Признаки публичного юридического лица в российской правовой науке

ПРИЗНАКИ ПУБЛИЧНОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ НАУКЕ <*>

В. Д. РУДАКОВА

-------------------------------- <*> Rudakova V. D. Features of public legal entity in the Russian legal science.

Рудакова Виктория Дмитриевна, аспирант кафедры гражданского и семейного права МГЮА имени О. Е. Кутафина.

В работе категория публичного юридического лица рассматривается как особая организационно-правовая форма, призванная оформить участие в гражданском обороте субъектов, создаваемых государством. Анализируются основные признаки рассматриваемой категории, предлагаемые в литературе. На этом основании делается вывод о необходимости различия отличительных и атрибутивных (существенных) признаков. Отмечается общее соответствие публичного юридического лица признакам организации, признаваемой юридическим лицом в соответствии с ГК РФ. Особенности функционирования новой организационно-правовой формы предлагается искать в особом выражении ее имущественной и организационной обособленности, участии публичного юридического лица в гражданском обороте, в специфике его ответственности по долгам. В соответствии с этим выделяются пять атрибутивных признаков предлагаемой организационно-правовой формы, каждый из которых необходим, а все вместе достаточны для признания организации публичным юридическим лицом. Указывается на соответствие данных признаков практике Европейского суда по правам человека. В статье обращается внимание на возможность совершенствования гражданского законодательства на основе доктрины публичного юридического лица, делается ряд законодательных предложений.

Ключевые слова: публичное юридическое лицо, юридическая доктрина, гражданское право, организационно-правовая форма, признаки юридического лица, унификация законодательства, публичная правосубъектность, хозяйствующие субъекты.

The article treats the category of public legal entity as a specific organization and legal form aimed at participating in public circulation entities created by the state. For this reason the author concludes that it's necessary to distinguish distinctive and attributive (essential) criteria. Particular attention is paid to the general correspondence of public legal entity with features of the organization recognized as entity according to the RF Civil Code. The author suggests to search features of the functioning of the new organization and legal form in special expression of its property and organizational isolation, participation of public legal entity in public circulation, in the specifics of its liability for the debts. According to this the author names five attributive features of the proposed organizational form, each of them is necessary and together they are sufficient to recognize organization of a public entity. The given data correspond to the practice of the European Court on Human Rights. The article draws attention to the possibility of improving the civil legislation based on the doctrine of public entity, makes a number of legislative proposals.

Key words: public legal entity, legal doctrine, civil law, organization and legal form, features of legal entity, unification of legislation, legal personality.

Работа над подготовкой изменений, вносимых в Гражданский кодекс Российской Федерации, начало которой было положено в 2008 г. Указом Президента РФ "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации", положила начало дискуссии о необходимости введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права (публичного юридического лица). Несмотря на то что на основе подготовленной в соответствии с Указом Президента Концепции развития гражданского законодательства РФ разработан внесенный на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", полностью отказавшийся от категории публичного юридического лица, дискуссия не теряет своей актуальности. Это обусловлено прежде всего утверждением Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. N 6793п-13 плана-графика по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании "Автодор", в соответствии с которым планируется преобразование государственных корпораций "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и "Агентство по страхованию вкладов" в юридические лица публичного права. В процессе дискуссии сформировались два основных подхода к категории юридического лица публичного права, а именно к вопросу о том, какое место должна занять данная категория в системе юридических лиц. В рамках первого подхода публичное юридическое лицо предлагается рассматривать как особый вид юридических лиц, существующих наряду с коммерческими и негосударственными некоммерческими юридическими лицами, которые, в соответствии с предлагаемой теорией, должны объединиться в рамках категории юридического лица частного права. Таким образом, в российское законодательство должна быть введена новая классификация юридических лиц. Однако такие, казалось бы, минимальные изменения, по мнению сторонников рассматриваемого подхода, должны повлечь за собой существенное преобразование всей теории юридического лица, которая формировалась в российской науке на протяжении не одного десятилетия и, можно сказать, является на сегодняшний день общепризнанной среди цивилистов. Так, В. Е. Чиркин предлагает не просто разделить юридические лица на частные и публичные, но и ставит перед учеными задачу по выработке обобщенного междисциплинарного понятия юридического лица, которое охватило бы особенности публичных и частных юридических лиц, определения которых также должны быть даны законодателем <1>. По мнению автора, многие юридические лица, создание которых предусматривается, в частности, нормативными актами об образовании, научно-технической политике, об общественных объединениях, об органах государства и местного самоуправления, не укладываются в конструкцию юридического лица, разработанную цивилистами <2>. Что даст нам смена парадигмы, предлагаемая В. Е. Чиркиным? В чем ее теоретическая и прежде всего практическая целесообразность? К сожалению, сторонники рассматриваемой позиции в своих работах не дают ответа на данные вопросы. Характеризуя статус отдельных организаций, в т. ч. признаваемых юридическими лицами по действующему законодательству, основываясь на выявленных особенностях, касающихся публичной правосубъектности, авторы приходят к выводу о необходимости признания анализируемых ими образований юридическими лицами публичного права. Представляется, однако, что "присвоение звания" публичного юридического лица в том виде, в каком оно видится теоретикам публичного права, ничего не изменит ни в публичной, ни в гражданской правосубъектности рассматриваемых ими организаций. Уже с той позиции, что в публичном праве статус юридического лица не предоставляет организации никаких дополнительных прав и не накладывает обязанностей, а в сфере гражданского права эти организации и так признаются юридическими лицами. Единственная проблема, которая находит свое решение в рамках рассматриваемого подхода, - проблема терминологического характера, существующая в науке публичного права. Однако ее решение возможно исключительно усилиями теоретиков и не требует участия законодателя, как, собственно, не нуждается в законодательном закреплении каждая научно обоснованная классификация. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <1> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2011. С. 75. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <2> Там же. С. 13.

Представители второго подхода рассматривают юридическое лицо публичного права как новую организационно-правовую форму юридических лиц, которая будет существовать наряду с уже имеющимися формами, активно используемыми государством для создания подконтрольных ему хозяйствующих субъектов <3>. Такая позиция является более мягкой, поскольку не ломает сложившейся в цивилистической науке парадигмы юридического лица, но и не вносит каких-либо видимых изменений в российскую практику. Кроме того, не ясным остается вопрос о том, какую правовую нишу должна занять предлагаемая организационно-правовая форма и чем она будет отличаться от уже используемых государственных корпораций, учреждений, унитарных предприятий и др. В целом такое законодательное решение можно признать бесперспективным. Бессистемное создание организационно-правовых форм, которые зачастую носят ad hoc характер, грозит разрастанием законодательства о юридических лицах и не соответствует законодательной практике стран с развитой рыночной экономикой. -------------------------------- <3> Аналогичную позицию заняли разработчики проекта Федерального закона "О публично-правовых компаниях", в соответствии с которым организационно-правовая форма публичных юридических лиц должна заменить собой "ставшую неугодной" форму государственных корпораций.

Тем не менее, на наш взгляд, идея категории публичного юридического лица как новой организационно-правовой формы может быть воспринята российским законодательством. Однако в данном случае принципиальным будет вопрос о пути ее реализации. Представляется, что потенциал теории публичного юридического лица намного больше, чем простое создание нового субъекта права или переименование государственных корпораций. Сегодня все чаще в юридической среде звучат предложения по унификации законодательства об организационно-правовых формах юридических лиц, которое должно выразиться не только в сближении форм коммерческих организаций, но и прежде всего в ограничении перечня некоммерческих организаций <4>. Именно такой унификации и может способствовать рассматриваемая нами категория. Публичное юридическое лицо должно стать не просто новой организационно-правовой формой юридического лица, но должно заменить собой все используемые на сегодняшний день формы, в рамках которых государство создает юридические лица. Такой подход позволит закрыть перечень некоммерческих юридических лиц путем прекращения создания государством ad hoc субъектов, а также минимизировать ставшее на сегодняшний день традиционным постоянное изменение гражданского законодательства в угоду потребностям государства, как участника имущественного оборота. -------------------------------- <4> См., напр.: Суханов Е. А. О концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 5 - 12; Вербицкая Ю. О. Система некоммерческих организаций в проекте ГК РФ // Закон. 2011. N 4. С. 1 - 9; Новак Д. В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3. С. 76 - 94.

В связи с таким подходом встает вопрос об отличительных признаках организационно-правовой формы публичного юридического лица. Вопрос признаков публичного юридического лица не является в юридической литературе новым. Авторы, исследующие данную категорию, обычно называют от 4 до 12 признаков данного правового явления. При этом отмечается, что оно не вписывается в цивилистические признаки юридического лица, закрепленные в ст. 48 ГК <5>. В частности, отмечается, что отдельные публичные юридические лица не имеют имущества на праве собственности, не могут признаваться банкротами, имеют характерные только для них цели, задачи и методы деятельности, несут публично-правовую ответственность. Однако все эти "претензии" имеют мало общего с признаками юридического лица, данными в ГК. В ст. 48 называются четыре атрибутивных признака, каждый из которых необходим, а все вместе они представляют достаточное основание для признания коллективного образования юридическим лицом. К ним относятся имущественная и организационная обособленность, выступление в гражданском обороте от своего имени и способность нести самостоятельную ответственность по своим долгам. Ни о возможности применения процедуры банкротства, ни об особых целях, задачах и методах ведения деятельности, ни об отсутствии публично-правовой ответственности, как о признаках юридического лица, в ГК не говорится. Что же касается отсутствия имущества на праве собственности, что, безусловно, имеет место в отношении государственных органов, различных учреждений и унитарных предприятий, то такое положение дел не свидетельствует об отсутствии обособленного имущества. В самом ГК в ст. 48 указывается на возможность обособления имущества наряду с правом собственности, также на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Кроме того, все имущество юридического лица может быть ограничено денежными средствами на банковском счете, в отношении которых оно будет иметь лишь обязательственные права требования. Таким образом, ни один из атрибутивных признаков юридического лица, данных ст. 48 ГК, исследователями публичных юридических лиц фактически не оспаривается. Напротив, положения ГК косвенно поддерживаются ими при исследовании признаков, непосредственно присущих публичным юридическим лицам. Так, среди них различными авторами отмечаются: особый правовой режим имущества <6>, наличие организационного единства, которое выражается в определенной внутренней структуре, и наличие органов управления <7>, не отрицается и персонифицированность публичного юридического лица в системе правовых отношений <8>. В качестве признака часто называется свойственная публичным юридическим лицам публично-правовая ответственность <9>, что, однако, не говорит о невозможности применения к ним гражданско-правовой ответственности как к участникам имущественного оборота. Кроме того, на юридических лиц, относимых сторонниками деления юридических лиц на частные и публичные к частным юридическим лицам, также может возлагаться публично-правовая ответственность, если совершенное ими нарушение лежит в области общегосударственных интересов. Таким образом, публичному юридическому лицу присущи все атрибутивные признаки организации, признаваемой юридическим лицом в соответствии с ГК. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <5> См., напр.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 55. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <6> См., напр.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 85; Зенков М. Ю. Органы государственной власти и местного самоуправления как юридические лица публичного права: Учебное пособие. М., 2006. С. 96; Чантурия Л. Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 38 - 45; Лафитский В. И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 103 - 108; Рыбакова С. В. Правовое регулирование участия кредитных организаций в финансовой деятельности государства (опыт современной России). Тамбов, 2009. С. 29. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <7> См., напр.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 87; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: Сравнительно-правовое исследование: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 323. <8> См., напр.: Там же. <9> См., например: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 88; Рыбакова С. В. Указ. соч. С. 28.

В связи с этим следует признать необоснованными и претензии, высказанные в литературе, относительно определения юридического лица, якобы не охватывающего собой группу юридических лиц публичного права <10>. Единственной научно обоснованной претензией в данном случае можно было бы признать только объединение юридических лиц под общей категорией "организация" <11>. Однако этот аргумент во многом определен позицией автора, в соответствии с которой к публичным юридическим лицам необходимо отнести государство, государственные и муниципальные образования, а также территориальные публичные коллективы, которые действительно не всегда могут быть отнесены к числу организаций. К тому же он не является общепризнанным даже среди сторонников необходимости изменения законодательного определения юридических лиц в связи с введением их деления на частные и публичные <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <10> Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 75. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <11> Там же. С. 55. <12> См., напр.: Ястребов О. А. Указ. соч. С. 46 - 47.

Что же касается иных признаков публичного юридического лица, называемых в литературе, то их наличие не является необходимым и достаточным для признания организации публичным юридическим лицом, поскольку они могут как отсутствовать у рассматриваемого лица, так и быть присущи другим субъектам. Так, например, связанность с публичной властью, так же как и интегрированность в политическую систему общества <13>, может быть присуща хозяйственным обществам, товариществам, негосударственным некоммерческим организациям, которые могут в различных сферах сотрудничать с носителями публичной власти, а также физическим лицам (гражданам), которые выступают источником власти. Гарантии независимости осуществления функций <14> не менее важны для субъектов, не являющихся публичными юридическими лицами, что выражается в законодательном требовании невмешательства государственных структур в оперативно-хозяйственную деятельность всех хозяйствующих субъектов. Что, однако, не исключает контроля за их деятельностью, наличие которого за деятельностью публичных юридических лиц выделяется в качестве отличительного признака <15>. Аналогичная ситуация складывается и с такими признаками, как публичная правосубъектность, наличие особого порядка создания, ликвидации и реорганизации юридического лица, специальная или целевая правоспособность в рамках гражданского оборота, деятельность в общественных интересах, а также открытость и доступность информации о деятельности <16>. Все эти признаки могут быть отличительными, но никак не атрибутивными для публичного юридического лица, все они могут рассматриваться только с определенной долей условности. Эти признаки могут рассматриваться и учитываться теорией, но законодательное закрепление с необходимостью должны получить исключительно атрибутивные (существенные) признаки, которые позволят точно отделить определяемое явление от всех схожих правовых конструктов. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <13> См., напр.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 80 - 82; Ястребов О. А. Указ. соч. С. 323. <14> См., напр.: Лафитский В. И. Указ. соч. С. 103 - 108. <15> См., напр.: Зенков М. Ю. Указ. соч. С. 96; Олейник О. М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 131. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ <16> См., напр.: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 78 - 79; Лафитский В. И. Указ. соч. С. 103 - 108; Ястребов О. А. Указ. соч. С. 323; Олейник О. М. Указ. соч. С. 131; Зенков М. Ю. Указ. соч. С. 96.

Среди уже названных в литературе к таким признакам можно отнести разве что первоочередное осуществление рассматриваемыми юридическими лицами публичных функций, т. е. решение ими задач общественного, социального характера, решение которых нецелесообразно или невозможно возложить на хозяйствующие субъекты, независимые от государства. Причем этот признак будет являться первичным по отношению ко всем остальным признакам, поскольку именно осуществлением публичных функций будет обусловливаться их существование. Что же касается иных атрибутивных признаков организационно-правовой формы публичного юридического лица, то их следует искать в особенностях выражения признаков, присущих каждому юридическому лицу и закрепленных в ст. 48 ГК. Таким образом, это должны быть особенности имущественной и организационной обособленности публичного юридического лица, особенности его участия в гражданском обороте, а также специфика ответственности по долгам. Таким образом, существенными признаками, определяющими предлагаемую организационно-правовую форму юридического лица, помимо создания в этой форме юридических лиц, нацеленных на выполнение в гражданском обороте публичных функций, могут быть названы следующие. 1. Участие государства в имуществе публичного юридичикновение которых было вызвано выполнением обязательных для юридического лица указаний государства. Выделение указанных признаков публичного юридического лица в целом соответствует практике Европейского суда по правам человека. При возложении ответственности на государство за деятельность юридического лица Суд исходит из наличия или отсутствия институциональной и хозяйственной независимости организации от государства, при этом во внимание принимается порядок формирования имущества и органов юридического лица, а также сфера его деятельности <17>. -------------------------------- <17> См., напр.: Case of Grigoryev and Kakaurova v. Russia. URL: http://hudoc. echr. coe. mt/sites/eng/pages/search. aspx? i=001-80063 (дата обращения: 28.08.2012); Case of Mykhaylenky and others v. Ukraine. URL: http://hudoc. echr. coe. int/sites/eng/pages/search. aspx? i=001-67580 (дата обращения: 28.08.2012); Case of Lisyanskiy v. Ukraine. URL: http://hudoc. echr. coe. int/sites/eng/pages/search. aspx? i=001-73023 (дата обращения: 28.08.2012).

Целесообразным для решения задачи унификации системы некоммерческих юридических лиц и прекращения создания государством ad hoc субъектов представляется введение в законодательство наряду с организационно-правовой формой публичного юридического лица положения, в соответствии с которым любое юридическое лицо, отвечающее признакам, предусмотренным для публичного юридического лица, должно признаваться действующим в рассматриваемой организационно-правовой форме и подчиняющимся законодательным положениям о ней. Таким образом, при должной реализации доктрина юридического лица публичного права может стать не просто решением существующих теоретических проблем, но способствовать совершенствованию российского законодательства в вопросе участия государства в гражданском обороте.

Литература

1. Вербицкая Ю. О. Система некоммерческих организаций в проекте ГК РФ // Закон. 2011. N 4. С. 1 - 9. 2. Зенков М. Ю. Органы государственной власти и местного самоуправления как юридические лица публичного права: Учебное пособие. Новосибирск, 2006. 162 с. 3. Лафитский В. И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 103 - 108. 4. Новак Д. В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3. С. 76 - 94. 5. Олейник О. М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. 420 с. 6. Рыбакова С. В. Правовое регулирование участия кредитных организаций в финансовой деятельности государства (опыт современной России). Тамбов, 2009. 249 с. 7. Суханов Е. А. О концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 5 - 12. 8. Чантурия Л. Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 38 - 45. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. Е. Чиркина "Юридическое лицо публичного права" включена в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2007. ------------------------------------------------------------------ 9. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2011. 349 с. 10. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: Сравнительно-правовое исследование: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. 451 с.

------------------------------------------------------------------

Название документа