О переводе лесных земель в нелесные

Среди первоочередных следует назвать и задачу обеспечения интересов государства и общества, а также отдельных граждан и юридических лиц при переводе лесных земель в нелесные. Особую важность она приобретает, когда речь идет о территориях вокруг крупных городов, где основные площади лесного фонда являются особо ценными. Такие леса относятся к первой группе. Значимость таких участков лесного фонда увеличивается из-за выполнения ими экологических и социальных функций. Леса служат незаменимым естественным очистителем загрязненного воздуха городов, поглотителем шума, буфером для деградации других природных объектов, наконец, местом для отдыха граждан, особенно нуждающихся в общении с природой.

В настоящее время распространяется практика изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы для целей, не связанных с введением лесного хозяйства. Преимущественно эти участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для индивидуального жилищного строительства и ведения дачного хозяйства, а также выделяются для строительства промышленных предприятий, размещения свалок и иных хозяйственных целей. Освоение указанных участков обычно связано с полной вырубкой произрастающего на них леса.

Начало практике изъятия земель лесного фонда в лесах первой группы для индивидуальных целей землепользования было положено еще Указом Президента РФ N323 от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", позволившего изымать земли в лесах первой группы для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства с разрешения Правительства РСФСР (п.15). В соответствии с земельным законодательством предоставленные для таких целей земельные участки могли приватизироваться. Затем порядок предоставления земель в лесах первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, был закреплен в Основах лесного законодательства РФ (1993 г.) и в Лесном кодексе (1997 г.).

19 сентября 1997 г. было принято постановление Правительства РФ N 1200 "О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользование лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда"*(9), которое отменило предшествовавшее ему постановление Правительства РФ по этому вопросу и установило некоторые процессуальные требования к осуществлению подобного рода действий.

В основу норм, регулирующих использование лесных земель первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, положен принцип исключительного характера вынесения решений по изъятию земель, заложенный еще в земельном и лесном законодательстве доперестроечного периода. Так, решение о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы может быть принято только на общегосударственном уровне Правительством РФ, в то время как в иных случаях подобные полномочия переданы субъектам РФ. Именно Правительство РФ, руководствуясь общенациональными интересами, обязано решать, не нанесет ли в данном случае изъятие земель в лесах первой группы ущерба интересам государства и общества. Гарантией объективности такого решения должны служить: процедура экологической экспертизы, установленная Федеральным законом "Об экологической экспертизе", и процедура получения согласия ряда федеральных ведомств. В случае отрицательного заключения экологической экспертизы или при отсутствии заключения Правительство РФ не имеет права принимать какие-либо решения по данному вопросу. То же касается и согласия федеральных ведомств. Кроме того, предусмотрено, что при переводе лесных земель в нелесные одновременно устанавливаются условия изъятия и предоставления земельного участка, а также определяется плата за перевод лесных земель в нелесные, равная размерам убытков.

Таким образом, действующие правовые нормы демонстрируют заботу государства о сохранении особо ценных лесов первой группы. Однако можно ли считать вопрос решенным?

В апреле 1997 г. в Верховном Суде РФ слушалось дело по жалобе общественных организаций и граждан против Правительства РФ. Истцы требовали признать недействительными двенадцать распоряжений Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, принятых в промежутке с января 1996 г. до января 1997 г. В качестве основного аргумента заявители выдвигали в адрес Правительства РФ обвинение в том, что упомянутые распоряжения были приняты без проведения экологической экспертизы. Кроме того, они уверяли, что практика перевода лесных земель в нелесные приводит к уничтожению особо ценных российских лесов*(10). Жалоба была удовлетворена, распоряжения Правительства РФ признаны недействительными. Такое решение подразумевает вполне определенные юридические последствия.

Согласно имеющейся у автора информации, распоряжения Правительства РФ по вопросам перевода лесных земель в нелесные принимаются в большинстве случаев уже после того, как рассматриваемые земельные участки переданы в пользование. Иными словами, они уже освоены, ненужный лес вырублен и на них уже определенное время ведется хозяйственная деятельность. Отмена распоряжений Правительства РФ означает, что эти земельные участки должны быть возвращены в лесной фонд в пригодном для их использования состоянии. Следовательно, признание недействительными всех решений, если таковые были, государственных и муниципальных органов о предоставлении земель, их приватизации и регистрации влечет обязанность пользователей вернуть земли, не предоставляя им права на компенсацию. Пока неизвестно, будет ли реализовано решение Верховного Суда РФ именно таким образом или будет принято какое-либо компромиссное решение. Но в любом случае оно ясно дает понять, что в обществе формируется вполне решительная оппозиция практике незаконного выделения лесных участков. Судебный прецедент может в такой ситуации стать толчком к активизации граждан и общественных организаций, заботящихся об охране земель.

Приведенное дело заставляет усомниться в том, что Правительство РФ действительно стоит на страже государственных интересов. Как убеждает решение высшей судебной инстанции, Правительство РФ порой принимает решения с нарушением закона, тем самым допуская уничтожение ценных для всего общества природных объектов в интересах отдельных граждан и юридических лиц.

Попытаемся проанализировать происходящее. Совершенно очевидно, что законодательство должно обладать определенной гибкостью, так как оно рассчитано на перспективу, которая не всегда предсказуема. Также ясно, что любые редкие или особо ценные природные объекты необходимо сохранять, а по возможности и приумножать. И эта идея реализована в законодательстве, устанавливающем специальный порядок перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы. Вместе с тем, нельзя исключать, что в какой-то момент может возникнуть неотложная необходимость в интересах более приоритетных потребностей согласиться с потерей части таких ценных объектов. И задача законодателя состоит в том, чтобы определить случаи такой неотложной необходимости либо дать право кому-либо, например правительству, решать, наступил ли такой случай.

Российское земельное и лесное законодательство пошло по второму пути, предоставив Правительству РФ право определять, когда допустим перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы. При этом законодательство не связывает Правительство РФ особо жесткими рамками, устанавливая большую долю усмотрения. Не используется даже такой известный прием контроля за исполнительной деятельностью, как определение перечня случаев, при которых допускается перевод лесных земель в нелесные. Не разработаны какие-либо стандарты, к примеру, отражающие минимальную потребность общества в лесах такого типа. Следовательно, не существует никаких количественных ограничений. Гипотетически не исключена ситуация, когда все земли в лесах первой группы будут переданы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства.

Одним из наиболее объективных советчиков, который мог бы помочь Правительству РФ при принятии решений, является заключение независимой экологической экспертизы. Однако государственные органы не торопятся за ним обращаться. Это свидетельствует о том, что экологические интересы определяют решения Правительства РФ явно не в достаточной степени. Ситуацию требуется изменить, учитывая, что возрастающая деградация территорий, сокращение площадей ценных земель могут вызвать самые непредсказуемые последствия, значимые для всего общества.

Изменить ситуацию в определенной степени может совершенствование законодательства. Упомянутое Постановление N1200, касающееся порядка перевода лесных земель в нелесные, просто воспроизводит ст.63 Лесного кодекса, а в оставшейся его части содержатся предписания соответствующим ведомствам разработать необходимые акты. Таким образом, содержательная часть Постановления остается очень небольшой, определяя лишь последовательность действий различных субъектов, начиная с инициирования процесса перевода лесных земель в нелесные. Государственные ведомства не найдут в этом документе никаких ориентиров, которые бы дали возможность рассмотреть вопрос по существу. Сохранен принцип свободного усмотрения, который позволяет решать вопросы перевода земель со значительной долей субъективизма.

С точки зрения автора, требуется внимательно изучить действующее законодательство, оценить его эффективность как недостаточную и предпринять шаги к дальнейшему совершенствованию. Но дело, конечно, не только в законодательстве. Необходимо самое пристальное внимание уделять исполнению закона, усиливать контроль и, что очень важно, проводить государственную политику, направленную не только и не столько на проведение земельной реформы и приватизации земель, сколько на сохранение и обеспечение рационального использования ценных категорий земель и земельных угодий.

И.О.Краснова, доктор юридических наук, профессор кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте