Становление и развитие российского федерального законодательства о деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ

И. В. НЕЧАЙ

Осуществляемое в настоящее время в России реформирование жилищного законодательства заставляет более пристально взглянуть на то, как жилищно-правовая проблема решалась в нашей стране. Для этого представляется целесообразным изучение опыта правового регулирования жилищных отношений на различных этапах развития нашего государства. В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. <1> право на жилище является критерием оценки жизненного уровня человека. Конституция Российской Федерации 1993 г. <2> провозгласила право на жилище в числе основных субъективных социально-экономических прав и свобод (ст. 40). Главным содержанием конституционного права граждан на жилище являются право владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, по своему усмотрению, в определенных законом пределах; право на получение гражданами, нуждающимися в жилье, жилых помещений по основаниям и в порядке, которые предусмотрены в законе; право иметь жилище для проживания; право на реализацию иных правомочий, предусмотренных Конституцией и законодательством Российской Федерации. Федеральное законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере, складывается из двух систематических групп: жилищное законодательство и законодательство о местном самоуправлении. В юридической литературе под правовым регулированием понимается осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями <3>. -------------------------------- <1> Всеобщая декларация прав человека. Принята ГА ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря. <2> Конституция Российской Федерации (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237; 2009. 21 января. N 7. <3> Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 209.

Основополагающим источником законодательства, регулирующего реализацию жилищных прав граждан, является Жилищный кодекс РФ - фундамент всего жилищного законодательства России. Кодифицированные законодательные акты, содержащие нормы о реализации права на жилье, появились в России после Октябрьской революции 1917 г. Жилищный вопрос, остро стоявший в Советском государстве, стимулировал власть к принятию решительных мер по обеспечению граждан жильем. Этот процесс необходимо было нормативно урегулировать, что и потребовало разработки кодифицированных законов. Последний из Жилищных кодексов РСФСР действовал с 1983 г. <4>: в нормах подробно регламентированы жилищные отношения в стране, разграничена компетенция РСФСР и автономных республик по данному вопросу, определены полномочия местных Советов народных депутатов в вопросах использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности, установлен порядок управления жилищным фондом. -------------------------------- <4> Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.

В середине 90-х годов XX в. общество осознало, что нормы Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. юридически, экономически, социально и морально устарели. Они уже не были способны обеспечить должное правовое регулирование столь значимой социальной сферы, как реализация прав на жилье и обеспечение граждан жилищем <5>. Это связано прежде всего со значительным расширением круга общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения жильем. ЖК РСФСР фактически устанавливал примат государственного, коллективного и общественного жилья над жильем, находящимся в частной, или, как тогда ее называли, в личной собственности граждан. С переходом к рыночной экономике и возрождением института частной собственности государственное и общественное жилье стало активно уступать дорогу жилью собственному. -------------------------------- <5> См.: Глазов В. В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007.

В ходе рыночных преобразований, происходивших в течение последних десяти лет XX в., механизм реализации права на жилище существенно видоизменился. К практике обеспечения жильем из государственного фонда добавились такие формы реализации этого права, как предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов, наем жилых помещений, находящихся в частной собственности других граждан, наконец, приобретение жилья в частную собственность путем покупки уже существующих жилых помещений, либо путем строительства, которое, согласно действующей Конституции, всячески поощряется государственными и местными властями, или же путем инвестирования в строительство новых жилых домов <6>. Наконец, в условиях рыночной экономики жилье стало полноценным объектом гражданского оборота, т. е. свободно покупалось и продавалось гражданами, отчуждалось иными рыночными методами. Эти обстоятельства довольно быстро нивелировали значение норм, содержащихся в ЖК РСФСР, а в некоторых случаях полностью парализовали их действие. Законодательство о жилье за какие-то несколько лет неисправимо состарилось и "насытилось" огромным количеством пробелов. -------------------------------- <6> Там же.

Законодатель отреагировал на старение норм ЖК РСФСР не сразу. Первой вехой жилищной реформы в законодательном аспекте стало принятие в 1992 г. Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" <7>, который принес в практику ряд новых, более соответствующих реалиям норм. Затем появился новый Гражданский кодекс РФ <8>, урегулировавший гражданский оборот жилья, а также явивший российскому обществу понятие коммерческого найма жилого помещения, нормы о котором помещены в главе 35 этого документа. В Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" определялись основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях. Законом устанавливались общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. В нем гарантировались развитие частной собственности на жилье и жилищные права граждан. На базе этого Закона были приняты государственные целевые программы, направленные на реализацию прав граждан на жилое помещение <9>. -------------------------------- <7> Закон РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 3. Ст. 99. <8> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410. <9> Например, целевая программа "Жилище", определяющая принципиальные положения долгосрочной государственной жилищной политики: "Создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы; преодоление сокращения объемов жилищного строительства; изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения; поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения; демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда; комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры". См.: Постановление СМ РФ от 20 июня 1993 г. N 595 "О Государственной целевой программе "Жилище" // СЗ РФ. 1994. N 51. Ст. 580.

Необходим был основополагающий кодифицированный документ - новый Жилищный кодекс РФ, который вступил в силу с 1 марта 2005 г. <10>. С этой без преувеличения исторически важной даты началось развитие и становление жилищного законодательства России, качественно нового и отвечающего условиям рыночной экономики, а также современным социальным реалиям. ЖК РФ заложил "генеральную линию" новой государственной политики в жилищной сфере. Кодекс установил новую, основанную на Конституции РФ систему жилищного законодательства (ст. 5), которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях. Это означает, что федеральные органы власти, прежде всего законодательные, уполномочены принимать нормативные правовые акты (в том числе и федеральные законы), в которых очерчиваются общие для всей России границы правового регулирования жилищных отношений и закрепляются общие, единые принципы управления жилищной сферой. Субъекты Федерации, в свою очередь, на основе таких нормативных правовых актов принимают собственные акты, которые, во-первых, конкретизируют положения федеральных актов применительно к конкретной территории, во-вторых, регулируют сферы, которым федеральный законодатель вообще не уделил внимания. -------------------------------- <10> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // Российская газета. 2005. 12 января.

Жилищный кодекс РФ содержит целый спектр норм, непосредственно регулирующих деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере. Так, им установлено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище (ст. 2); что к числу участников жилищных отношений относятся муниципальные образования (ст. 4); что в состав жилищного законодательства входят нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ст. 5). Далее определены полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 14); виды жилищных фондов, в том числе муниципальный жилищный фонд (ст. 19). Нашли свою конкретизацию также вопросы, касающиеся порядка перевода органами местного самоуправления жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение (гл. 3); порядка переустройства и перепланировки жилого помещения по согласованию с органом местного самоуправления (гл. 4); оснований и порядка предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда (гл. 7); правил предоставления жилого помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма (гл. 8); видов жилых помещений специализированного жилищного фонда (гл. 9); порядка предоставления специализированных жилых помещений и пользования ими (гл. 10). Уделено также внимание порядку предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг за счет местных бюджетов (ст. 159); возможности компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ст. 160). А целый раздел ориентирован на возможность участия органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами, в том числе управлении многоквартирным домом, находящимся в муниципальной собственности, и создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами (разд. VIII). Основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере раскрыты через их полномочия (ст. 14). Отметим, что компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений установлена не идентично в Жилищном кодексе РФ и в Федеральном законе РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <11>, что приводит не только к коллизиям в законодательстве, но, что еще важнее, к невозможности для органов местного самоуправления эффективно исполнять свои полномочия в данной сфере деятельности <12>. Так, на основании данного Федерального закона РФ органы местного самоуправления (ст. 14) в соответствии со своими полномочиями должны все более активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства. Однако в Жилищном кодексе РФ (ст. 14) компетенция органов местного самоуправления по данному направлению деятельности ограничена в основном согласованием переустройства и перепланировки жилых помещений, а также признанием жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания. Таким образом, органы местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом РФ не могут активно заниматься организацией строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства в целях обеспечения граждан жильем, развития рынка жилья, а только рутинной работой по содержанию существующего муниципального жилищного фонда. Это требует приведения компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений, установленной Жилищным кодексом РФ, в соответствие с полномочиями этих органов, установленными Федеральным законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Последним (пп. 9 п. 1 ст. 17) предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии данным Федеральным законом РФ и уставами муниципальных образований. Буквальное прочтение этой нормы означает, что иные федеральные законы могут содержать нормы о полномочиях органов местного самоуправления по вопросам местного значения только в случаях, прямо указанных Федеральным законом РФ, что на самом деле не так. При этом, как отмечает В. С. Мокрый, применение норм Жилищного кодекса РФ на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества <13>. -------------------------------- <11> Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <12> На это обращают внимание и ряд авторов в литературе. См., например: Мокрый В. С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление 2006. N 5; Маслей С. Э. Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере: муниципально-правовое исследование: Автореф. дис. ... к. ю.н. Омск, 2006. С. 11. <13> Мокрый В. С. Указ. соч.

Можно рассматривать проблему правового закрепления полномочий и с точки зрения местного самоуправления. Т. М. Бялкина полагает, что в настоящее время сложились все условия для систематизации норм действующего законодательства о компетенции местного самоуправления и закреплении их в едином акте, что позволит устранить правовые пробелы и противоречия, имеющиеся в этой области <14>. Однако с этим предложением согласны не все. Так, по мнению В. И. Васильева, определить в одном акте и предметы ведения, и полномочия невозможно. Во-первых, объем полномочий весьма велик. Во-вторых, полномочия - самая подвижная часть статуса органов местного самоуправления, и ее частые изменения могут негативно сказаться на стабильности закона <15>. Представляется, что закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, существенно облегчится работа по внесению в них изменений и дополнений в случае необходимости; во-вторых, это позволит избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, поскольку будет наглядно то, как эти изменения в целом отразятся на всей системе полномочий. Наконец, в-третьих, в законодательстве имеются нормативные правовые акты, изменения в которые вносятся чуть ли не ежемесячно (например, КоАП РФ, Налоговый кодекс РФ). Однако никто не предлагает отказаться от их существования по этой причине. Следует согласиться с мнением о нецелесообразности исключения статьи о полномочиях органов местного самоуправления из иных федеральных законов, и тем более кодексов (Бюджетного, Земельного, Жилищного, Градостроительного и иных), поскольку это нарушит целостное правовое регулирование особой группы общественных отношений <16>. В указанных законах систематизированно закрепляются как полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, так и полномочия органов местного самоуправления в определенной области, и только такой подход обеспечивает комплексное, взаимосогласованное решение важнейших задач в сфере публичного управления. В части регулирования полномочий органов местного самоуправления Жилищный кодекс РФ и Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нуждаются в согласовании. Как известно, одновременно с Жилищным кодексом РФ были приняты отдельные законодательные акты, направленные на совершенствование рыночного механизма в жилищной сфере <17>. -------------------------------- <14> Бялкина Т. М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. См. также: Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9. С. 15. <15> Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 13. <16> См.: Бялкина Т. М. Указ. соч. <17> См., например: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; СЗ РФ. 05.01.2009. N 1. Ст. 17; Федеральный закон РФ от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 23.07.2007. N 30. Ст. 3799; СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2254.

Важнейшую роль в правовом регулировании жилищных отношений играют нормативные правовые акты Правительства РФ, что связано, в частности, с тем, что Жилищный кодекс РФ содержит немало бланкетных норм, предоставляющих Правительству РФ право самостоятельно регулировать многие жилищные отношения: утверждение типового договора социального найма жилых помещений (ст. 63); установление перечня заболеваний, при которых совместное проживание с лицами, страдающими ими, в одной квартире невозможно (ст. 51); установление порядка отнесения помещения к специализированному (ст. 92); утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100) и порядка пересчета платежей за коммунальные услуги (ст. 155); определение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилья (ст. 156), изменения размера платы за коммунальные услуги (ст. 157), предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальные услуги (ст. 159). Исходя из этого, Правительством РФ принят целый ряд актов, касающихся в том числе регулирования деятельности органов местного самоуправления в области жилищных отношений <18>. -------------------------------- <18> См., например: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770; Постановление Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 "Об утверждении Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Российская газета. 2006. N 105; Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // Российская газета. 2006. N 34; Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" // Российская газета. 2006. 22 февраля.

В современной России продолжается процесс становления и развития федерального законодательства, в том числе связанного с деятельностью органов местного самоуправления в жилищной сфере. На данный процесс оказывают влияние конституционализация права граждан на жилище и смежных с этим прав, а также длящиеся реформы экономической, жилищной, муниципальной и иных важных сфер жизнедеятельности общества и государства. В правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления вовлечены публичные структуры различных ветвей и уровней власти. Все это актуализирует проблему согласования положений различных правовых источников с целью наиболее полного участия органов местного самоуправления в реализации конституционного права граждан на жилище во всем спектре его проявления.

------------------------------------------------------------------

Название документа