Сущность публично-правовых образований в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации
(Садриева Р. Р.) ("Актуальные проблемы российского права", 2013, N 1) Текст документаСУЩНОСТЬ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СУДЕБНЫХ АКТАХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р. Р. САДРИЕВА
Садриева Резида Равиловна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Юридического факультета Северо-Восточного федерального университета им. Максима Кировича Аммосова.
В статье анализируется закрепленная в нормативных актах официальная дефиниция публично-правовых образований, а также ключевая проблема легального определения характера правоспособности публично-правовых образований как субъектов гражданского права. Вопрос характера правоспособности данных субъектов является очень дискуссионным как с научной, так и с практической точки зрения. Подробный анализ судебных актов Конституционного Суда РФ, касающихся данной проблематики, ставит точку в вышеобозначенной научной полемике: правоспособность публично-правовых образований является специальной, что прямо следует из их природы и цели создания и существования. Данный теоретический тезис влечет за собой довольно значимый практический вывод - однозначную невозможность осуществления такими субъектами предпринимательской деятельности. На основании анализа актов Конституционного Суда РФ автор предлагает внесение изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: юриспруденция, публично-правовые, Конституционный Суд РФ, правоспособность, правосубъектность, сущность, Российская Федерация, субъекты РФ, образования, характер.
Nature of the public legal entities in the judicial acts of the Constitutional Court of the Russian Federation R. R. Sadrieva
Sadrieva Resida Ravilovna - senior lecturer, department of civil law and procedure of the Faculty of Law of the North-Eastern Federal University Maxim Kirovicha Ammosova.
The article includes analysis of the normatively provided official definition of the public legal entities, as well as the key problem of defining the character of legal capacity of public legal entities as subjects of civil law. This issue is quite topical both from the scientific and practical points of view. The detailed analysis of the acts of the Constitutional Court of the Russian Federation in this issue allows to end the discussion. The legal capacity of public legal entities is special, and it is due to both their nature and the goals of their formation and existence. This theoretical thesis serves as a basis for the valuable practical conclusion. Namely, that such subjects cannot perform entrepreneurial activities. Based on the analysis of the acts of the Constitutional Court of the Russian Federation, the author offers to amend the current legislation.
Key words: jurisprudence, public legal, the Constitutional Court of the Russian Federation, legal capacity, legal subject, nature, the Russian Federation, the constituent subjects of the Russian Federation, entities, character.
Публично-правовые образования как субъекты гражданского права являются наиболее сложными в гражданском праве. Их конструкция участия в гражданских отношениях с правовой точки зрения просто уникальна. Так, неоднозначность трактовки начинается с самого определения - публично-правовые образования. Также следует, что бурная научная полемика существует и относительно определения характера их правоспособности. Данная статья исходит из анализа судебных актов Конституционного Суда РФ и посвящена раскрытию именно вышеуказанных моментов. Конституционный Суд РФ как высший орган контроля над соблюдением конституционных норм неоднократно очень подробно и обоснованно раскрывал сущностные вопросы, касающиеся публично-правовых образований как субъектов гражданского права. Понятие "публично-правовые образования" в Гражданском кодексе РФ не закреплено и, более того, вообще не встречается, однако в теории цивилистики оно имеет давно вполне конкретное толкование - оно обобщенно применяется к следующим субъектам гражданских правоотношений: - Российской Федерации; - субъектам РФ; - муниципальным образованиям <1>. -------------------------------- <1> Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая: Учеб.-практич. комментарий (постатейный) / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева и др.; Под ред. А. П. Сергеева. М.: СПС "КонсультантПлюс".
Интересным является тот момент, что этот термин - "публично-правовые образования", встречается в правовых актах бюджетного законодательства. Так, например, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ термин "публично-правовые образования" встречается неоднократно в вышеуказанном значении. В частности, можно отметить, что в абз. 20 указанной статьи установлено, что расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета <2>. Между тем данная трактовка указанного термина закреплена в Бюджетном кодексе именно для целей бюджетного, а не гражданского законодательства. -------------------------------- <2> Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в ред. от 03.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // СПС "КонсультантПлюс".
Также в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (в ред. от 26.02.2009) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" часто встречается упоминание о публично-правовых образованиях <3>. -------------------------------- <3> Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (в ред. от 26.02.2009) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
В п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 03.07.2008 N 734-О-П был сделан следующий вывод: к публичным образованиям, согласно практике Европейского суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (Постановления от 29 июня 2004 г. по делу "Жовнер (Zhovner) против Украины" и по делу "Пивень (Piven) против Украины", от 21 июля 2005 г. по делу "Яворивская (Yavorivskaya) против России", решение от 16 сентября 2004 г. по делу "Герасимова (Gerasimova) против России)" <4>. Однако в российской цивилистической науке и законодательстве РФ к публично-правовым образованиям не относятся органы государственной и муниципальной власти <5>. Такие органы являются только составляющими частями публично-правовых образований, наподобие органов юридического лица. -------------------------------- <4> Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2008 N 734-О-П "По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса РФ" // СЗ РФ. 02.02.2009. N 5. Ст. 678. <5> Суханов Е. А. (ред.), Ем В. С., Козлова Н. В., Корнеев С. М. и соавт. Гражданское право. Общая часть: Учебник: В 4 т. 3-е изд., перераб. и доп. М.: СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, значение понятия "публично-правовые образования" в смысле определения его как общего обозначения следующих субъектов гражданского права: Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, легально в гражданском законодательстве не закреплено, однако, оно употребляется именно в этой трактовке. В этой связи актуальным является закрепление в Гражданском кодексе РФ данного термина именно в данном правовом значении, косвенные подходы к раскрытию указанного значения способствуют превратному пониманию данного термина и отождествлению органов публично-правовых образований им самим.
Такой же неоднозначный подход существует и в определении характера правоспособности публично-правовых образований, как в науке гражданского права, так и в законодательстве и судебной практике. Так, на сегодняшний день точки зрения ученых по определению характера правоспособности публично-правовых образований разделились на следующие: универсальная <6>, общая <7>, специальная <8>, целевая <9>, некоторые авторы считают, что она одновременно специальная и целевая <10>.
--------------------------------
<6> Крылова Е. Б. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 9.
<7> Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10. СПС "Гарант эксперт", 2010.
<8> Крыцула А. А. Публично-правовое образование как субъект гражданских правоотношений по поводу использования памятника природы // Право и государство: теория и практика. 2010. N 2(62). С. 108; Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйство и право. 2010. N 6(401). С. 102; письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 марта 1999 г. N С5-7/УЗ-237 // СПС "КонсультантПлюс".
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Е. А. Суханова "О юридических лицах публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник гражданского права", 2011, N 2.
------------------------------------------------------------------
<9> Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права FURL:
Данная статья посвящена вопросам определения правоспособности публично-правовых образований, содержащихся в решениях Конституционного Суда РФ, являющегося судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства и решающего исключительно вопросы права <11>. Его решения обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений <12>. -------------------------------- <11> Статья 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) "О Конституционном Суде РФ" (с изм. и доп., вступающими в силу с 09.02.2011) // Российская газета. N 296. 30 декабря 2010 г. <12> Статья 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) "О Конституционном Суде РФ" (с изм. и доп., вступающими в силу с 09.02.2011) // Российская газета. N 296. 30 декабря 2010 г.
Первым судебным решением Конституционного Суда РФ, в котором затрагивался вопрос правоспособности публично-правовых образований, было Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 N 139-О, так, в п. 3 указанного Определения Конституционным Судом РФ были сделаны следующие выводы: Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом по смыслу п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов <13>. -------------------------------- <13> Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе" // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, Конституционный Суд РФ установил, что на сегодняшний день правоспособность публично-правовых образований является специальной, ее характер определяются публично-правовой природой этих субъектов. Далее, в продолжение вышеуказанного положения в п. 4 Определения КС РФ от 1 октября 1998 г. N 168-О Конституционный Суд РФ приходит к следующим выводам: по смыслу Конституции РФ (ст. 34, ч. 1) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Указанное конституционное положение получило развитие в текущем законодательстве. Государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, согласно Конституции РФ в ведении РФ находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (п. "д" ст. 71). Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц. Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность предполагает получение вознаграждения, представление отчетов учредителю доверительного управления (ст. 1018 и 1023 ГК РФ), что противоречит публично-правовой природе этих образований <14>. -------------------------------- <14> Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 168-О "По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой п. 1 и п. 2 ст. 1015 Гражданского кодекса РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 1.
В вышеуказанном Определении Конституционного Суда РФ были сделаны следующие важные теоретические выводы: осуществление предпринимательской деятельности, а также представление отчетов о такой деятельности публично-правовых образований каким-либо лицам противоречит публично-правовой природе этих образований. В п. 2 Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О Конституционный Суд РФ установил, что федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией РФ полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, учитывает природу и цели РФ и субъектов РФ как публичных образований, предназначение которых - осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей, включая признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Руководствуясь указанным критерием, федеральный законодатель не только распределяет полномочия между уровнями государственной власти, но и устанавливает применительно к соответствующим полномочиям особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ, которые в отношениях, основанных на властном подчинении, выступают в качестве обладающих государственной атрибутикой носителей власти, а в гражданско-правовых отношениях участвуют на равных началах с иными субъектами этих отношений. Также был сделан вывод о том, что конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ <15>. -------------------------------- <15> Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, частей шестой и восьмой ст. 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.
В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель - исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ - правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права, с тем чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба <16>. -------------------------------- <16> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.
В соответствии с п. 3.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 N 22-П федеральный законодатель, осуществляя применительно к гражданским отношениям регулирование отношений, возникающих по поводу муниципальной собственности, должен учитывать публично-правовую природу этой формы собственности, в силу которой она - в отличие от частной собственности - следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти. Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено обеспечивать наиболее полное покрытие их расходных обязательств и планы развития в соответствии с конституционно-правовым статусом муниципального образования. На основании вышеизложенного можно прийти к следующему выводу: в своих решениях Конституционный Суд РФ определил следующие правовые моменты: 1) правоспособность публично-правовых образований носит специальный характер; 2) характер правоспособности публично-правовых образований обусловлен их публично-правовой природой и не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы; 3) законодатель устанавливает применительно к соответствующим полномочиям особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ (то есть по существу специальная правосубъектность РФ, исходя из законом определенных полномочий, отлична от специальной правосубъектности субъекта РФ); 4) несмотря на вышеуказанные выводы о наличии некой специальной правосубъектности (правоспособности) Конституционный Суд РФ еще раз подчеркнул, что в гражданско-правовых отношениях публично-правовые образования выступают на равных началах с иными участниками этих отношений; 5) как следствие предыдущего вывода, государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности. Согласно Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится лишь федеральная государственная собственность и управление ею (а также соответственно и собственность субъектов РФ); 6) осуществление предпринимательской деятельности, а также представление отчетов о такой деятельности публично-правовых образований каким-либо лицам противоречит публично-правовой природе этих образований. Данный вывод является довольно спорным, так как публично-правовые образования участвуют в предпринимательской деятельности посредством унитарных предприятий и других организационно-правовых форм. Таким образом, в целом особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ основываются на природе и цели РФ и субъектов РФ как публичных образований, предназначение которых - осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей, включая признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Между тем данные выводы порождают все новые теоретические вопросы, так, по вопросу о названиях и числе функций государства и муниципальных образований в отечественной литературе ведется длительная полемика <17>. -------------------------------- <17> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с.
Библиография:
1. Барткова О. Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2002. 204 с.
2. Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10. СПС "Гарант эксперт", 2010.
3. Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйство и право. 2010. N 6(401). С. 102.
4. Крылова Е. Б. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 9.
5. Крыцула А. А. Публично-правовое образование как субъект гражданских правоотношений по поводу использования памятника природы // Право и государство: теория и практика. 2010. N 2(62). С. 108.
6. Суханов Е. А. (ред.), Ем В. С., Козлова Н. В., С. М. Корнеев и соавт. Гражданское право. Общая часть: Учебник: В 4 т. / Под ред. 3-е изд., перераб. и доп. М.: СПС "КонсультантПлюс".
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Е. А. Суханова "О юридических лицах публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник гражданского права", 2011, N 2.
------------------------------------------------------------------
7. Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права
References (transliteration):
1. Bartkova O. G. Problemy uchastiya Rossiyskoy Federatsii v imushchestvennykh otnosheniyakh, reguliruemykh grazhdanskim zakonodatel'stvom: Dis. ... kand. yurid. nauk. Tver', 2002. 204 c.
2. Golubtsov V. G. Gosudarstvo kak chastnopravovoy sub'ekt: pravovaya priroda i osobennosti // Zhurnal rossiyskogo prava. 2010. N 10. SPS "Garant ekspert", 2010.
3. Grishaev S. Rossiyskaya Federatsiya kak uchastnik grazhdanskikh pravootnosheniy // Khozyaystvo i pravo. 2010. N 6(401). S. 102.
4. Krylova E. B. Grazhdanskaya pravosub'ektnost' publichno-pravovykh obrazovaniy v RF: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2011. S. 9.
5. Krytsula A. A. Publichno-pravovoe obrazovanie kak sub'ekt grazhdanskikh pravootnosheniy po povodu ispol'zovaniya pamyatnika prirody // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2010. N 2(62). S. 108.
6. Sukhanov E. A. (red.), Em V. S., Kozlova N. V., Korneev S. M. i soavt. Grazhdanskoe pravo Obshchaya chast': Uchebnik: V 4 t. / Pod red. 3-e izd., pererab. i dop. M.: SPS "Konsul'tantPlyus".
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Е. А. Суханова "О юридических лицах публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник гражданского права", 2011, N 2.
------------------------------------------------------------------
7. Sukhanov E. A. O yuridicheskikh litsakh publichnogo prava
------------------------------------------------------------------
Название документа