Контроль в сфере подрядных работ для государственных нужд (виды, порядок и особенности осуществления)

КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПОДРЯДНЫХ РАБОТ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД (ВИДЫ, ПОРЯДОК И ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ)

Р. Б. КУЛИЧЕВ

Куличев Роман Борисович, советник Департамента торговли и услуг города Москвы. Специалист по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. Родился 24 мая 1987 г. в г. Москве. В 2009 г. окончил Московский городской университет управления Правительства Москвы и в 2012 г. - Московскую академию предпринимательства при Правительстве Москвы. Автор статей: "Правовые проблемы привлечения субподрядчиков по государственному контракту на выполнение работ для государственных нужд" (Право и экономика. 2012. N 4); "Контрактная система - новации законодательства" (Право и экономика. 2013. N 6); "Особенности судебного порядка расторжения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд" (Судья. 2013. N 11).

В статье рассматриваются особенности правового регулирования контроля в сфере заключения и исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. Выделяются особенности контроля, осуществляемого государственным заказчиком, прокуратурой РФ, Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ. Рассматриваются вопросы осуществления общественного контроля. В результате проведенного исследования выявлены правовые проблемы в области осуществления контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд, а также даны предложения по совершенствованию гражданского законодательства и Федерального закона от 5 апреля 2013 г. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Ключевые слова: подрядные работы для государственных нужд, государственный заказчик, подрядчик, государственный контракт, контроль, надзор.

Control in the sphere of contract works for the state needs (types, order and features of implementation) R. B. Kulichev

The article focuses on legal regulations of control in the sphere of signing and following a state contract on performance of contract works for the state needs. In particular, regulatory considerations, exercised by a state customer, Public Prosecution Office of the Russian Federation, Audit Chamber of the Russian Federation and control and calculating bodies of territorial subjects of the Russian Federation are marked out. Issues of implementing a mechanism of public control are considered. As a result, the conducted research revealed legal issues in the field of control in the sphere of contract works for the state needs and suggested a guideline to improve the civil legislation and the Federal law of April 5, 2013 "About contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs".

Key words: contract works for the state needs, state customer, contractor, state contract, control, supervision.

Заключив контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд, заказчик должен убедиться, что работы выполняются надлежащим образом, в соответствии с условиями контракта. В свою очередь, государственные органы, уполномоченные на осуществление контроля и надзора, должны располагать информацией о выполнении подрядных работ в соответствии с законодательством, а также о целевом расходовании государственным заказчиком бюджетных средств. Анализируя нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), посвященные подрядным работам для государственных нужд, и законодательства о государственных закупках, в зависимости от субъектов можно выделить следующие виды контроля в рассматриваемой сфере: контроль, осуществляемый государственным заказчиком; надзор, осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти в сфере строительства; надзор, осуществляемый органами прокуратуры и Счетной палатой РФ; контроль, осуществляемый органами финансового контроля субъектов Российской Федерации и главными распорядителями бюджетных средств; общественный контроль. По стадии проведения контроль можно классифицировать как предварительный, текущий и последующий. По объему проведения контроль в сфере подрядных работ для государственных нужд можно подразделить на непосредственный и опосредованный. Параграф пятый гл. 37 ГК РФ, содержащий правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд, не наделяет государственного заказчика полномочиями по осуществлению контроля за их выполнением. Данный факт, по мнению автора, связан с производным характером правового регулирования государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд от подрядных строительных, проектных и изыскательских работ, а также общих положений о подряде. В связи с этим при осуществлении контроля за выполнением рассматриваемых работ государственные заказчики руководствуются полномочиями, закрепленными в общих положениях ГК РФ о договоре подряда, а также в положениях об отдельных видах договора подряда. Право заказчика во всякое время проверять ход и качество работы закреплено в п. 1 ст. 715 ГК РФ. Как указывает П. В. Крашенинников, проверка хода и качества выполняемых подрядчиком работ является одной из форм контроля заказчика за процессом изготовления, переработки (обработки) вещи или выполнения другой работы, т. е. за производственным процессом, поскольку это дает возможность определить перспективы надлежащего исполнения договора подряда в целом [1]. Действительно, реализация полномочий по осуществлению контроля за выполнением подрядных работ для государственных нужд должна осуществляться государственным заказчиком не столько на стадии их приемки, сколько непосредственно в процессе выполнения, так как от действий заказчика в не меньшей мере, чем от подрядчика, зависит достижение установленных государственным контрактом результатов. Вместе с тем право государственного заказчика проверять ход и качество работы ограничивается ГК РФ запретом на вмешательство в деятельность подрядчика. Однако понятие вмешательства заказчика в деятельность подрядчика ГК РФ не определяет, что порождает различные мнения ученых и судов по данному вопросу. По мнению П. В. Крашенинникова [1], запрет заказчику вмешиваться в деятельность подрядчика означает, что ни сам заказчик, ни третье лицо по его поручению не вправе выполнять всю работу или ее часть вместо подрядчика. Данное мнение подтверждается и материалами судебной практики <1>. -------------------------------- <1> Постановлением ФАС Центрального округа от 21 марта 2007 г. по делу N А14-5808/2006/258/12 изменены решение и постановление нижестоящих судов о взыскании задолженности по оплате работ. Судами установлено, что заказчик без предварительного уведомления подрядчика, действуя самостоятельно, своими силами и в своем интересе, взял на себя обязанность подрядчика по выполнению определенного объема работ. Подрядчик в свою очередь от выполнения работ в данной части не отказывался. Таким образом, суд пришел к выводу, что своими действиями заказчик в нарушение п. 1 ст. 715 ГК РФ безосновательно вмешался в деятельность подрядчика, в связи с этим требование заказчика о соразмерном уменьшении стоимости работ в указанном случае обоснованно признано судом неправомерным // СПС "КонсультантПлюс". Аналогичного мнения придерживается и ФАС Поволжского округа. В Постановлении от 5 июня 2008 г. по делу N А65-28047/07 суд указал, что действия заказчика по поручению работ другому подрядчику обоснованно расценены судом как нарушение ст. 715 ГК РФ // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем указанная позиция, по мнению автора, не бесспорна. Отсутствие права заказчика или третьего лица выполнять всю работу или ее часть вместо подрядчика является только составным элементом запрета на вмешательство заказчика в деятельность подрядчика. В целом такой запрет носит более глобальный характер и включает недопустимость вмешательства в процесс выполнения подрядчиком работы в целом, как, например, дача указаний об изменении последовательности выполнения работ или о способе их выполнения и др. В противном случае теряется смысл самого института договора, так как выполнение работы заказчиком своими силами в договоре не нуждается. Подрядчик, в свою очередь, независим от заказчика в деятельности и обладает специальными знаниями и опытом в выполнении требуемых заказчику работ. В то же время в ходе выполнения подрядных работ для государственных нужд следует разграничивать вмешательство в деятельность подрядчика и реализацию контрольных функций государственного заказчика. Например, если при выполнении некапитального ремонта здания государственный заказчик обнаружит, что выбранный подрядчиком способ осуществления работы приведет к результату, не соответствующему условиям договора, принятие допустимых ст. 715 ГК РФ мер воздействия на подрядчика является реализацией контрольных функций государственного заказчика, а не вмешательством в его деятельность. И наоборот, дача государственным заказчиком указаний подрядчику о методе осуществления ремонта здания, при соответствии хода и качества работ условиям договора, будет противоречить п. 1 ст. 715 ГК РФ. В связи с этим при отсутствии легального определения и границ вмешательства заказчика в деятельность подрядчика, по мнению автора, целесообразно внести в ст. 715 ГК РФ дополнения, указав общие признаки действий, которые являются таковыми. Помимо общего права проверять ход и качество работы, выполняемой подрядчиком, нормы об отдельных видах договора подряда предусматривают дополнительные полномочия заказчика в рассматриваемой области, распространяющиеся и на выполнение работ для государственных нужд. Так, п. 1 ст. 748 ГК РФ устанавливает предмет контроля и надзора за выполнением строительных работ: за ходом и качеством выполняемых работ; соблюдением сроков выполнения работ; качеством предоставляемых подрядчиком материалов; правильностью использования подрядчиком материалов заказчика. Контроль и надзор заказчика за ходом выполнения строительных работ являются мерами, позволяющими до сдачи объемов строительных работ проверить соблюдение технологии производства и качество исполнения работ. В то же время надзор в большей степени связан с административными функциями органов государственной власти, закрепленными в соответствующих правовых актах, а не с конкретными обязательственными отношениями между заказчиком и подрядчиком. Поэтому нельзя назвать удачным соединение в ст. 748 ГК РФ контрольной и надзорной функций заказчика, тем более без уточнения оснований и последствий применения каждой из них. По мнению автора, учитывая установленную п. 2 ст. 702 ГК РФ возможность применения общих положений о подряде к отдельным видам договора подряда, если иное не установлено ГК РФ, реализация закрепленных ст. 748 полномочий по осуществлению контроля и надзора за выполнением строительных работ может не ограничиваться установленным предметом контроля и надзора, и заказчик вправе воспользоваться общими, более широкими полномочиями, закрепленными за ним ст. 715 ГК РФ. По аналогии с общими положениями о подряде право осуществления контрольно-надзорных полномочий заказчика ограничивается недопустимостью вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика. ГК РФ также не устанавливает понятия оперативно-хозяйственной деятельности подрядчика или признаков вмешательства в нее. Несмотря на общность запретов на вмешательство заказчика в деятельность подрядчика, следует обратить внимание, что если п. 1 ст. 715 ГК РФ устанавливает запрет на вмешательство в деятельность подрядчика в целом, то п. 1 ст. 748 говорит о его оперативно-хозяйственной деятельности. Однако, по мнению автора, такое уточнение не несет правовых различий в видах деятельности подрядчика, вмешательство в которые запрещено. Следует обратить внимание, что в отдельных случаях, установленных федеральным законодательством, установленное закрепленное ГК РФ право осуществления заказчиком контроля за выполнением строительных работ трансформируется в обязанность и неисполнение такой обязанности порождает право подрядчика ссылаться на отсутствие контроля и надзора заказчика при ненадлежащем выполнении работ. Речь идет об установленном ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правовом регулировании строительного контроля в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее - строительные работы объектов капитального строительства), при выполнении которых осуществление контроля является обязанностью заказчика. В правовом регулировании строительного контроля происходит взаимодействие положений ГК РФ и ГрК РФ, регулирующих сходные общественные отношения. Однако если ГК РФ правовое регулирование осуществляется на основе частного права, то ГрК РФ - на основе права публичного. ГрК РФ существенно расширил круг лиц, осуществляющих контроль за выполнением строительных работ. Помимо заказчика, контроль за выполнением строительных работ осуществляют подрядчик; застройщик (технический заказчик) в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора; физическое или юридическое лицо, привлекаемые на основании договора застройщиком или техническим заказчиком; а также лицо, осуществляющее подготовку проектной документации. По мнению автора, регулируемые ст. 53 ГрК РФ отношения в области строительного контроля носят смешанный характер и складываются между подрядчиком, застройщиком и заказчиком при осуществлении строительного контроля в рамках государственного контракта. Реализуя предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности контрольные полномочия, государственный заказчик выступает не столько как орган государственной власти, сколько как сторона по договору, в то же время наделенная помимо самого договора законодательством дополнительными полномочиями в области контроля. Помимо института контроля за выполнением подрядных строительных работ установлен институт государственного строительного надзора. В отличие от строительного контроля, осуществляемого государственным заказчиком и иными, установленными законом лицами как участниками обязательственных отношений, государственный строительный надзор осуществляется органами государственной власти при реализации публичных полномочий. Согласно ч. 1 ст. 54 ГрК РФ государственный строительный надзор проводится в двух случаях: при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией; реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит экспертизе. Таким образом, в отличие от полномочий по осуществлению контроля за выполнением подрядных работ для государственных нужд полномочия по осуществлению государственного строительного надзора не зависят от возникновения обязательственных правоотношений по выполнению подрядных работ. Вместе с тем в правоприменительной практике ведется дискуссия, может ли осуществление государственного строительного надзора являться государственной услугой. Анализ законодательства и судебной практики показывает, что осуществление государственного строительного надзора является государственной функцией. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <2> под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. -------------------------------- <2> Российская газета. 2010. 30 июля.

Исходя из положений ст. 54 ГрК РФ, устанавливающей предмет государственного строительного надзора, а также Положения об осуществлении государственного строительного надзора, определяющего задачи и порядок проведения строительного надзора <3>, можно сделать вывод о том, что осуществление государственного строительного надзора является государственной функцией. Вместе с тем в рамках исполнения государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора могут предоставляться государственные услуги, например выдача заключения о соответствии, выдача разрешения на строительство, выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 // СЗ РФ. 2006. N 7.

Представленные способы осуществления контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд можно отнести к непосредственным. Вместе с тем на выполнение рассматриваемых работ оказывает значительное влияние и контроль, осуществляемый органами государственной власти опосредованно, в ходе проверок соблюдения законодательства о государственных закупках, а также целевого использования бюджетных средств. В первую очередь к такой форме контроля можно отнести надзор прокуратуры за исполнением законодательства в сфере государственных закупок. Практика прокурорского надзора свидетельствует, что нарушениям закона подвержены все сферы государственных закупок, включая их планирование, организацию и проведение торгов, заключение и исполнение государственных контрактов [2]. Анализ практики прокурорского надзора в период действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <4> (далее - Закон о размещении заказов) показал, что наиболее распространенными нарушениями при определении подрядчиков являлись уклонение от размещения заказов на конкурсной основе, принятие решений о способе размещения заказов с нарушением требований Закона о размещении заказов, неправомерный допуск либо отказ в допуске к участию в торгах <5>. При исполнении государственных контрактов распространенными нарушениями являлись заключение дополнительных соглашений о продлении сроков выполнения работ и изменении их объемов, выполнение работ без размещения государственного заказа, подписание актов о приемке фактически невыполненных работ <6>. -------------------------------- <4> Российская газета. 2005. 28 июля. <5> См., например: О результатах обобщения практики прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // URL: http://www. chuvprok. gov. ru/news. php? id=2283995 (дата обращения: 03.12.2013); О результатах прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере заказов для государственных и муниципальных нужд // URL: http://www. krasproc. ru/news/krsk/9818 (дата обращения: 03.12.2013). <6> Например, в апреле 2013 г. военные прокуроры Тихоокеанского флота выявили в деятельности регионального отделения ОАО "Славянка" несколько фактов мошенничества при заключении госконтрактов с военными объектами. По данным прокуратуры, директор филиала "Владивостокский" ОАО "Славянка" и командир одной из воинских частей подписывали фиктивные акты сдачи-приемки работ по техническому обслуживанию и ремонту зданий, сооружений на территории военного городка. Фактический объем выполненных работ был завышен на 5 млн. руб., что привело к нанесению ущерба бюджету на указанную сумму // URL: http://www. interfax. ru/russia/txt/299127.

Еще одним органом, осуществляющим опосредованный контроль за выполнением подрядных работ для государственных нужд, является Счетная палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, создаваемые в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. 2011. 11 февр.

Закон о контрактной системе отражает закрепленные в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <8> полномочия по осуществлению аудита в сфере закупок работ, целью которого является оценка обоснованности планирования закупок, а также реализуемости и эффективности осуществления закупок. В процессе аудита оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами. -------------------------------- <8> Там же. 2013. 10 апр.

Вместе с тем представляется спорным нередкое закрепление в государственных контрактах права государственных заказчиков взыскивать с подрядчиков излишне уплаченные денежные средства в случае установления контрольно-счетными органами фактов завышения стоимости подрядных работ, выявленных в ходе их выполнения, или экономии подрядчика. Так, в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе контракты заключаются по цене, предложенной участником закупки, с которым заключается контракт. В соответствии с п. 1 ст. 709 ГК РФ, в случаях если фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены работы, подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором подряда, если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ. При этом подрядчик в силу ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации в большинстве случаев участником бюджетного процесса не является. Закон о контрактной системе также не закрепляет право государственного заказчика на взыскание с подрядчика уплаченных денежных средств в случае их экономии, при этом закрепление подобного права противоречило бы основным началам гражданского законодательства, поскольку исполнение государственного контракта, несмотря на закрепление в Законе о контрактной системе основных его положений, является частноправовой составляющей закупки. Данный вывод подтверждается и судебной практикой <9>. -------------------------------- <9> См., например: Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2013 г. N 09АП-17579/2013-ГК, от 23 июля 2013 г. N 09-АП-21311/2013-ГК, от 29 июля 2013 г. N 09АП-20470/2013 // http://kad. arbitr. ru.

В то же время взыскание контрольно-счетными органами завышенной стоимости работ автор считает возможным в случае установления умысла государственного заказчика и подрядчика. Рассматривая правовые особенности контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд, необходимо остановиться на ведомственном контроле, осуществляемом главным распорядителем бюджетных средств. Закрепление данного вида контроля в Законе о контрактной системе является новацией. В то же время до принятия указанного Закона ведомственный контроль осуществлялся главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных получателей - заказчиков в силу Бюджетного кодекса РФ и подзаконных правовых актов. В частности, в городе Москве на основании Приказа Департамента города Москвы по конкурентной политике от 4 апреля 2012 г. N 70-01-38/2 "Об утверждении Типового регламента работы Рабочей группы главного распорядителя бюджетных средств по проверке обоснованности заявленных потребностей подведомственных учреждений и территориальных органов" <10>. В соответствии с Типовым регламентом в полномочия Рабочей группы входили обеспечение контроля за деятельностью подведомственных учреждений, территориальных органов, а также структурных подразделений главного распорядителя бюджетных средств на этапах планирования и размещения заказа. Рабочая группа также была вправе осуществлять контроль и на стадии исполнения контрактов. При осуществлении контроля рабочая группа осуществляла оценку целесообразности размещения заказа, наличия у подконтрольных субъектов свободного остатка лимитов бюджетных средств, соответствия планируемого размещения заказа государственным программам города Москвы. По результатам такой оценки Рабочая группа могла принять решение об отказе в размещении заказа или размещении заказа с учетом изменения условий. Со вступлением в силу Закона о контрактной системе Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также местной администрацией принимаются единые порядки осуществления ведомственного контроля в сфере закупок. -------------------------------- <10> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Новацией Закона о контрактной системе является наделение граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц полномочиями по контролю в сфере государственных закупок. В частности, общественные объединения и объединения юридических лиц вправе направлять государственным заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов; осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку их эффективности; обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следует обратить внимание, что, детально определяя полномочия общественных объединений и объединений юридических лиц, осуществляющих общественный контроль, Закон о контрактной системе при этом не устанавливает соответствующие права граждан. Данное обстоятельство, по мнению автора, является пробелом Закона о контрактной системе и требует устранения, например, путем распространения вышеуказанных прав общественных объединений и объединений юридических лиц при проведении общественного контроля на граждан. Подводя итог рассмотрению вопроса о правовых особенностях контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд, можно сделать следующие выводы: правовое регулирование контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд осуществляется в рамках общих положений о подряде и положений о правовом регулировании подрядных строительных работ; в ГК РФ целесообразно внести изменения в ст. 715, определив общие признаки действий, которые являются вмешательством заказчика в деятельность подрядчика; закрепление в государственных контрактах и взыскание в судебном порядке излишне уплаченных денежных средств в случае установления контрольными органами фактов завышения стоимости подрядных работ, выявленных в ходе их выполнения, или экономии подрядчика, не соответствует гражданскому и бюджетному законодательству Российской Федерации, за исключением наличия умысла государственного заказчика и подрядчика.

Список литературы

1. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй: В 3 т. / Под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2011. Т. 2 // СПС "КонсультантПлюс". 2. Белова С. В., Руденко А. В. Надзор за исполнением законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов // Законность. 2012. N 9. С. 21 - 24.

------------------------------------------------------------------

Название документа