О практике проведения проверок за исполнением органами местного самоуправления требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

О ПРАКТИКЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 21.07.2005 N 94-ФЗ "О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД" <*>

А. М. КЛОКОВ

Клоков Александр Михайлович, Ковровский городской прокурор, старший советник юстиции.

В статье на примере конкретного района анализируется практика проведения территориальной прокуратурой проверок исполнения органами местного самоуправления требований федерального законодательства о размещении муниципальных заказов. Раскрывается антикоррупционная направленность и профилактический потенциал правовых норм, информационные ресурсы получения сведений о нарушениях законодательства. Отражены сферы отношений, подверженные наибольшим коррупционным рискам.

Ключевые слова: государственные и муниципальные заказы, поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, органы местного самоуправления.

The article on the basis of example of concrete region analyses practice of carrying out by territorial procurator's office of audits of execution by agencies of local self-government of requirements of federal legislation on placement of municipal orders. The author reveals informational resources of obtaining information on violations of legislation; reflects spheres of relations subject to the most strong corruptional risks.

Key words: state and municipal orders, delivery of goods, execution of works, rendering services for municipal needs, agencies of local self-government.

На практике одной из наиболее острых и актуальных проблем остается применение Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), а также связанного с ним законодательства. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. При этом одной из важнейших задач органов прокуратуры на современном этапе является обеспечение исполнения законодательства в сфере размещения заказов, направленного на создание условий для добросовестной конкуренции и равенства прав участников торгов, эффективное и целевое использование бюджетных средств, предотвращение коррупции. Несмотря на принимаемые федеральными органами власти меры по ужесточению контроля над выполнением требований законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, городская прокуратура продолжает выявлять нарушения со стороны органов местного самоуправления, а также муниципальных предприятий и учреждений при проведении торгов по государственным и муниципальным закупкам. Современная система размещения государственных и муниципальных заказов направлена на удовлетворение нужд федеральных и местных органов в различных товарах, работах и услугах с минимальными затратами бюджетных средств, а также на формирование здоровой конкуренции среди поставщиков (подрядчиков), что выгодно как заказчикам, так и участникам размещения заказов. До принятия Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" правоотношения по закупкам товаров для государственных нужд регулировались комплексом отдельных нормативных актов, что не свидетельствовало о совершенстве правового регулирования размещения заказов. Преимущества принятого Федерального закона в том, что он, во-первых, устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и, во-вторых, определяет прозрачные процедуры размещения заказов, направленные на обеспечение равного доступа к участию в размещении заказов. Кроме того, одной из наиболее острых и актуальных проблем при применении Закона N 94-ФЗ сегодня является отсутствие единообразного понимания некоторых его положений, а также соотношение норм Закона N 94-ФЗ и норм Гражданского кодекса Российской Федерации среди заказчиков, поставщиков (исполнителей, подрядчиков), контролирующих органов и арбитражных судов. Это, в свою очередь, приводит к допущению заказчиками множества ошибок при размещении заказов, возникновению различной судебной и административной практики и в целом негативно сказывается на процессе реализации государственных и муниципальных заказов. Закон N 94-ФЗ подробно регламентирует порядок размещения заказов, что, как показала практика, все же не исключает ошибок, допускаемых как заказчиками, так и участниками размещения заказов. Причиной нарушений законодательства со стороны муниципального заказчика является незнание норм или нежелание их соблюдать. В том случае, если заказчики и участники размещения заказов уделяют достаточное внимание изучению законодательства и разъяснениям официальных органов, они имеют реальную возможность в будущем не допускать нарушений или доказать законность своих действий в суде. С момента вступления в силу вышеназванного Закона прокуратурой наработана определенная практика надзора за исполнением законодательства при размещении государственного, муниципального заказа, что позволяет в определенной степени проанализировать наиболее часто допускаемые нарушения законодательства о размещении заказа, выявляемые в процессе осуществления прокурорского надзора, систематизировать проведение надзорных мероприятий, обозначить проблемы надзора и распространить положительную практику городской прокуратуры в анализируемой сфере. Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о многочисленном характере нарушений законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, в т. ч. и Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Многоступенчатость закупочного механизма, сложность процедур размещения государственных и муниципальных заказов требуют надлежащей организации и проработки вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных, муниципальных нужд, определения системного подхода к проведению прокурорских проверок и приоритетов в осуществлении надзора, типизации нарушений и обозначения способов их устранения. Учитывая изложенное, возникла необходимость дополнительно регламентировать прокурорский надзор за исполнением законодательства в данной сфере отношений. В этой связи Генеральным прокурором Российской Федерации в ноябре 2009 г. направлено на места указание от 10.11.2009 N 355/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов", которое явилось отправной точкой в выделении в Ковровской городской прокуратуре надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в самостоятельное направление прокурорского надзора, входящего в сферу противодействия коррупции. При этом серьезного внимания к себе заслуживает такой элемент организации прокурорского надзора за исполнением законов, как информационное обеспечение надзорной деятельности прокурора в сфере закупок, которое включает в себя как действия, направленные на получение необходимой информации о закупках, так и действия по накоплению, обработке и анализу данной информации. Уровень и качество этой работы напрямую определяют эффективность и действенность проводимых прокурором надзорных мероприятий. Исходными данными этой информационно-аналитической работы, в т. ч. источниками информации о нарушении законов о закупках, служат статистические показатели, ежеквартально формируемые прокурорами в анализируемой сфере, материалы прокурорских проверок, уголовных и гражданских дел, дел об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращений граждан и представителей бизнеса, сообщения средств массовой информации и иные сведения. В качестве примера формы и метода ознакомления с информацией и сбора такой информации прокуратурой можно привести систематическое истребование прокурором из органов контроля, статистики, органов исполнительной власти муниципальных образований города и района и других периодической отчетности, достижение соглашений с указанными органами и организациями о периодическом направлении отчетной информации о деятельности в органы прокуратуры, об обмене интересующей информацией и т. д. в целях организации контрольных и надзорных мероприятий в сфере закупок. Учитывая, что информационно-телекоммуникационные технологии и ресурсы с каждым годом все активнее вторгаются во все сферы жизнедеятельности, важнейшим источником информации о проведении государственных и муниципальных закупок для прокурора становится информационный ресурс официальных сайтов в сети Интернет. На официальных сайтах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии со ст. 16 Закона N 94-ФЗ, сайтах органов государственной власти, местного самоуправления, государственных заказчиков, органов контроля в сфере размещения заказа в сети Интернет можно получить следующую официальную информацию: - о размещении заказов (отсутствие необходимой информации о размещении заказов, отдельных этапов и процедур размещения будет свидетельствовать о нарушениях заказчиками требований Закона N 94-ФЗ); - об объемах и перечне закупок, а также ознакомиться с планами (сводными и по отдельным государственным заказчикам) закупок продукции для государственных нужд; - о поступивших в органы контроля в сфере размещения заказов жалобах и их содержании (ч. 1 ст. 60 Закона N 94-ФЗ); - о практике правоприменения законодательства о закупках: ознакомиться с обзорами практики, отчетами о деятельности органов контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, созданных на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На официальных сайтах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований можно получить бесплатный доступ к реестру контрактов от уполномоченных органов на ведение реестров государственных (муниципальных) контрактов. На официальных сайтах органов Федеральной антимонопольной службы можно ознакомиться с реализацией контрольных мероприятий в сфере закупок органами ФАС России, проблемами правоприменения и законодательного регулирования закупочных отношений, официальной ведомственной отчетностью, реестром недобросовестных поставщиков. На официальных сайтах судов общей юрисдикции, арбитражных судов можно ознакомиться с судебной практикой по делам о нарушениях в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. При этом преимущества использования интернет-ресурса в информационно-аналитической работе следующие: мобильность, оперативность и доступность получения информации, при осуществлении надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, при осуществлении мониторинга правоприменительной практики. В наши задачи входит не только контроль за закупками, но и профилактика нарушений в этой сфере. Для этого мы тщательно отслеживаем информацию на сайте государственных закупок. Если мы видим, что в определенных формулировках содержится возможность для нарушения закона, то извещаем об этом руководство учреждения-заказчика для своевременного исправления информации о проводимой закупке. Анализируя закупочные правоотношения, принимая во внимание их специфику, обусловленную комплексным характером правового регулирования, мы в первую очередь должны определить их предмет, т. е. то, по поводу чего и в связи с чем данные отношения возникли и на какой стадии закупочного механизма (при определении потребности в товаре; при формировании заказа; при размещении государственного (муниципального) заказа; при исполнении государственного (муниципального) контракта; при анализе конечных результатов размещения заказа). Это позволит правильно выбрать объекты проверок, привлечь соответствующих специалистов органов контроля и поставить перед ними вопросы, подлежащие проверке в соответствии с их компетенцией. При этом при проведении надзорных мероприятий особое внимание необходимо уделять вопросам создания и деятельности комиссий по размещению заказа, их правосубъектности, соблюдению запретов и ограничений, установленных законодательством для членов комиссии; соблюдению процедур вскрытия заявок, их оценки; вопросам законности участия в проведении оценки заявок и принятого решения о результатах размещения заказа путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок. Говоря непосредственно о практике городской прокуратуры, необходимо отметить, что пик нарушений анализируемого законодательства органами местного самоуправления пришелся на 2010 - 2011 гг. Только за указанный период силами Ковровской городской прокуратуры было выявлено 213 нарушений, в связи с чем принесено 6 протестов, внесено 55 представлений, по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности привлечено 132 должностных лица, объявлено 2 предостережения о недопустимости нарушения закона, по постановлениям прокурора к административной ответственности привлечено 97 лиц. Значительное количество нарушений в указанной сфере допущено руководителями муниципальных учреждений культуры и спорта, здравоохранения, образования и бытовой сферы. При этом муниципальные учреждения г. Коврова и Ковровского района вынуждены были самостоятельно проводить достаточно сложные и трудоемкие процедуры размещения заказов, что приводило к существенному увеличению нагрузки, поскольку помимо профильных вопросов сотрудники и руководители муниципальных учреждений и предприятий ежедневно вынуждены вести блок административно-хозяйственных вопросов и закупочных процедур, а также к большому числу нарушений, вызванных объективными причинами: отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров, сложности в материально-техническом оснащении, неготовность заказчика решать большой объем непрофильных задач, отсутствие методологической помощи со стороны органов местного самоуправления. Эта проблема носит системный характер и требует решения прежде всего на уровне структур органов местного самоуправления, которые размещают заказы. В результате принятых прокуратурой организационных мероприятий, повышения качественной составляющей надзорной деятельности, системности и глубины проверок, межведомственного взаимодействия прежде всего посредством привлечения к проверкам сотрудников контролирующих органов и оперативных подразделений правоохранительных ведомств отмечена определенная позитивная динамика. Кроме того, прокурором в адрес главы муниципального образования г. Коврова в период 2010 и 2011 гг. вносилась информация о состоянии законности в указанной сфере. С учетом изложенного органами местного самоуправления г. Коврова в 2011 - 2012 гг. указанным вопросам было уделено повышенное внимание, приняты меры по предупреждению нарушений в сфере муниципальных заказов, минимизации и ликвидации последствий данных правонарушений, о чем свидетельствует снижение уровня нарушений со стороны муниципального заказчика. Кроме того, решением Совета народных депутатов г. Коврова от 25.01.2012 N 12 утверждено Положение о размещении заказов для нужд заказчиков г. Коврова, согласно которому в настоящее время уполномоченным органом на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных нужд выступает отдел муниципального заказа администрации г. Коврова, осуществляющий функции по размещению заказа путем проведения конкурсов, аукционов, запроса котировок. Таким образом, с 1 февраля 2012 г. муниципальные заказчики не вправе осуществлять самостоятельно размещение муниципального заказа. Указанное Положение предполагает переход к профессиональной службе заказчика, это будут именно управляющие закупками - от определения и обоснования условий контракта и способа отбора поставщика до управления контрактными рисками. Эти люди будут отвечать за весь цикл, а главное - за полученный результат. Их деятельность будет жестко проверяться, именно они первыми из администрации г. Коврова в случае выявления нарушений понесут реальную дисциплинарную и административную ответственность. Понятно, что на начальном этапе формирования отдела серьезно обновятся кадры, отвечающие за закупки, уйдут те, кто не готов нести ответственность, те, кто умели обходить закон и не готовы были осваивать большой объем новых знаний, работать в более сложных и жестких условиях, словом, это, по сути, новая профессия - специалист муниципального заказчика. Принятые меры существенно повлияли на укрепление законности на данном направлении прокурорского надзора, ранее выявляемые типичные нарушения перестали иметь массовый характер. Прокурорский надзор в целях противодействия коррупционным проявлениям в сфере государственных и муниципальных закупок определен Президентом Российской Федерации, Генеральным прокурором РФ как одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, в связи с чем целенаправленная, системная работа в данной сфере будет продолжена Ковровской городской прокуратурой и в последующие годы. Безусловно, надзорная деятельность прокуратуры имеет решающее значение при определении ее взаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти. При этом в настоящее время очень важны открытость прокуратуры, прозрачность ее деятельности, доведение информации о принимаемых прокуратурой мерах до широкого круга общественности всеми доступными средствами. Хотелось бы пожелать всем руководителям органов местного самоуправления, попавших под действие данного Закона, быть предельно внимательными. Ведь если каждый руководитель будет тщательно следить за соблюдением законности в рамках своей структуры - коррупционных лазеек станет гораздо меньше. Соответственно, будет сэкономлено больше бюджетных средств, а значит, появится возможность еще больше увеличить расходы на социальные нужды. Надеюсь, что настоящая статья будет способствовать распространению правовых знаний, более широкому информированию населения о деятельности органов прокуратуры.

Название документа