадлежат и государству, и частным собственникам, и иным лицам, можно ли вообще определить, частная это собственность или публичная? Это классический случай смешанной формы собственности. И помимо нее могут существовать и другие. Признание же факта существования публичной собственности связано не только и не столько с отделением ее от собственности частной, сколько с рядом исключительных особенностей, отличающих как объект (имущество, имущественные права), так и субъект (публично-властное образование) от всех прочих. -------------------------------- <9> Романец Ю. Правовая определенность или безнаказанность? // ЭЖ-Юрист. 2011. N 49. С. 6. <10> Андреев В. К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 22.

Поэтому в целом нельзя не отметить, что понятие "публичная собственность" стало одним из сложившихся правовых понятий конституционного права Российской Федерации, а трактовать его целесообразно в том значении, которое сформулировано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Костылева". Там в качестве правовой позиции было сформулировано, по сути, определение публичной собственности: "В соответствии с Конституцией Российской Федерации признание, соблюдение и защита права частной собственности, относящегося к основным правам, неотчуждаемым и принадлежащим человеку от рождения, составляет обязанность государства; при этом в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются также иные формы собственности, в том числе публичная собственность - государственная и муниципальная" <11>. -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3695.

Следовательно, исходя из изложенного можно утверждать, что публичная собственность - явление весьма разноплановое и неоднородное, но, несмотря на это, ставшее особой категорией окружающей нас правовой действительности. Отличают ее от всех других форм собственности и целостно (внутриструктурно) объединяют два общих признака: во-первых, принадлежность публичному (властвующему) собственнику и, во-вторых, особая конструкция (особое содержание) права публичной собственности, отличающаяся от традиционной "триады" (права владения, пользования и распоряжения), господствующей, к примеру, в праве частной собственности.

Название документа