Судебные позиции: соблюдение процедур размещения заказа для государственных и муниципальных нужд при заключении договора аренды с бюджетным учреждением

СУДЕБНЫЕ ПОЗИЦИИ: СОБЛЮДЕНИЕ ПРОЦЕДУР РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ ДОГОВОРА АРЕНДЫ С БЮДЖЕТНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ <*>

Е. В. ЕЛЬНИКОВА

-------------------------------- <*> El'nikova E. V. Judicial Stances: compliance with procedures of placement of order for the state and municipal needs while concluding the lease contract with a budgetary institution.

Ельникова Елена Васильевна, Российская академия правосудия, доцент кафедры гражданского права, кандидат юридических наук.

Автор статьи полагает, что реформирование бюджетных учреждений привело к различным подходам судебной практики по делам, связанным с законностью соблюдения процедур размещения заказа для государственных и муниципальных нужд при заключении договора аренды с участием бюджетных учреждений.

Ключевые слова: Гражданский кодекс, государственный (муниципальный) заказчик, договор аренды, государственные (муниципальные) нужды, нужды бюджетного учреждения, судебная практика.

The author of the article believes that the reform of budgetary institutions has led to various approaches in judicial practice on the cases related to the legitimacy of compliance with procedure of placement of order for the state and municipal needs while concluding the lease contract with participation of budgetary institutions.

Key words: Civil Code, state (municipal) customer, lease contract, state (municipal) needs, needs of budgetary institution, judicial practice.

С момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> по настоящее время так и не сформировалась устойчивая практика применения норм указанного Закона применительно к правоотношениям из договора аренды с участием в качестве арендаторов бюджетных учреждений. Причинами нестабильности судебной практики по разрешению споров, возникающих их вышеобозначенных правоотношений, можно считать прежде всего несовершенство законодательства, устанавливающего порядок размещения заказов для публичных нужд, а также перманентное реформирование правовых норм, регулирующих статус учреждений, в особенности государственных и муниципальных, как субъектов гражданско-правовых отношений. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (ред. от 12.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; 2010. N 19. Ст. 2291 (далее - Закон N 94-ФЗ).

В ст. 1 Закона N 94-ФЗ сфера его действия определена как совокупность отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений. Таким образом, законодатель прямо не относит к числу регулируемых названным Законом отношения, возникающие в связи с возмездным пользованием имуществом. На возможность применения к арендным отношениям с участием государственных и муниципальных заказчиков норм Закона N 94-ФЗ неоднократно было обращено внимание в письмах Минэкономразвития РФ, причем позиция названного исполнительного органа государственной власти по указанному вопросу не оставалась неизменной. В письме от 10 апреля 2007 г. N Д04-1322 Минэкономразвития РФ пришло к выводу о том, что размещение заказа на аренду объектов недвижимости должно быть осуществлено в соответствии с требованиями Закона N 94-ФЗ. Обоснованием такого вывода является утверждение, что договор аренды заключается в целях обеспечения государственных нужд заказчика, где арендатором выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации, и что финансирование указанных потребностей осуществляется из средств соответствующего бюджета <2>. -------------------------------- <2> Письмо Минэкономразвития от 10 апреля 2007 г. N Д04-1322 "О разъяснениях положений Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс".

Впоследствии Минэкономразвития РФ пришло к противоположному выводу. Письмо Минэкономразвития России от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 <3> разъясняет вопросы применения Закона N 94-ФЗ к отношениям, связанным с арендой недвижимого имущества в случаях, когда государственные и муниципальные заказчики выступают в качестве арендаторов недвижимого имущества. Из данного письма следует, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона N 94-ФЗ. В качестве обоснования новой позиции Минэкономразвития РФ пояснило, что аренда как вид обязательств, связанных с предоставлением арендатору (нанимателю) имущества за плату во временное владение и пользование или во временное пользование, в Законе N 94-ФЗ не выделена в отдельную категорию потребностей для государственных или муниципальных нужд, в связи с чем возможность применения норм этого закона к арендным отношениям рассматривается с позиции выявления общности указанных обязательств с обязательствами, возникающими при возмездном оказании услуг. Поскольку установленное гражданским законодательством регулирование отношений в рамках договора аренды и договора возмездного оказания услуг существенно различается, договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг, следовательно, государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом N 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества. Изложенное мнение было положено также в основу последующих писем Минэкономразвития РФ от 20 марта 2009 г. N Д05-1369 <4> и от 1 октября 2009 г. N Д22-893 <5>. -------------------------------- <3> Письмо Минэкономразвития РФ от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" // СПС "КонсультантПлюс". <4> Письмо Минэкономразвития РФ от 20 марта 2009 г. N Д05-1369 "О применении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ к отношениям, связанным с арендой недвижимого имущества" // СПС "КонсультантПлюс". <5> Письмо Минэкономразвития РФ от 1 октября 2009 г. N Д22-893 "Об отсутствии оснований для применения государственными и муниципальными заказчиками предусмотренной Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества" // СПС "КонсультантПлюс".

Тем не менее позицию Минэкономразвития по вопросу применения предусмотренных Законом N 94-ФЗ процедур размещения заказов при заключении договоров аренды с государственными и муниципальными заказчиками нельзя считать последовательной, поскольку в письме Минэкономразвития РФ от 1 июня 2009 г. N Д05-2702, посвященном применению Закона N 94-ФЗ к отношениям, связанным с арендой медицинского оборудования, разъясняется, что предшествующее письмо от 2 октября 2007 г. не может служить основанием для принятия решения о порядке заключения договоров аренды движимого имущества (в частности, медицинского оборудования) <6>, поскольку содержащиеся в нем выводы не затрагивают вопросы аренды государственными и муниципальными заказчиками иного имущества, не являющегося недвижимым. Таким образом, Минэкономразвития без каких-либо обоснований предпринимает попытку разграничить порядок владения и пользования либо только пользования недвижимым и движимым имуществом по договору аренды, однако не указывает, в чем конкретно состоят такие различия. Представляется, что для такого разграничения нет достаточных оснований и подход, изложенный в письме Минэкономразвития от 2 октября 2007 г., должен быть распространен на арендные отношения по поводу любого имущества, а не только недвижимого. -------------------------------- <6> Письмо Минэкономразвития РФ от 1 июня 2009 г. N Д05-2702 "О применении Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ к отношениям, связанным с арендой медицинского оборудования" // СПС "КонсультантПлюс".

Названные выше письма Минэкономразвития РФ не являются нормативно-правовыми актами, и разъяснения, закрепленные в них, не имеют обязательного характера, поскольку Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <7> допускают возможность издания федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (ст. 2). Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Тем не менее они выражают официальную позицию федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (ред. от 29.12.2008) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Сформулированный в указанных выше письмах вывод был положен в основу целого ряда судебных решений, подтвердивших допустимость заключения договоров аренды без соблюдения требований Закона N 94-ФЗ в случаях, когда государственный (муниципальный) заказчик выступает на стороне арендатора. Так, в Арбитражный суд Пензенской области обратился заместитель прокурора Пензенской области с исковым заявлением к администрации города Заречного Пензенской области (арендатору) и муниципальному предприятию "Автотранс" о признании недействительным договора аренды транспортных средств с экипажем от 11 января 2010 г. и применении последствий его недействительности, так как он был заключен без соблюдения норм Закона N 94-ФЗ. По мнению суда, из содержания ст. 632 ГК РФ следует, что в рамках договора аренды транспортного средства с экипажем арендодатель оказывает арендатору услуги по управлению и технической эксплуатации транспортного средства, но от этого данный договор не превращается в разновидность договора возмездного оказания услуг, а продолжает оставаться одним из видов договора аренды. Соответствующие услуги представляют собой дополнительные по отношению к основному (аренде транспортного средства) обязательства. При размещении заказа на оказание услуг предметом контракта будет являться само оказание услуг. Договор аренды транспортных средств с экипажем от 11 января 2010 г. не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг. Решением от 5 октября 2010 г., оставленным без изменения постановлениями Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2010 г. и ФАС Поволжского округа от 17 февраля 2011 г., в удовлетворении исковых требований отказано <8>. В рассмотренном деле позиция суда является вполне обоснованной, причем в данном случае речь шла об аренде движимого имущества, по поводу которого позиция Минэкономразвития окончательно сформирована не была. -------------------------------- <8> Постановление ФАС Поволжского округа от 17 февраля 2011 г. по делу N А49-4780/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Ознакомление с судебной практикой по данной проблеме показало, что нередко суды в мотивировочной части принимаемого ими решения неправомерно ссылаются на письмо Минэкономразвития от 2 октября 2007 г., рассматривая его в качестве обоснования выносимого ими решения применительно к ситуациям, которые находятся за пределами сферы действия этого письма. Большинство из них сводится к арендным отношениям, в которых государственные (муниципальные) заказчики выступают в качестве арендодателей <9>. Такие отношения действительно не регулируются Законом N 94-ФЗ в силу их иной правовой природы, суть которой состоит в предоставлении в аренду государственного и муниципального имущества, вследствие чего такие отношения регулируются иными правовыми актами, в частности ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <10>. -------------------------------- <9> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 12 марта 2010 г. по делу N А15-1335/2009; Постановление ФАС Поволжского округа от 24 декабря 2009 г. по делу N А55-6919/2009; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2009 г. по делу N А26-2427/2009 и др. <10> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

В иных случаях суды выносили противоположные, по сути, решения, основанные на обосновании необходимости применения норм Закона N 94-ФЗ к арендным отношениям, в которых в качестве арендатора выступает государственный (муниципальный) заказчик <11>. По мнению большинства исследователей, такой подход не соответствует действующему законодательству, так как Закон N 94-ФЗ, исходя из его точного названия, может применяться лишь в отношении трех типов государственных и муниципальных контрактов: поставка, выполнение работ и оказание услуг <12>. -------------------------------- <11> См.: Постановления ФАС Московского округа от 26 августа 2009 г. N КГ-А40/7155-09 по делу N А40-80573/08-89-663, от 16 сентября 2009 г. N КГ-А40/8087-09 по делу N А40-80571/08-85-748 // СПС "КонсультантПлюс". <12> См.: Беляева О. А. Аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2010; Ружьева М. В. Конкурс как эффективный способ размещения заказа // СПС "КонсультантПлюс"; и др.

Тем не менее данный подход получил дальнейшее развитие в позиции высших судебных инстанций, в частности Верховного Суда Российской Федерации <13>, который пришел к выводу о том, что договор по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам будет являться предметом регулирования Закона N 94-ФЗ при наличии следующих условий: -------------------------------- <13> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2010 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 5.

- если он заключается в интересах Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации либо соответствующего муниципального образования; - целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд; - финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации или бюджета субъекта Российской Федерации. На формирование вышеобозначенной позиции, возможно, оказал влияние Приказ Минэкономразвития РФ от 1 декабря 2010 г. N 601 "Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков" <14>, в котором в перечне наименований групп номенклатуры были указаны услуги по операциям с недвижимостью (N 133), по аренде транспортных средств (N 134), машин и оборудования (N 135), предметов личного пользования (N 136). В настоящее время Приказом Минэкономразвития РФ от 7 июня 2011 г. N 273 утверждена новая номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков <15>, в которой все вышеназванные наименования сохранены (N 188 - 191) с некоторым уточнением (N 188 - услуги, связанные с недвижимым имуществом). -------------------------------- <14> Приказ Минэкономразвития РФ от 1 декабря 2010 г. N 601 "Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков" // Российская газета. 2011. N 11 (документ утратил силу). <15> Приказ Минэкономразвития РФ от 7 июня 2011 г. N 273 "Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков" // Российская газета. 2011. N 165.

Вопрос о признании первого из перечисленных приказов недействующим становился предметом рассмотрения другой высшей судебной инстанции - Высшего Арбитражного Суда РФ, в который обратился Детский оздоровительно-образовательный центр с заявлением о признании недействующей указанной номенклатуры в части необходимости заключения договоров аренды посредством процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ. Основанием для обращения в суд послужил довод заявителя о том, что отношения, связанные с арендой имущества, не являются предметом регулирования указанного закона, поэтому государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные им процедуры при заключении договоров аренды. Из этого заявитель делал вывод, что подзаконный акт (упомянутая номенклатура) противоречит закону, а следовательно, подлежит признанию недействующим. ВАС РФ с таким выводом не согласился, отказав в удовлетворении заявленных требований. При этом суд отметил, что договор по предоставлению в аренду движимого имущества госзаказчикам будет являться предметом регулирования Закона N 94-ФЗ при наличии следующих условий: - если он заключается в интересах РФ, соответствующего субъекта РФ либо соответствующего муниципального образования; - целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд; - финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования <16>. -------------------------------- <16> Решение ВАС РФ от 25 апреля 2011 г. N ВАС-2237/11 // СПС "КонсультантПлюс".

Определением ВАС РФ от 30 июня 2011 г. N ВАС-7912/11 было отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора. Таким образом, ВАС РФ сформировал свою позицию по данному вопросу, которая по содержанию аналогична позиции Верховного Суда РФ. Однако в обоих случаях обозначенные подходы не получили закрепления на уровне постановлений пленумов высших судебных инстанций. Изложенный выше подход разделяется и некоторыми авторами, которые предлагают распространить его и на аренду недвижимого имущества. В качестве обоснования приводится отсутствие в редакции Бюджетного кодекса РФ после 1 января 2008 г. аренды имущества как направления расходования средств в перечне расходов бюджетных учреждений на обеспечение выполнения их функций, что может привести к выводу, если следовать письму Минэкономразвития РФ о разграничении аренды и услуг, что расходы на нее Бюджетным кодексом РФ не предусмотрены, чего не может быть, так как аренда имущества часто необходима учреждению для осуществления возложенных функций и полномочий <17>. Это позволяет им сделать вывод о том, что с позиции законодателя аренда имущества включена в услуги для государственных (муниципальных) нужд. -------------------------------- <17> Карпов В. А. Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд // Юридический мир. 2008. N 2.

Разделяя в целом идею о целесообразности обеспечения рационального расходования бюджетных средств по всем направлениям посредством размещения заказов, исходя из содержания норм действующего законодательства, представляется, что для такого вывода нет достаточных оснований, в особенности в отношении бюджетных учреждений. В ст. 4 Закона N 94-ФЗ, измененной Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ <18>, бюджетные учреждения отнесены к категории "иных заказчиков" при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения и больше не являются государственными (муниципальными) заказчиками. Будет ли такое изменение их правового статуса оказывать влияние на необходимость применения Закона N 94-ФЗ при заключении с бюджетными учреждениями договоров аренды? -------------------------------- <18> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (ред. от 29.11.2010) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

Поскольку бюджетные учреждения как иные заказчики размещают заказы для нужд бюджетных учреждений, отличных от государственных (муниципальных) нужд, представляется, что позиции высших судебных органов по указанному выше вопросу на них распространены быть не могут. Иной подход требует пересмотра норм действующего законодательства в части расширения понятия государственных (муниципальных) нужд, а также нужд бюджетных учреждений за счет включения в них возмездного пользования имуществом, а также уточнения сферы действия Закона N 94-ФЗ. Отсутствие четко обозначенной позиции высших судебных инстанций, изложенной на уровне постановления Пленума, в настоящее время не позволяет сформировать единообразную и непротиворечивую судебную практику.

------------------------------------------------------------------

Название документа