Совершенствование системы обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников полиции: вопросы теории и практики

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАХОВАНИЯ ЖИЗНИ И ЗДОРОВЬЯ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

О. В. КОРНЕЕВА

Корнеева Ольга Викторовна, научный сотрудник научно-исследовательского направления Рязанского филиала Московского университета МВД России.

В статье рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников полиции, определяются приоритетные направления совершенствования действующего законодательства.

Ключевые слова: обязательное страхование; сотрудник полиции; возмещение вреда; жизнь; здоровье.

Improving the system of compulsory public life and health insurance of police officers: theory and practice O. V. Korneeva

Korneeva Olga Viktorovna, researcher of the research direction of the Ryazan branch of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

The article deals with topical issues of legal regulation of compulsory state life and health insurance of police officers, identifies priority areas for improvement of existing legislation.

Key words: compulsory insurance; a police officer; indemnity; life and health.

В силу п. 2 ст. 935 ГК РФ обязанность страховать свою жизнь или здоровье не может быть возложена на гражданина по закону. Наряду с этим в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства может устанавливаться обязательное государственное страхование жизни и здоровья государственных служащих отдельных категорий, осуществляемое за счет бюджетных средств, выделяемых на эти цели министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям). Сотрудники полиции, вне всяких сомнений, относятся к одной из таких категорий, поскольку их деятельность связана с повышенной опасностью для жизни и здоровья, а также с риском преждевременного профессионального старения. На потребность в специальных страховых гарантиях указывает и характер выполняемых правоохранительными органами задач по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, борьбе с преступностью. Основополагающие правовые положения, касающиеся обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников полиции, аккумулированы в Федеральных законах от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <1> и от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>, принятие которых имело цель повысить престиж правоохранительной службы, вывести сотрудников полиции на качественно новый уровень материальной обеспеченности, соответствующий возлагаемым на них обязанностям. Несмотря на весьма непродолжительный период действия указанных нормативных правовых актов, сегодня уже можно ставить вопрос об эффективности предпринятых мер и их соизмеримости с обозначенными целями. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7352 (далее - Закон о полиции). <2> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.

К несомненно положительным нововведениям следует отнести установление фиксированных размеров выплат (единовременных пособий), назначаемых в случае смерти сотрудника полиции (гражданина, прекратившего службу в полиции) вследствие увечья (иного повреждения здоровья) либо заболевания, полученного при выполнении служебных обязанностей, а также в случае получения сотрудником полиции увечья или иного повреждения здоровья, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы в полиции. Размеры указанных выплат (3 млн. руб. и 2 млн. руб. соответственно) значительно выше тех, которые определены базовым Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы" <3>, что не может не свидетельствовать о предпринимаемых государством мерах по повышению уровня социальных гарантий сотрудников полиции. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2011. N 46. Ст. 6407 (далее - базовый Закон об обязательном страховании).

Вместе с тем увеличение компенсаций, возможно, и не играет столь судьбоносной роли, как отказ от привязки к размерам окладов денежного содержания. Как неоднократно отмечалось в научной литературе, исчисление страховых выплат на основе этого показателя позволяет нивелировать "ценность" жизни и здоровья сотрудника в зависимости от имеющегося у него специального звания и занимаемой должности <4>. Однако какое значение могут иметь эти характеристики в том случае, если вред жизни и здоровью уже причинен, т. е. независимо от того, насколько "рисковой" была сфера деятельности сотрудника полиции, соответствующий факт уже имел место? Почему на "ценность" жизни и здоровья сотрудника должно влиять его специальное звание, если младший и средний начальствующий состав полиции активнее задействован в мероприятиях, связанных с угрозой для жизни и здоровья, чем остальные сотрудники? Принимая во внимание обоснованность этих претензий, новую формулировку ст. 43 Закона о полиции, первоначально определяющего размеры страховых выплат в зависимости от окладов денежного содержания, следует признать более удачной. -------------------------------- <4> См.: Холод Г. Г. Возмещение утраченного дохода как форма устранения вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих: анализ законодательства и судебной практики, проблемы и перспективы их решения // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 8. С. 8.

Анализируемое нововведение выглядит вполне логично с учетом явственно ощущаемой потребности в решении наболевших проблем, обозначенных Постановлением Конституционного Суда РФ от 20 октября 2010 г. N 18-П, принятым по запросу Ногайского районного суда Республики Дагестан о конституционности ряда положений ст. 18 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и ст. 1084 ГК РФ. Ставшее известным на всю страну дело вдовы военнослужащего внутренних войск МВД России И. В. Щегловой впервые во всеуслышание позволило ставить вопросы о критериях эффективности обязательного государственного страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц, перспективах совершенствования правового регулирования возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью при исполнении служебных обязанностей. Формируя правовую позицию по существу запроса, Конституционный Суд РФ указал, что получение единовременной страховой выплаты, рассчитанной из оклада денежного содержания пострадавшего и являющейся основным видом обеспечения по обязательному государственному страхованию, не лишает заинтересованных лиц возможности возместить причиненный им вред в порядке гл. 59 ГК РФ в случае установления вины государственных органов или их должностных лиц в гибели (смерти) или повреждении здоровья военнослужащего и не ограничивает тем самым их конституционных прав. Вместе с тем при отсутствии виновных, а также при неизвестности причинителя вреда причитающиеся иждивенцам суммы не позволяют компенсировать в полном объеме ту часть заработка (денежного довольствия), которая приходилась на их долю при жизни кормильца исходя из назначенного ему денежного довольствия <5>. Этот вывод имеет определяющее значение для дальнейшего развития законодательства об обязательном государственном страховании военнослужащих и приравненных к ним лиц, к которым относятся и сотрудники полиции. -------------------------------- <5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 октября 2010 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статьи 18 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросом Ногайского районного суда Республики Дагестан" // СЗ РФ. 2010. N 43. Ст. 5578.

Позиция Конституционного Суда РФ, вне всяких сомнений, послужила одним из аргументов при формулировке п. 6 ст. 43 Закона о полиции. В действующей редакции данная норма предусматривает выплату ежемесячной денежной компенсации на случай стойкой утраты сотрудником полиции профессиональной трудоспособности, определяемой в размере утраченного денежного довольствия по состоянию на день увольнения со службы. Утраченное денежное довольствие рассчитывается по аналогии с утраченным заработком (доходом), о котором идет речь в ст. 1086 ГК РФ (гл. 59 "Обязательства из причинения вреда"), с учетом процента стойкой утраты трудоспособности, установленного заключением медико-социальной экспертизы, а также среднемесячного денежного довольствия пострадавшего до увечья или иного повреждения здоровья. При этом совершенно очевидно, что, принимая во внимание утраченное денежное довольствие в целом и обеспечивая регулярную компенсацию, федеральный законодатель стремится к повышению страховых гарантий сотрудников полиции путем сохранения прав пострадавших на тот уровень материальной обеспеченности, который был им установлен до повреждения здоровья. Вместе с тем правовое регулирование обязательного страхования жизни и здоровья сотрудников полиции еще полностью не избавилось от проблем, перенесенных из ранее действующего законодательства и неблагоприятно влияющих на развитие системы социальных гарантий данной категории граждан в целом. Вопреки ожиданиям, связанным с изменением правового статуса сотрудника полиции, так и не была сформирована стройная и логически обоснованная система возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью, о которой по-прежнему ведутся ожесточенные научные дискуссии <6>. -------------------------------- <6> См.: Харитонов С. С. Должно ли выплачиваться единовременное пособие военнослужащим, участвующим в борьбе с терроризмом, наряду со страховыми выплатами по обязательному государственному страхованию их жизни и здоровья? // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5. С. 5 - 7; Бондарев Ю. А. Право военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, в соотношении с нормами о страховых выплатах по обязательному государственному страхованию // Общество и право. 2011. N 1. С. 107 - 112 и др.

В соответствии с п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, его причинившим. Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на какое-либо иное лицо, помимо делинквента, причем такое лицо может выполнять обязанности по выплате компенсации сверх такого возмещения. Как следует из ст. 1084 ГК РФ, конституционность положений которой неоднократно подтверждалась компетентным органом <7>, вред, причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении обязанностей военной службы, службы в полиции и других соответствующих обязанностей, возмещается по правилам, предусмотренным гл. 59 ГК РФ, если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности. -------------------------------- <7> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 2009 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации "О милиции" и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода" // СЗ РФ. 2009. N 31. Ст. 3997.

Непосредственно ГК РФ не устанавливает такой повышенной ответственности, определяя в ст. 1085 гл. 59 общий объем возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья, состоящий из утраченного заработка (дохода), а также дополнительно понесенных расходов на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, в ст. 1089 ГК РФ - общий объем возмещения вреда, причиненного смертью кормильца. Вместе с тем статья 43 Закона о полиции носит название "Страховые гарантии сотруднику полиции и выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей", что само по себе позволяет говорить о попытке расширить объем возмещения вреда жизни и здоровью, установленный гражданским законодательством. Однако о чем идет речь в данной статье - о возмещении вреда, о выплате компенсации сверх возмещения вреда или об особой разновидности социального обеспечения? Назначаемые сотруднику или его иждивенцам компенсации не требуют подтверждения конкретных расходов и имеют форму единовременных выплат, что не позволяет соизмерить их суммами, выплачиваемыми в порядке гл. 59 ГК РФ. Исключение из этого правила касается утраченного денежного довольствия, близкого по своей правовой природе к утраченному заработку (доходу), возмещаемому на основании ст. 1086 ГК РФ. Однако и здесь есть весьма существенные различия. Так, в соответствии со ст. 1086 ГК РФ при определении утраченного заработка (дохода) не принимаются во внимание и не влекут за собой уменьшения размера возмещения вреда (не засчитываются в счет возмещения вреда) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные пострадавшему как до, так и после причинения вреда здоровью. Прямо противоположное указание содержится в п. 6 ст. 43 Закона о полиции, согласно которому из состава ежемесячной денежной компенсации, назначаемой сотруднику полиции в связи со стойкой утратой трудоспособности, всегда вычитается указанная пенсия. Более того, как следует из буквального толкования данной нормы, в случае перехода с пенсии по инвалидности на пенсию по выслуге лет выплата ежемесячной денежной компенсации должна прекращаться, несмотря на то что потерпевший продолжает оставаться инвалидом, и, надо сказать, соответствующие прецеденты уже имели место в судебной практике <8>. -------------------------------- <8> См.: Определение Верховного Суда РФ от 20 января 2012 г. N 10-В11-15 // СПС "КонсультантПлюс".

Объяснить такой подход законодателя проще всего с той точки зрения, что выплаты по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья сотрудников полиции являются разновидностью социального обеспечения, поэтому в коллизионных ситуациях пострадавшему предоставляется выбор. Подобная схема неприменима к правоотношениям по возмещению вреда жизни и здоровью, которые ориентированы на восстановление нарушенного права, всегда имеющего самостоятельную, хотя зачастую и условную, имущественную ценность. В то же время не следует забывать, что единовременные и ежемесячные страховые выплаты, о которых идет речь в ст. 43 Закона о полиции, имеют льготный характер, поскольку начисляются пострадавшему или его иждивенцам во всех случаях, т. е. независимо от того, установлена чья-либо вина в гибели (смерти) или повреждении здоровья сотрудника полиции или нет. Причиной наступления такого рода неблагоприятных последствий могут быть не только действия (бездействие) должностных лиц, ответственность за которые несет государство, но и нарушения законодательства со стороны обычных граждан, самостоятельно или с помощью страховщиков своей гражданской ответственности возмещающих причиненный вред. Так, к примеру, повреждение здоровья сотрудника полиции может стать результатом дорожно-транспортного происшествия, произошедшего в ходе следования к месту служебной командировки. Как уже отмечалось выше, конституционный смысл обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников полиции сводится к созданию дополнительной социальной гарантии, специфического способа возмещения вреда, причиненного в процессе выполнения служебных обязанностей. Принимая во внимание вышеприведенные аргументы, правильнее, на наш взгляд, рассматривать страховое возмещение как компенсацию "сверх возмещения вреда" по смыслу п. 1 ст. 1064 ГК РФ. При этом толковать данную норму необходимо широко с точки зрения законодательной регламентации прав сотрудников полиции (их иждивенцев) на получение специальных выплат, способствующих восстановлению их материального и социального статуса и начисляемых в упрощенном порядке. Не следует, очевидно, ставить знак равенства между компенсацией "сверх возмещения вреда" и компенсацией в "повышенном размере", поскольку, к примеру, единовременные страховые выплаты, какими бы значительными они ни были, изначально не ориентированы на возмещение конкретных материальных потерь, понесенных в связи с гибелью (смертью) сотрудника полиции или повреждением его здоровья. Сказанное вместе с тем не исключает потребности в дальнейшем совершенствовании законодательства, имеющем своей целью обеспечение единообразного применения положений анализируемого правового института в судебной практике. В частности, не выдерживает никакой критики п. 9 ст. 43 Закона о полиции, устанавливающий правило, в соответствии с которым при одновременном возникновении у сотрудника полиции или его иждивенцев нескольких оснований для получения выплат в соответствии с законодательством Российской Федерации выплаты осуществляются по одному из оснований по выбору получателя. Очевидным недостатком данной нормы является то, что в ней не конкретизируется, о каких именно иных основаниях для получения выплат идет речь. В широком смысле к ним можно относить наступление страховых случаев по договорам страхования ответственности, добровольного страхования жизни и здоровья, собственно причинение вреда как основание возникновения деликтных обязательств и т. д. Такой подход никак не способствует правильному пониманию правовой природы страховых выплат по обязательному государственному страхованию, равно как и повышению уровня материальной обеспеченности сотрудников полиции в целом. Думается, формулировка п. 9 ст. 43 Закона о полиции должна быть изменена по образцу п. 3 ст. 1 базового Закона об обязательном страховании, обязывающего заявителя выбрать одно из оснований для выплаты только тогда, когда гибель (смерть) или повреждение здоровья сотрудника полиции признается страховым случаем по другому виду обязательного государственного страхования. Отдельно следует сказать о порядке исчисления ежемесячной компенсации сотрудникам полиции, имеющим стойкую утрату профессиональной трудоспособности. На сегодняшний день пострадавший, реализовав свое право на страховое возмещение, формально не лишен возможности требовать взыскания в свою пользу разницы между возмещением вреда, рассчитанным по правилам гл. 59 ГК РФ (без учета всех видов пенсий, пособий, социальных выплат), и указанной компенсацией. При этом согласно п. 6 ст. 43 Закона о полиции страховщик приобретает право регресса к причинителю вреда в пределах назначенной суммы. Получается, что и пострадавший, и страховщик будут обращаться с иском к делинквенту, что никак не способствует реализации задач, стоящих перед системой обязательного государственного страхования. На наш взгляд, ежемесячная страховая выплата в счет возмещения утраченного денежного довольствия должна рассчитываться по общим правилам, установленным ст. 1085 ГК РФ, а гарантией интересов страховщиков будет регрессное требование к виновному лицу. В то же время следует обращать внимание судов на отсутствие правовых оснований для реализации такого требования в отношении единовременных страховых выплат, назначаемых сверх возмещения вреда и не выполняющих компенсационной функции. В заключение следует отметить, что только при условии четкой правовой регламентации каждого из видов гарантий и выплат, предоставляемых сотруднику полиции или членам его семьи в случае гибели (смерти) или повреждения здоровья, возможно создание стройной системы обязательного государственного страхования, в действительности отражающей повышенное внимание государства по отношению к органам правопорядка. Действующее законодательство должно отражать четкое представление об общегражданских и дополнительных способах защиты имущественных прав сотрудников полиции и членов из семей, и в этой связи следует полагать, что Закон о полиции ждет череда существенных изменений, направленных на создание полноценной во всех отношениях правоохранительной структуры.

Библиографический список

1. Бондарев Ю. А. Право военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, в соотношении с нормами о страховых выплатах по обязательному государственному страхованию // Общество и право. 2011. N 1. 2. Харитонов С. С. Должно ли выплачиваться единовременное пособие военнослужащим, участвующим в борьбе с терроризмом, наряду со страховыми выплатами по обязательному государственному страхованию их жизни и здоровья? // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5. 3. Холод Г. Г. Возмещение утраченного дохода как форма устранения вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих: анализ законодательства и судебной практики, проблемы и перспективы их решения // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 8.

------------------------------------------------------------------

Название документа