Правовая характеристика предмета запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства

ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕДМЕТА ЗАПРЕТА НА ДОПУСК ТОВАРОВ, ПРОИСХОДЯЩИХ ИЗ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ, РАБОТ (УСЛУГ), ВЫПОЛНЯЕМЫХ (ОКАЗЫВАЕМЫХ) ИНОСТРАННЫМИ ЛИЦАМИ, ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ (УСЛУГ) ДЛЯ НУЖД ОБОРОНЫ СТРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Е. А. СВИНИНЫХ

Свининых Е. А., кандидат юридических наук, доцент.

В статье дается оценка установленному Правительством Российской Федерации запрету на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства. Автор подвергает сомнению возможность его точного соблюдения государственными заказчиками ввиду отсутствия четких границ понятия "нужды обороны страны и безопасности государства".

Ключевые слова: государственные закупки, заключение договоров, контрактная система, нужды обороны страны и безопасности государства.

Legal description of the subject of the legal ban on the admission of the goods, occurring from the foreign states, works (services), performed (rendered) by foreign persons, for the purposes of implementation of procurement of goods, works (services) for the country's defense and state security E. A. Svininyh

The author of the article assesses legal ban on the admission of the goods, occurring from the foreign states, works (services), performed (rendered) by foreign persons, for the purposes of implementation of procurement of goods, works (services) for the country's defense and state security. The author questioned the possibility of it's exact compliance by the state customers in the absence of clear boundaries of the term "needs of country's defense and state security".

Key words: government procurement, contracting out, contract system, needs of the country's defense and state security.

Согласно ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) Правительство Российской Федерации вправе устанавливать запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, а также ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. Одной из указанных в Законе о контрактной системе целей введения такого запрета и ограничений является обеспечение обороны страны и безопасности государства. Именно в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства Правительство Российской Федерации в своем Постановлении от 24 декабря 2013 г. N 1224 установило предусмотренный в ч. 3 ст. 14 Закона о контрактной системе запрет на допуск иностранной продукции для целей осуществления закупок <1>. По своему содержанию названное Постановление практически полностью идентично положениям утратившего силу Постановления Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 56 "Об установлении запретов и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства". -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 "Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства" // URL: http://www. pravo. gov. ru (дата обращения: 12.01.2014).

Первое приближение к содержанию п. 1 правительственного Постановления от 24 декабря 2013 г. N 1224 наводит на мысль об установлении Правительством Российской Федерации запрета на допуск любых товаров, происходящих из иностранных государств, а также работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами. Однако анализ исключений, не подпадающих под данный запрет, позволяет указать на возможность двоякого толкования положений указанного Постановления о круге запрещенных для целей осуществления закупок товаров, работ и услуг. Так, в п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 определены следующие обстоятельства, при наличии любого из которых установленный в нем запрет не действует: а) отсутствие на территории Российской Федерации производства закупаемых товаров, выполнения работ, оказания услуг; б) их несоответствие требованиям государственных заказчиков. Далее в п. 2 рассматриваемого Постановления определены доказательства, подлежащие применению государственным заказчиком для подтверждения наличия такого обстоятельства, как отсутствие на территории Российской Федерации производства закупаемых товаров. К таким доказательствам относятся: 1) включение товаров в перечень технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость; 2) соответствующее заключение по результатам экспертизы, проводимой Минпромторгом России. Вместе с тем названные доказательства применяются государственным заказчиком лишь при закупке товаров по перечню согласно приложению к Постановлению Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224. В данный перечень включены только различные виды технологического оборудования. Вышеизложенное позволяет прийти к двум взаимоисключающим выводам. Первый вывод состоит в том, что Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224, как уже указывалось выше, устанавливает общий запрет на допуск любых товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров (работ, услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства. Невыполнение государственными заказчиками данного запрета возможно только при наличии определенных обстоятельств. Наряду с этим в случае закупки названного в указанном Постановлении технологического оборудования иностранного производства государственный заказчик при доказывании наличия такого обстоятельства, как отсутствие производства этих товаров на территории Российской Федерации, должен использовать строго определенные доказательства. В случаях же закупки заказчиком иных товаров (работ, услуг) либо закупки названного в правительственном Постановлении технологического оборудования иностранного производства вследствие несоответствия российского оборудования требованиям государственных заказчиков последние могут использовать любые доказательства наличия обстоятельств, влекущих несоблюдение запрета. Для таких ситуаций Правительство Российской Федерации требований к допустимым средствам доказывания не устанавливает. Суть второго вывода заключается в следующем. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 устанавливает запрет только на закупку технологического оборудования по перечню согласно приложению к данному Постановлению и происходящего из иностранных государств. Иначе как объяснить акцентирование внимания в правительственном Постановлении исключительно на закупке технологического оборудования, при полном игнорировании критериев отнесения иных государственных и муниципальных нужд к нуждам обороны страны и безопасности государства? Использование критического подхода, приводящего нас ко второму выводу, позволяет сделать лишь вероятностное суждение об истинном намерении разработчиков рассматриваемых правовых норм. В этой связи более верным представляется толкование положений Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 путем анализа логической структуры его текста. Исходя из логики изложения в правительственном Постановлении нормативно-правового материала - от общего запрета к исключениям из него - можно утверждать, что установлен запрет на допуск любых товаров, происходящих из иностранных государств, а также работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами. Вместе с тем ни Закон о контрактной системе, ни Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 не позволяют сформировать ясное понимание круга нужд, относящихся к нуждам обороны страны и безопасности государства. Чрезмерная обобщенность понятия "нужды обороны страны и безопасности государства" препятствует точному соблюдению установленного в Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 запрета. Ведь для соблюдения запрета государственный заказчик должен построить силлогизм (умозаключение) по следующей упрощенной схеме. Вначале, исходя из гипотезы и диспозиции правовой нормы, определяется большая посылка силлогизма: "При закупках товаров для нужд обороны страны и безопасности государства государственному заказчику запрещается закупать товары, происходящие из иностранных государств". Затем правовая норма сравнивается с фактическими обстоятельствами закупки (меньшая посылка): "Государственный заказчик закупает товары для нужд обороны страны и безопасности государства". И наконец, делается заключение: "Следовательно, государственному заказчику запрещено закупать товары, происходящие из иностранных государств". Однако в разбираемом нами случае государственный заказчик не сможет построить силлогизм вследствие невозможности определения меньшей посылки: государственному заказчику неизвестно, какие нужды относятся к нуждам обороны страны и безопасности государства. Кроме того, остается непонятной чрезмерность установленного в Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 запрета. В частности, возникает вопрос о причинах невключения в перечень исключений из общего запрета случаев, когда производство товаров на территории Российской Федерации осуществляется, но в количестве, недостаточном для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства. Сомнения в обоснованности установления столь широкого запрета возникали и ранее. Об этом можно судить по содержанию обращений в Минэкономразвития России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. Так, в 2009 г. Минэкономразвития России рассмотрело вопрос о порядке допуска товаров иностранного производства при размещении государственного заказа на приобретение продовольственных товаров (в том числе сахара, чая, кофе) в рамках государственного оборонного заказа. Данный вопрос возник в период действия Постановления Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. N 369 "Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства". В отличие от действующего в настоящее время порядка данное Постановление не предусматривало специальных правил доказывания соблюдения условий невыполнения установленного им общего запрета на приобретение товаров иностранного производства для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд обороны страны и безопасности государства. В то же время к исключениям из общего запрета были, так же как и в Постановлении от 24 декабря 2013 г. N 1224, отнесены случаи отсутствия производства закупаемых товаров в Российской Федерации или их несоответствие требованиям государственных заказчиков. Минэкономразвития России не ответило на обращение, а ограничилось указанием на необходимость обращения за разъяснениями к Минобороны России как непосредственному разработчику действовавшего в тот момент Постановления Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. N 369 <2>. -------------------------------- <2> Письмо Минэкономразвития России от 18 июня 2009 г. N Д05-3048 "О порядке допуска товаров иностранного производства при размещении государственного заказа на приобретение продовольственных товаров (в том числе сахара, чая, кофе натурального растворимого) в рамках государственного оборонного заказа" // СПС "КонсультантПлюс". Любопытно, что в данном несколькими днями ранее ответе на во многом схожий вопрос Минэкономразвития России посчитало возможным сделать разъяснение и указало, что в случае, если Росрезервом размещается заказ на поставку сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд обороны страны и безопасности государства, производство которых осуществляется на территории Российской Федерации и соответствует требованиям заказчика, то должны закупаться исключительно российские товары (письмо Минэкономразвития России от 11 июня 2009 г. N Д05-2928 "О возможности допуска к участию в торгах организаций, предлагающих к закладке в государственный материальный резерв продовольственную продукцию, произведенную организациями Республики Беларусь" // СПС "КонсультантПлюс").

Вместе с тем очевидно, что государственный заказчик обратился в Минэкономразвития России ввиду нормативной неопределенности термина "нужды обороны страны и безопасности государства" и сомнений в абсолютности установленного в правительственном Постановлении запрета. Таким образом, по нашему мнению, целесообразно определить на нормативном уровне критерии отнесения государственных и муниципальных нужд к нуждам обороны страны и безопасности государства. В качестве одного из критериев можно предложить, например, ведомственный критерий, т. е. круг субъектов, уполномоченных принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) и осуществляющих закупки для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства. Установление границ понятия "нужды обороны страны и безопасности государства" возможно также путем использования предметного критерия, т. е. определения перечня товаров, работ и услуг, закупка которых направлена на обеспечение нужд обороны страны и безопасности государства. Для достижения поставленной цели допустимо и комбинирование ведомственного и предметного критериев.

------------------------------------------------------------------

Название документа