Надзор за надзирателями

С. БОРСУЧЕНКО, А. КАЧКОВА

Светлана Борсученко, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии РПА Минюста России, г. Москва.

Анна Качкова, газета "ЭЖ-Юрист".

Деятельность персонала учреждений и органов, исполняющих наказание в России, подвергается контролю учреждений государственной власти. Рассмотрим, кто и на основании каких законодательных документов его осуществляет.

Контроль Президента РФ

Контрольные функции Президента РФ в уголовно-исполнительной сфере вытекают из его правового статуса главы государства. Согласно Основному Закону Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и граждан, находящихся в сфере уголовно-правового регулирования. Данное положение нашло отражение и в уголовно-исполнительном законодательстве.

Президент РФ осуществляет помилование на основании ст. 89 Конституции РФ. Поскольку нередко инициатором применения помилования к тому или иному осужденному выступает администрация учреждений и органов, исполняющих наказания, то, рассматривая представленные ему материалы, Президент РФ также осуществляет контроль за деятельностью персонала уголовно-исполнительной системы, правильностью принятых ими решений.

Президентский контроль осуществляется также в форме рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных, посещения учреждений, исполняющих наказания.

Президент РФ осуществляет непосредственный контроль за деятельностью Федеральной службы исполнения наказаний России. Так, установлена структура федеральных органов исполнительной власти, а также дан перечень федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляется Президентом РФ (Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). В их число входит Федеральная служба исполнения наказаний, подведомственная Минюсту России.

Утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний".

Президент РФ утверждает структуру и предельную численность работников центрального аппарата ФСИН России; назначает на должность и освобождает от должности директора ФСИН России, а также его заместителей; заслушивает отчеты о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных, соблюдению законности и прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы; истребует необходимые материалы; издает указы и распоряжения в соответствии с компетенцией; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы и т.п.

Административный контроль и контроль Правительства РФ

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет общий контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания, в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Данное положение отражено и в уголовно-исполнительном законодательстве.

Правительство РФ осуществляет контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, международных договоров Российской Федерации Федеральной службой исполнения наказаний РФ; принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации; организует реализацию уголовно-исполнительной политики; осуществляет меры по обеспечению и реализации законности, прав и свобод граждан, в том числе и в уголовно-исполнительной сфере; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы; в соответствии со своей компетенцией издает постановления и распоряжения.

УИК РФ и Федеральный закон от 08.01.1997 N 2-ФЗ "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" делегируют Правительству РФ полномочия по принятию многих нормативных правовых актов: Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, о дисциплинарной воинской части, об арестных домах (ст. 6 Закона). Кроме того, подзаконными актами Правительства РФ регулируются следующие вопросы: о форме одежды осужденных к лишению свободы (ч. 4 ст. 82 УИК РФ); перечень технических средств надзора и контроля и порядок их использования (ч. 3 ст. 83 УИК РФ); обеспечение пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы, привлеченных к труду (ч. 1 ст. 98 УИК РФ); минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы (ч. 3 ст. 99 УИК РФ) и др.

Правительство РФ принимает решения по организации уголовно-исполнительной системы и обеспечению ее деятельности: создание и ликвидация учреждений, исполняющих наказания; установление нормативов по структуре и штатной численности персонала учреждений, исполняющих наказания; утверждение нормативов по финансированию уголовно-исполнительной системы; создание условий, обеспечивающих привлечение осужденных к труду; принятие на вооружение уголовно-исполнительной системы образцов специальной техники и специальных средств; установление порядка строительства и реконструкции исправительных учреждений; формирование ведомственного жилого фонда для сотрудников УИС и т.п.

Правительство РФ заслушивает отчеты о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных, соблюдению законности и прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы; рассматривает предложения, заявления и жалобы осужденных.

Проверяет Министерство юстиции РФ

Надведомственный (межведомственный) контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, а также судебных приставов-исполнителей осуществляет Минюст России.

Утвержден порядок проведения Минюстом России плановых проверок деятельности ФСИН России (Приказ Минюста РФ от 27.10.2009 N 361 "Об организации проверок в подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах, осуществлении координации и контроля их деятельности").

УИК РФ делегирует полномочия Минюсту России самостоятельно или совместно с другими ведомствами принимать нормативные акты по вопросам.

Министр юстиции РФ представляет доклады Президенту РФ и в Правительство РФ о состоянии дел в уголовно-исполнительной системе.

Перечисленная компетенция не вызывает сомнений относительно контрольных полномочий Министерства юстиции РФ в уголовно-исполнительной сфере. Однако законодателем были внесены изменения в ч. 2 ст. 38 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", согласно которым непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов осуществляют федеральный орган уголовно-исполнительной системы и территориальные органы уголовно-исполнительной системы. Таким образом, из данной нормы была исключена контрольная функция Министерства юстиции РФ. Такая позиция законодателя представляется ошибочной, поскольку не имеет правовой основы, а порождает правовую коллизию. Минюста России нет и в перечне органов, имеющих право посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля без специального разрешения, хотя в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации говорится о координации и контроле деятельности подведомственной ему ФСИН России, а согласно ч. 5 ст. 38 Закона РФ N 5473-1 Минюст России устанавливает порядок посещения учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, требующих специального разрешения руководства этих учреждений.

Полагаем, что, несмотря на отсутствие последовательности у законодателя, Минюст России является полноправным субъектом системы контрольно-надзорных органов, осуществляющим надведомственный контроль в уголовно-исполнительной сфере, в связи с чем требуется устранить имеющиеся противоречия в действующем законодательстве.

Функции ФСИН

За деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц (ст. 21 УИК РФ).

Непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов осуществляют федеральный орган уголовно-исполнительной системы (ФСИН) и территориальные органы уголовно-исполнительной системы (УФСИН) (ч. 2 ст. 38 Закона РФ N 5473-1).

Данный орган изучает показатели ведомственной отчетности, принимает меры по исправлению создавшегося положения или по закреплению наметившихся позитивных тенденций; проводит ревизии или проверки производственной либо финансово-хозяйственной деятельности учреждений и органов, осуществляющих производственную либо финансово-хозяйственную деятельность, в том числе проверки целесообразности и законности расходования бюджетных средств, включая содержание осужденных; центральные органы уголовно-исполнительной системы осуществляют инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, в процессе которого проверяется вся деятельность персонала в комплексе (оперативно-служебная, производственная, финансово-хозяйственная деятельность персонала, профессиональная подготовка, соблюдение законности, обеспечение прав, свобод и законных интересов осужденных и т.п.) (Положение о Федеральной службе исполнения наказаний).

Инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, является наиболее важной формой ведомственного контроля, подчеркивающей его специфику.

Должностные лица ФСИН России посещают учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (п. "в" ч. 1 ст. 24 УИК РФ). В процессе таких посещений контролирующие функции осуществляются путем личного ознакомления должностных лиц с условиями и результатами деятельности администрации, условиями содержания осужденных и правопорядком во время исполнения наказания и т.д. Во время посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, проверяющие могут проводить опрос персонала и осужденных, знакомиться с необходимыми документами, например личными делами осужденных и т.п.

Предложения, заявления и жалобы на действия администрации могут быть поданы на личном приеме осужденных (их родственников, иных граждан), который, как правило, осуществляется в процессе проведения комплексного инспектирования учреждений и органов, исполняющих наказания, либо их целевой проверки. Кроме того, личный прием может осуществляться и в процессе повседневной деятельности, вне связи с инспекторскими или целевыми проверками деятельности персонала.

Важной формой ведомственного контроля также является рассмотрение предложений, заявлений и жалоб осужденных на действия персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок подачи обращений закреплен в ч. 4 ст. 15 УИК РФ.

Контроль Федерального Собрания РФ

Федеральное Собрание РФ в лице Государственной Думы и Совета Федерации осуществляет парламентский контроль за деятельностью государственных органов, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания. Указанный контроль имеет место при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, поступающих в Федеральное Собрание РФ, а также при посещении членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы учреждений, исполняющих наказания (ч. 4 ст. 12, ч. 3 ст. 15, п. "а" ч. 1 ст. 24 УИК РФ). Кроме того, Совет Федерации и Государственная Дума могут заслушать отчет или сообщение руководителей ФСИН России о деятельности уголовно-исполнительной системы, проводить парламентские слушания и расследования.

Своеобразная форма парламентского контроля осуществляется при проверке расходования средств федерального бюджета на содержание уголовно-исполнительной системы. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, которая проводит непосредственные проверки целесообразности и законности расходования бюджетных средств, в том числе органами и учреждениями, исполняющими наказания.

Парламентский контроль осуществляется в процессе деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в том числе по разрешению обращений избирателей. Депутаты или группа депутатов вправе обращаться с запросом к руководителям Минюста России и ФСИН РФ. В числе вопросов, включаемых в запрос, может быть деятельность персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. По указанным запросам соответствующий государственный орган или должностное лицо должны дать ответ в устной или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный палатой срок.

Определенные контрольные функции парламента в уголовно-исполнительной сфере реализуются также в деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы при обращении с вопросом к члену Правительства РФ либо при реализации своего права на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти, включая их руководителей.

Отсутствие в ходатайстве об условно-досрочном освобождении сведений о раскаянии осужденного или признании себя виновным, а также о добровольном возмещении ущерба, нанесенного преступлением, не препятствует применению УДО судом. Это решение Конституционный Суд вынес по жалобе бывшего руководителя МФО "Менатеп" Платона Лебедева. В его жалобе было указано, что суды отказали ему в УДО, ссылаясь на ч. 1 ст. 175 УИК. В ней говорится, что одним из оснований для условно-досрочного освобождения осужденного является частичное или полное возмещение причиненного им ущерба, а также раскаяние в совершенном деянии. В статье не говорится, что если осужденный не раскаялся в содеянном (то есть не признал вину) и не возмещал ущерба, то в УДО ему следует обязательно отказывать. Между тем суды толкуют статью именно так, как если бы раскаяние и возмещение ущерба были обязательными условиями для УДО, отмечает Лебедев.

Лебедев просил также признать указанную статью неконституционной. В этом КС ему отказал, сообщил "РИА Новости" представитель суда.

"Уголовный и уголовно-исполнительный законы не придают заранее определенного значения в решении вопроса об УДО тем или иным обстоятельствам. Они предоставляют суду общей юрисдикции право в каждом конкретном случае решать, достаточны ли содержащиеся в ходатайстве и в иных представленных суду материалах сведения для признания осужденного не нуждающимся в полном отбывании назначенного судом наказания и подлежащим условно-досрочному освобождению", - сказал собеседник агентства. Он пояснил, что неопределенности в этой норме КС не видит, а проверка правильности ее применения не входит в сферу компетенции суда.

Комментируя сообщение агентства, адвокат компании "Юков, Хренов и партнеры" Сергей Смирнов сказал "Ведомостям", что "строго говоря, КС занял позицию, что УК и УИК не придают заранее определенного значения в решении вопроса об УДО тем или иным обстоятельствам, в том числе и тому, раскаялся ли осужденный в содеянном и возместил ли он ущерб. То есть проблема лежит в области правоприменения, а не закона. На мой взгляд, чтобы появилась возможность применять УДО к лицам, не раскаявшимся в содеянном или не возместившим ущерб, необходимы либо поправки в УИК с корректировкой указанной нормы, либо постановление Пленума ВС, которое рекомендует (читай - предпишет) нижестоящим судам не ставить в зависимость возможность применения к осужденному УДО от его раскаяния и возмещения им вреда, а учитывать все обстоятельства, свидетельствующие о том, что осужденный не нуждается в дальнейшем отбывании наказания", - заявил он.

На сайте КС найти это решение не удалось. На сайте пресс-центра Ходорковского и Лебедева 2 марта появилось заявление защиты осужденных о том, что суд еще не рассмотрел ходатайство Лебедева об УДО, хотя оно было подано 23 ноября 2011 года, и 23 февраля истек предельно допустимый срок рассмотрения таких жалоб. На сайте также выложили экспертное заключение по оспариваемой норме УИК, которое, как говорят адвокаты, пока так и не было представлено в КС.

------------------------------------------------------------------