Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере банкротства

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ БАНКРОТСТВА

Е. Г. ДОРОХИНА

Дорохина Елена Геннадьевна, ведущий научный сотрудник АНО "Институт перспективных научных исследований" при отделении общественных наук Российской академии наук, кандидат юридических наук.

Стабильность имущественного оборота и экономики страны в целом зависит от механизма взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в преддверии и в процедурах банкротства. В статье критически оценивается действующий порядок и предлагается создание единого координационного межведомственного органа по финансовому оздоровлению, обеспечивающего реализацию мер по предупреждению банкротства на федеральном и региональном уровне.

Ключевые слова: банкротство, имущественный оборот, финансовое оздоровление.

Interaction of federal and regional agencies of executive power in the sphere of bankruptcy E. G. Dorokhina

Stability of a property turn and the economy as a whole depends on the mechanism of interaction between federal and regional executive authorities prior to and in the procedures of bankruptcy. The article critically valid order and proposed the creation of uniform coordinating interdepartmental body on the financial improvement, providing realization of measures for the bankruptcy prevention at federal and regional levels is offered.

Key words: bankruptcy, property turnover, financial recovery.

Институт банкротства, как известно, является индикатором состояния национальной экономики. В этой связи любое государство, не ограничиваясь нормативным регулированием процедур банкротства, осуществляет управление с помощью экономических (косвенных) и административных (прямых) средств воздействия. Государственное управление включает правоотношения, возникающие в связи с реализацией: - функций государственного контроля и надзора (отношения между органом по контролю (надзору) <1> и саморегулируемой организацией арбитражных управляющих (СРО), между указанным органом и арбитражным управляющим); -------------------------------- <1> Полномочия органа по контролю (надзору) выполняет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052; 2010. N 26. Ст. 3350.

- функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере банкротства <2>; -------------------------------- <2> Минэкономразвития РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

- мер по предупреждению банкротства и участием федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в делах о банкротстве отдельных категорий должников (отношения между контрольными органами и финансовыми организациями, между отраслевым органом государственного управления и градообразующей организацией и пр.); - регулирующей и надзорной функций Банка России по отношению к кредитным организациям, имеющим признаки несостоятельности. Помимо этого участие государства в лице уполномоченных органов осуществляется при заявлении требований об уплате обязательных платежей и требований по денежным обязательствам в процедурах банкротства. Рассмотрим механизм взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в преддверии и в процедурах банкротства. Наиболее полно законодатель регламентирует данный механизм применительно к предъявлению требований по уплате обязательных платежей в бюджеты всех уровней, а также в государственные внебюджетные фонды и требований по денежным обязательствам перед РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями <3>. Установленный порядок призван обеспечить учет мнения органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при определении позиции федеральных органов исполнительной власти, выступающих в качестве кредиторов в деле о банкротстве. -------------------------------- <3> Положение о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах банкротства (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 N 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве") // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2310.

В частности, уполномоченный орган <4> перед участием в собрании кредиторов, на повестку дня которого внесен вопрос о выборе процедуры, применяемой в деле о банкротстве (далее - процедуры банкротства), запрашивает мнение соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления в отношении применения и хода процедуры. -------------------------------- <4> Уполномоченным органом при заявлении требований об уплате обязательных платежей является Федеральная налоговая служба в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 N 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2310.

Если имеется ходатайство органа исполнительной власти субъекта РФ либо органа местного самоуправления о введении процедур финансового оздоровления или внешнего управления либо о заключении мирового соглашения, уполномоченный орган голосует за введение соответствующей процедуры при условии предоставления гарантии (поручительства) третьих лиц. Помимо этого органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе запрашивать у уполномоченного органа информацию о ходе процедур банкротства. На уполномоченный орган возложен также мониторинг особенностей применения законодательства о банкротстве на территории субъектов РФ, представляемый в регулирующий орган (Минэкономразвития РФ) и Минфин РФ. Казалось бы, законодатель обеспечил защиту публичного интереса в условиях несостоятельности хозяйствующих субъектов. Однако судебная статистика из года в год показывает довольно высокий процент дел, завершающихся признанием должников банкротами. В 2008 г. поступило заявлений о признании должника банкротом 34 367, принято решений о признании должника банкротом 13 916, в 2009 г. - соответственно 39 570 и 15 473, в 2010 г. - соответственно 40 243 и 16 009, в 2011 г. - соответственно 33 385 и 12 794 <5>. -------------------------------- <5> Справка о рассмотрении арбитражными судами РФ дел о несостоятельности (банкротстве) в 2008 - 2011 годах // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. URL: http://www. arbitr. ru/.

Даже с учетом временного разрыва между подачей заявления и вынесением решения о признании должника банкротом, который может составлять срок более года, данные статистики указывают, что к моменту возбуждения дела о банкротстве подавляющее число должников уже не имеют имущества и возможности рассчитаться с бюджетом, не говоря уже о восстановлении платежеспособности. Таким образом, проблему стабилизации имущественного оборота и экономики страны в целом необходимо рассматривать, прежде всего, в плоскости предупреждения банкротства на досудебной стадии. Закон о банкротстве <6> содержит общие нормы (ст. 29, 30), касающиеся мер по предупреждению банкротства в отношении всех категорий несостоятельных должников. Установлено, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законом, обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Специальные нормы Закона о банкротстве предусматривают меры по предупреждению банкротства, реализуемые федеральными органами исполнительной власти в преддверии несостоятельности отдельных социально - и экономически значимых категорий должников (стратегических, финансовых, кредитных организаций). Такие меры включают отзыв лицензии, введение временной администрации и отстранение органов управления должника от исполнения обязанностей, реорганизацию должника, контроль за разработкой и выполнением плана финансового оздоровления и пр. При этом роль региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления сведена к нулю. Их позиция, как уже было отмечено, учитывается уполномоченным органом, выступающим в качестве кредитора, только после возбуждения дела о банкротстве. В отношении не менее значимых в социально-экономическом плане градообразующих организаций и организаций-застройщиков Закон о банкротстве не предусматривает каких-либо специальных мер по предупреждению банкротства. Федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления имеют право непосредственного участия в деле о банкротстве, опять-таки после его возбуждения арбитражным судом. На этом фоне явное преимущество имеют должники - сельскохозяйственные товаропроизводители, в отношении финансового оздоровления которых издан специальный Закон <7>. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти строится на основе создания федеральной и региональных межведомственных комиссий по финансовому оздоровлению, основной задачей которых является решение вопроса о реструктуризации долгов несостоятельных организаций на досудебной стадии. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 09.07.2002 N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2787.

Однако работа комиссий ограничивается только реструктуризацией задолженности сельхозпроизводителей, иные меры по предупреждению банкротства не применяются. Как видим, законодатель избирательно подходит к решению проблемы предупреждения банкротства. Отсутствует единообразный подход как к набору мер по предупреждению банкротства, так и к механизму их взаимодействия органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях. В то же время надо заметить, что ряд субъектов РФ самостоятельно пытаются регулировать отношения, связанные с несостоятельностью. Например, созданная в Москве межведомственная комиссия по работе с должниками призвана решать вопросы, связанные с финансовым оздоровлением неплатежеспособных организаций, сокращением и погашением просроченной задолженности перед московским бюджетом, координацией действий и проведением единой политики региональных органов исполнительной власти при реализации федерального законодательства о банкротстве <8>. -------------------------------- <8> Положение о Московской межведомственной комиссии по работе с должниками перед бюджетом г. Москвы (утв. Постановлением Правительства Москвы от 14.03.2006 N 185-ПП) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 19.

Вместе с тем подобное региональное регулирование отношений несостоятельности, во-первых, имеется далеко не во всех субъектах РФ. Во-вторых, оно оторвано от управления на федеральном уровне и не имеет взаимосвязи с ним. Решение проблемы, на наш взгляд, кроется в необходимости создания единого центра, основной задачей которого был бы мониторинг несостоятельности должников и обеспечение их финансового оздоровления. Точнее сказать, "воссоздания", поскольку до середины 2004 г. эту роль выполняла Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО), ликвидация которой была вызвана проведением административной реформы в РФ. Очевидно, что компетенция ФСФО никак не вписывалась в концепцию реформы, поскольку соединяла в себе исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции государственного управления <9>. Кроме того, она выступала в качестве кредитора (уполномоченного органа), представляющего требования об уплате обязательных платежей и требования РФ по денежным обязательствам. -------------------------------- <9> Постановление Правительства РФ от 08.07.1997 N 848 "Вопросы Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению" // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3456.

В настоящее время функции государственного управления распределены следующим образом: Правительство РФ формирует государственную политику в области банкротства, регулирующим органом является Минэкономразвития РФ, уполномоченным органом - ФНС, органом по контролю (надзору) - Росреестр. В субъектах РФ уполномоченный орган и орган по контролю (надзору) действуют через соответствующие территориальные органы. Оценивая эффективность государственного управления в соответствии с критерием оптимальности организационной и функциональной структуры управления, необходимо отметить, что перечень полномочий Правительства РФ, установленный ст. 29 Закона о банкротстве, явно недостаточен для проведения эффективной государственной политики в области банкротства. В связи с этим предлагается: расширить сферу деятельности Правительства РФ, возложив на него полномочия по созданию межведомственной федеральной комиссии по финансовому оздоровлению всех организаций (за исключением кредитных), имеющих признаки несостоятельности и обратившихся в преддверии банкротства за государственной помощью либо относящихся к категории социально и экономически значимых. В состав комиссии должны входить представители Минфина РФ, Минэкономразвития РФ, Минпрома РФ, ФНС, федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в соответствующей отрасли экономики; установить, что в компетенцию указанной комиссии входят вопросы не только реструктуризации задолженности по обязательным платежам и денежным требованиям РФ, но и вопросы мониторинга финансового состояния реального сектора экономики, разработки методик работы с должниками, в том числе по вопросам реорганизации должников, досудебной санации, содействия достижению соглашения должника и кредиторов о реструктуризации задолженности по иным обязательствам и т. д.; возложить на федеральную комиссию полномочия по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам финансового оздоровления и принятию мер по предупреждению банкротства; создать на постоянной основе территориальные межведомственные комиссии по финансовому оздоровлению должников. Компетенция территориальных комиссий должна включать решение вопросов реструктуризации задолженности, реорганизации и досудебной санации конкретных должников, расположенных на соответствующих территориях субъектов РФ, за исключением стратегических, финансовых организаций, субъектов естественных монополий, решения по которым принимает федеральная комиссия, а также кредитных организаций, вопросы несостоятельности которых рассматривает Банк России. Предлагаемый алгоритм действий является одним из возможных вариантов создания единого центра мониторинга и осуществления мер по предупреждению банкротства. Привлекательность данного варианта заключается в координационном межведомственном взаимодействии органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне.

Название документа