Российское законодательство по вопросам приватизации: региональный уровень

(Бельтюкова А. А.) ("Реформы и право", 2012, N 2) Текст документа

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПО ВОПРОСАМ ПРИВАТИЗАЦИИ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ <1>

А. А. БЕЛЬТЮКОВА

-------------------------------- <1> В статье использованы результаты, которые были получены в ходе работы над проектом "Конституционные пределы приватизации" (N 11-04-0033), выполняемым при поддержке программы "Научный фонд НИУ-ВШЭ" в 2011 - 2012 гг.

Бельтюкова Анастасия Аркадьевна, аспирант Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

В статье рассматривается эволюция актов законодательства по вопросам приватизации, действовавших в России на региональном уровне на всем протяжении экономических реформ, от начальной ступени разгосударствления публичной собственности - периода массовой приватизации - до современного этапа, характеризующегося отходом от политики приватизации к концепциям эффективного управления государственной собственностью. Особое внимание уделено анализу нормативной базы субъектов Российской Федерации по критерию соответствия федеральному законодательству.

Ключевые слова: приватизация государственного имущества, законодательство субъектов РФ о приватизации, разграничение государственной собственности, программа приватизации, концепция управления государственной собственностью.

Russian Legislation on Privatization: a Regional Aspect A. A. Beltyukova

The article reviews the evolution of legislative acts on privatization issues, operating in Russia at the regional level throughout the economic reforms, from the initial stage of public property privatization, namely the period of mass privatization, to the contemporary stage, characterized by a departure from the policies of privatization to the concepts effective management of state property. Particular attention is paid to analysis of the regional regulatory framework matching the Russian federal law criterion.

Key words: privatization of state property, the law on privatization of the Russian regions, the distinction of public property, the privatization program, the concept of state property governance.

Враг шептал: "Развей да расточи... Ты отдай казну свою богатым, Власть - холопам, силу - супостатам, Смердам - честь, изменникам - ключи..."

Максимилиан Волошин. Святая Русь

Приватизация как основной вектор системно-институциональных преобразований в экономике России первой половины 1990-х годов (популярный лозунг того времени - "Приватизация решает все") проявила себя противоречивой, разноплановой, породившей многослойные последствия и неоднозначные оценки. Официальная резолюция, сформулированная в аналитических материалах Счетной палаты Российской Федерации в 2004 г., содержит вывод о том, что "приватизация 1993 - 2003 гг. проводилась на основании решений органов государственной власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов", однако отсутствие реального консенсуса между органами законодательной и исполнительной власти в выборе приватизационной модели обусловило существенные недостатки правового регулирования процесса становления частной собственности в России <2>. Пороки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации (формирования эффективного собственника, повышения эффективности деятельности предприятий, создания социально ориентированной рыночной экономики, привлечения иностранных инвестиций и т. п.) и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов <3>. -------------------------------- <2> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годов (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы - Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. М.: Олита, 2004. URL: www. ach. gov. ru/userfiles/tree/priv-tree_files-fl-6.pdf. Основные выводы были озвучены Председателем Счетной палаты Российской Федерации в докладе, опубликованном в издании "Итоги приватизации в России". Стенограмма совместного заседания ученых советов Института социально-политических исследований, Института философии РАН, Российского государственного социального университета, сессии Российской академии социальных наук, президиума Общественных академий наук, Московского интеллектуально-делового клуба, Института перспективных исследований при отделении общественных наук РАН. М.: ИСПРИ РАН, 2007. 43 с. <3> Так, по данным социологического опроса, проведенного в мае 2006 года Институтом социально-политических исследований РАН, с точки зрения законности 60% респондентов считают, что приватизация в России осуществлялась в основном с нарушением закона; при этом такая же доля опрошенных уверена, что существующие в стране законы не дают возможности осуществления справедливой приватизации собственности (Иванов В. Н. Предел собственности и судьба реформ // Стратегия России. 2007. N 1). URL: http:// sr. fondedin. ru/ new/ admin/ print. php? id= 1169719657&archive= 1169721631.

Тем не менее, как обозначил в документе свою позицию высший орган внешнего финансового контроля страны, "с правовой точки зрения работает общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными". Указанный подход к пониманию правовой сущности нормы закона (правоприменительного акта) отражает нормативные взгляды на категорию "право" как публично-властную волю, объективированную в обязательном акте установленной формы (законе, приказе и др.) и обеспеченную средствами государственного принуждения. Как становится очевидным из приведенного заключения экспертов Счетной палаты Российской Федерации, особенностью нормативного подхода является игнорирование содержательной стороны права, как-то соответствие правовых норм общепризнанным представлениям о справедливости, гуманности, равенстве, свободе, объективным потребностям общественного развития и учет исключительно формально-юридических аспектов. Между тем вопрос о понятии права выступает исходным не только непосредственно для теории права, но и для практической деятельности, поскольку в зависимости от выбранного подхода должны трактоваться все иные правовые явления, включая оценку законности и правомерности произошедшего по итогам приватизации перераспределения прав собственности. Помимо всего прочего, определение того, что представляет собой право, способствует ориентации на построение правового государства - одной из основополагающих характеристик Российской Федерации, как заявлено в ст. 1 Конституции Российской Федерации. В этой связи, отмечая существующее в юридической науке многообразие представлений о содержательном наполнении понятия "правовой", В. В. Лазарев писал: "Право называют естественным и позитивным, объективным и субъективным, народным, судейским, делегированным, санкционированным, подзаконным, партийным, политическим, конституционным, уголовным, международным, частным. И если все это право, то на чем сходятся, к чему обращены многочисленные эпитеты? Свобода и несвобода, воля и неволя, сущее и должное, идеал и реальность - куда обратить взоры? К экономике, политике, классовой борьбе, к социальному единению, к Богу?" <4>. -------------------------------- <4> Лазарев В. В. Поиск права // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 3 - 14.

Доктрина правового государства изначально подразумевает полное соответствие между правом как высшей социальной ценностью (тем, "что согласно с природой общества разумных существ") и законом как реальным социальным явлением, подчиненное положение актов, издаваемых органами государственной власти. Тем не менее закон есть только одна из форм выражения права, по причине чего отождествление данных категорий не представляется верным. В том же русле высказался судья Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Жилин: "К сожалению, принятие неправовых законов, особенно в субъектах Федерации, носит распространенный характер, что не только мешает осуществлению гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, но и создает реальную угрозу единству страны, порождает несогласованность действий институтов власти, негативно сказывается на реализации любых функций государства" <5>. -------------------------------- <5> Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 8 - 10.

Однако и со слишком резким противопоставлением права и закона невозможно согласиться. Естественно-правовые воззрения не умаляют значения положительных законов, а выступают за приоритет прирожденных, а потому неотъемлемых прав и за полное соответствие им всех юридических установлений, принимаемых (санкционируемых) государством. И. А. Ильин писал: "Основная задача положительного права состоит в том, чтобы принять в себя содержание естественного права, развернуть его в виде ряда правил внешнего поведения, приспособленных к условиям данной жизни и к потребностям данного времени, придать этим правилам смысловую форму и словесное закрепление и далее проникнуть в сознание и к воле людей в качестве приоритетного связующего веления. Положительное право есть целесообразная форма поддержания естественного права" <6>. Таким образом, подчеркивается, что восприятие права в качестве законоположения, то есть в соответствии с нормативным подходом, способствует реализации регулятивной функции права и вызывает меньше всего нареканий у широких масс именно в те периоды, которые отличаются стабильностью законодательства. -------------------------------- <6> Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 58.

Вызывает интерес высказывание О. Э. Лейста, по мнению которого "право всегда остро затрагивало интересы людей; не было, нет и не будет права, которым были бы довольны все члены общества, это и естественно, поскольку право порождено спорами и конфликтами; оно является социально необходимым, но далеко не всегда совершенным средством их решения. Любое изменение права кому-то выгодно, кому-то нет. На этом основаны упреки или похвалы законодателю, по воле которого меняется содержание права" <7>. -------------------------------- <7> Лейст О. Е. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М., 2002. 279 с.

В статье "Российская приватизация: еще один взгляд", в послесловии к книге "Права собственности, приватизация и национализация в России", изданной фондом "Либеральная мессия", президент фонда Е. Г. Ясен приводит цитату профессора экономики MIT Руде Дорнбуша: "Это правда, что российские реформаторы... приватизировали без особой заботы о приличиях... Тем не менее массовая приватизация и реструктуризация госпредприятий уже начинают приносить плоды. Сейчас можно начинать думать о привлечении иностранного капитала. Разве это было бы возможно, если бы Россия слушала советы тех, кто все еще рисовал в своей голове схемы идеальной приватизации" <8>. -------------------------------- <8> Права собственности, приватизация и национализация в России / Под общ. ред. В. Л. Тамбовцева. М., 2009. С. 495.

В настоящей статье автор посчитала необходимым уделить особое внимание проблематике соотношения права и закона ввиду того, что в процессе исследования обозначенный в заглавии предмет - нормативная база субъектов Российской Федерации по вопросам приватизации, - особенно в ретроспективном аспекте, часто обнаруживал примеры несоответствия актам федерального законодательства, внутренних противоречий (не случайно выше приводилось мнение судьи Г. А. Жилина) и, кроме того, казалось, с трудом отражал фактический порядок осуществления приватизации в регионах страны. Несмотря на объективную невозможность отмены итогов массовой приватизации, на наш взгляд, анализ актов законодательства о приватизации на региональном уровне, в которых в наибольшей мере проявилась "самостийность" субъектов Российской Федерации в вопросе распоряжения принадлежащим им государственным имуществом, не только не потерял своей актуальности, но и имеет практическую пользу для совершенствования законодательства. Относительно точки отсчета процесса приватизации в России в литературе можно встретить самые разные мнения. Так, сторонники одной из наиболее смелых версий утверждают, что приватизация в России началась в 1988 году после принятия Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" <9>. Очевидно, что на тот момент для законного отчуждения объектов государственной собственности не существовало нормативной базы, посему реальные масштабы разворачивавшейся стихийной приватизации сегодня оценить не представляется возможным. Косвенно это подтверждается выдержками из аналитических материалов Счетной палаты Российской Федерации: "Оценивая целесообразность принятия решения о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий в России началась еще на рубеже 1980 - 1990 гг. и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами" <10>. -------------------------------- <9> Евсеева О. И. Мирная экономическая революция. Из истории приватизации в Удмуртской Республике. Ижевск, 2011. С. 9. <10> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годов (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы - Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. М.: Олита, 2004. С. 141.

Разработка законодательства о приватизации была инициирована в 1991 году. Правовой основой осуществления в стране приватизации, точнее ее первого, "ваучерного", этапа, стал Закон РФ от 3 июня 1991 года N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" <11>. В соответствии с п. 1 ст. 2 данного акта законодательство Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий состояло из Законов РФ "О собственности в Российской Федерации", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", самого Закона РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" и других регулирующих приватизацию законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Центральное место в нормативном массиве законодательных актов, регулировавших приватизацию, отводилось разрабатываемой на три года Государственной программе приватизации, а также республиканским и местным программам приватизации, принимаемым в ее развитие, соответственно, Верховными Советами республик в составе Российской Федерации и местными Советами народных депутатов. -------------------------------- <11> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927. (Документ утратил силу.)

Согласно положениям принятого Закона организация и проведение единой государственной политики в области приватизации, включая ее нормативное и методическое обеспечение, были возложены на Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество России). В республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Ленинграде, городах с населением свыше одного миллиона человек Госкомимущество России создавал совместно с соответствующими Советами народных депутатов свои территориальные агентства. В качестве продавца и временного владельца государственного имущества был определены Российский фонд федерального имущества, а также его отделения на местах. При этом Комитет был подотчетен Правительству Российской Федерации, а Фонд - Верховному Совету Российской Федерации. Во всех национально-государственных, национально - и административно-территориальных образованиях Российской Федерации стали создаваться соответствующие государственные структуры - комитеты по управлению имуществом и фонды имущества республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов (кроме районов в городах) и городов (кроме городов районного подчинения). Тем не менее реальным препятствием на пути реализации планов по разгосударствлению публичной собственности выступало отсутствие ее спецификации по уровню фактического собственника - федерации, субфедерации (региона) или муниципального образования. 27 декабря 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принял Постановление N 3020-1 "О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <12>. В приложении 1 к указанному Постановлению содержался перечень из 21 категории объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, в приложении 2 - перечень из 15 категорий объектов, которые относились к федеральной собственности, но могли передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность, в приложении 3 - список из 4 групп (9 категорий) объектов, которые были отнесены к муниципальной собственности. Все остальные объекты государственной собственности, не поименованные в приложениях 1 - 3, передавались в государственную региональную собственность. В развитие данного документа 18 марта 1992 г. Президент Российской Федерации подписал распоряжение N 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности" <13>, которым вводился в действие Порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в государственную региональную и муниципальную собственность, а также Порядок оформления прав собственности на переданные таким образом объекты. Согласно положениям данных документов объекты федеральной собственности могли быть переданы на баланс регионов по решению Правительства Российской Федерации, принятому в течение трехмесячного срока со дня регистрации в Госкомимуществе России соответствующих предложений законодательных органов республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Если по представленным в надлежащем порядке предложениям региональных органов законодательной власти до конца указанного срока Правительством Российской Федерации не было принято никакого решения, то притязания регионов считались удовлетворенными. Таким образом, установленным порядком разграничения государственной собственности предполагалось, что до проведения такого разграничения объекты государственной собственности признаются имуществом Российской Федерации. -------------------------------- <12> Ведомости СНД и ВС РСФСР 1992. N 3. Ст. 89. <13> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697.

В 1992 - 1994 годах, то есть в период, совпавший с осуществлением этапа массовой приватизации, упомянутые акты в отношении подавляющего большинства российских регионов играли роль правовых столпов по разграничению предметов ведения в области отношений собственности. Тем не менее имели место случаи, когда отдельные национально-территориальные образования принимали акты, которые шли вразрез с действовавшим законодательством Российской Федерации. Так, например, законодательный орган Республики Башкортостан не вносил в Госкомимущество России предложений о передаче в собственность Республики каких-либо объектов государственной собственности. Однако в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета Башкирской ССР от 27 ноября 1991 года N 6-2/402 "Об обеспечении экономической основы государственного суверенитета Башкирской ССР" государственной собственностью Республики были объявлены расположенные на ее территории государственные предприятия и организации союзного и республиканского (РСФСР) подчинения, за исключением трубопроводного транспорта, предприятий военно-промышленного комплекса и объектов, закрепленных за рядом министерств (Министерством обороны, Министерством путей сообщения и др.) <14>. -------------------------------- <14> Мигранов С. Д. Приватизация "по-башкирски": юридический анализ (правовые проблемы приватизации государственного имущества в Республике Башкортостан). М.: Логос, 2003. С. 9 - 10.

Сформированная на всех уровнях управления нормативная база сделала возможным уже с ноября 1991 года начать форсированную приватизацию, а достигнуть наибольших темпов позволило издание двух Указов Президента Российской Федерации: от 29 декабря 1991 года, которым были утверждены Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год <15>, и от 29 декабря 1991 года "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" <16>, который определил практический механизм приватизации. Первая Государственная программа приватизации была принята Верховным Советом Российской Федерации 11 июня 1992 года <17>. Чуть позднее Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 года N 914 была введена в действие система приватизационных чеков <18>. Номинальная стоимость приватизационного чека устанавливалась в размере 10 тысяч рублей. Каждый владелец приватизационного чека имел право использовать принадлежавший ему чек при закрытой подписке на акции своего предприятия; участвовать в чековом аукционе; купить акции чекового инвестиционного фонда; продать чек (так, по свидетельствам экспертов, почте четверть выданных чеков была именно продана). Сроки реализации чеков были ограничены двумя годами, в связи с чем первый, так называемый массовый, этап приватизации был завершен достаточно быстро. -------------------------------- <15> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 825. <16> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 93. (Документ утратил силу.) <17> Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (утв. Постановлением ВС РФ от 11 июня 1992 года N 2980-1) / Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1617. <18> Указ Президента РФ от 14 августа 1992 года N 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" (вместе с Положением о приватизационных чеках) / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 8. Ст. 50.

Несмотря на то что формально все иные приватизационные программы, разрабатываемые на субфедеральном уровне, должны были быть приняты в развитие Государственной программы и иных нормативных правовых актов о приватизации, в некоторых республиках такие документы вводились в действие ранее июня 1992 года. Так, в Республике Удмуртия Программа приватизации была принята на 13-й сессии республиканского Верховного Совета в марте 1992 года. Данный акт устанавливал, что при продаже объектов приватизации, относящихся к собственности Удмуртской Республики, оплата чеками производится в размере 80% от продажной цены объекта, при этом по решению Совета народных депутатов Республики Удмуртия предел оплаты чеками мог быть увеличен до 90% цены объекта. В данной Программе были закреплены перечень предприятий, подлежавших обязательной приватизации в 1992 году, а также список предприятий, приватизация которых запрещалась бессрочно (до внесения изменений в Программу): объекты и предприятия пассажирского транспорта, кроме таксомоторного, а также предприятия по их ремонту; предприятия, организации и учреждения по оказанию ритуальных услуг; объекты здравоохранения, включая аптеки, объекты образования, культуры, спорта независимо от ведомственной принадлежности <19>. -------------------------------- <19> Евсеева О. И. Указ. соч. С. 21 - 28.

Стоит отметить, что ввиду повсеместного директивного назначения глав региональных администраций указами Президента Российской Федерации на субфедеральном уровне в указанный период экономических реформ собственно региональный фактор не представлял особого значения. Лишь некоторые республики и иные территориальные образования в составе Российской Федерации пытались осуществлять приватизацию по программам, не совпадавшим с политикой федерального центра (например, на отдельных аукционах по продаже акций приватизированных предприятий за ваучеры разрешалось принимать чеки, которые были выданы исключительно в данном регионе). Кроме того, в 1993 году во время обострения конфликта между федеральными органами законодательной и исполнительной власти Советами примерно трети всех регионов страны были приняты декларативные решения по приостановке чековых аукционов. В качестве примера самостоятельного правового регулирования приватизации государственных и муниципальных предприятий можно снова обратиться к опыту Республики Башкортостан, где с 1992 года фактически был утвержден безусловный примат республиканского законодательства о приватизации над общероссийским <20>. Согласно Закону Башкирской ССР от 29 октября 1992 года N ВС-9/46 "О порядке применения на территории Башкирской ССР Закона РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" в Республике вместо предусмотренного Законом РФ территориального агентства Госкомимущества России, образуемого совместно с Советом народных депутатов, создавалось представительство Госкомимущества России. -------------------------------- <20> Мигранов С. Д. Указ. соч. С. 32 - 39.

Постановлением Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 года N ВС-12/30 была утверждена Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий Республики Башкортостан на 1992 год. Программа устанавливала правило о том, что в случае расхождения Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Республики Башкортостан с Законом Башкирской ССР "О порядке применения на территории Башкирской ССР Закона РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" действуют положения республиканской Программы приватизации. При этом Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации на 1992 год на территории Республики Башкортостан применялась в части, не противоречащей республиканской приватизационной Программе. Одним из случаев коллизии программных норм являлись положения, касавшиеся приватизации определенных объектов и предприятий. Так, Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий Республики Башкортостан на 1992 год устанавливала перечень объектов и предприятий, приватизация которых разрешалась исключительно по решению Совета Министров Республики Башкортостан. В данный перечень были включены, помимо прочих, предприятия оборонного комплекса, предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, в том числе организации угле-, нефте - и газодобычи, угле-, нефте - и газоперерабатывающие предприятия, объекты нефтепродуктообеспечения, экспортные перевалочные нефтебазы. Согласно п. 2.2 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год названные объекты в зависимости от вида государственной собственности могли быть приватизированы только по решению Правительства Российской Федерации либо правительств республик в составе Российской Федерации. В рассматриваемый период предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, а также объекты и предприятия по ремонту и изготовлению систем и элементов любых видов вооружений, производству боевых припасов, взрывчатых веществ и пиротехнических изделий, научно-исследовательские, проектные и опытно-конструкторские организации, осуществлявшие работы в указанных областях, относились исключительно к федеральной собственности. Между тем Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 24 августа 1992 года N 6-2/363г действие республиканской Программы приватизации было распространено на расположенные в Республике предприятия оборонного и топливно-энергетического комплексов. Существенно отличалось в Республике Башкортостан и правовое регулирование "чекового" этапа приватизации, прежде всего в части установления номинальной стоимости приватизационного чека в четырехкратном размере от стоимости, утвержденной эмитентом - Российской Федерацией (Указ Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 17 декабря 1992 года). При этом практика увеличения номинальной стоимости приватизационных чеков в интересах населения нашла применение не только в Башкортостане, но и в Республике Татарстан, где каждым жителем с целью приватизации государственных объектов и предприятий, находящихся в республиканской собственности, а также жилья и земли разрешалось использовать индивидуальные приватизационные вклады стоимостью 30 тысяч рублей. В том же документе Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан предусматривалось сбалансировать закономерно ожидаемый эффект такого решения в виде значительно возросшего вслед за повышением номинальной стоимости башкирского ваучера спроса на государственную собственность (без расширения ее ассортимента, доступного к приватизации, как это было реализовано в Татарстане путем включения объектов жилья и земли) увеличением цены отчуждаемого имущества. Наряду с увеличением номинальной стоимости приватизационных чеков и введением индексации стоимости имущества приватизируемых предприятий государственные органы, непосредственно осуществлявшие приватизацию государственного имущества в Республике Башкортостан, - Госкомимущества Башкортостана и Фонд имущества Республики Башкортостан - получили от Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан право существенно изменять стоимость приватизируемого имущества, что противоречило федеральному законодательству о приватизации. Более того, в тех случаях, когда фактическая рентабельность государственных предприятий была ниже нормативной, Госкомимуществу Башкортостана по согласованию с Фондом имущества Республики Башкортостан разрешалось производить "индивидуальную оценку приватизируемого имущества предприятий с учетом соотношения фактического и нормативного уровней рентабельности. При этом за нормативный уровень рентабельности принимались предельные уровни рентабельности, установленные действовавшим законодательством. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1992 года N 576 "О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992 - 1993 гг." <21> предельные уровни рентабельности устанавливались только в отношении предприятий-монополистов в качестве одной из мер государственного регулирования цен на их продукцию. Однако в анализируемом Указе Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 17 декабря 1992 года не содержится прямого указания на то, что правило проведения индивидуальной оценки приватизируемого имущества распространяется только на предприятия-монополистов. -------------------------------- <21> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 7. Ст. 392. (Документ утратил силу.)

В другом регионе Российской Федерации - Алтайском крае - прошедшие в рассматриваемый период малой приватизации чековые аукционы, на которых Фонд имущества Алтайского края (также вопреки федеральному запрету изменять стоимость приватизируемого имущества) реализовал акции государственных предприятий ниже номинала, послужили причиной неоднократного обращения покупателей и прокурора края в суды для признания действий государственного органа неправомерными. Вызывает интерес, насколько различными оказались подходы к разрешению подобных споров судами. Например, по данным, собранным авторским коллективом монографии "Приватизация в Алтайском крае: состояние и социально-экономические последствия", судьи арбитражного суда удовлетворили иски прокурора, который выступил от имени участников трех аукционов, посчитав подобные действия существенным отступлением от приватизационных нормативных актов Российской Федерации. Для судей Октябрьского суда г. Барнаула данные действия не показались неправомерными, поскольку было признано, что Фонд имущества Алтайского края руководствовался соответствующим региональным актом, законность которого не была опротестована в установленном порядке <22>. -------------------------------- <22> Администрация Алтайского края, ИЭиОПП СО РАН, Алтайский краевой комитет государственной статистики. Приватизация в Алтайском крае: состояние и социально-экономические последствия. Барнаул: Изд-во АГУ, 1997. 210 с. С. 22.

Следует обратить внимание, что в отдельных территориальных образованиях в составе Российской Федерации особый механизм приватизации утверждался именно на федеральном уровне. В частности, таким образом ряд отличительных черт был присвоен порядку проведения приватизации в г. Москве. 29 декабря 1991 года Президент Российской Федерации подписал Указ N 334 "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы" <23>, который наделял органы исполнительной власти Москвы полномочиями проводить "ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанным правилам и графику". -------------------------------- <23> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 2. Ст. 75. (Документ утратил силу.)

4 ноября 1992 года сессия Моссовета приняла первую городскую Программу приватизации, принципы которой были впоследствии пролонгированы на 1993 год. Московская концепция приватизации во многом отличалась от общероссийской концепции Госкомимущества: в ней учитывались условия инфляции, необходимость поддержки социальных программ города, развития взаимоотношений между правительством Москвы и рыночными структурами, сохранение технологических цепочек при выходе приватизированных предприятий из-под административного контроля отраслевых органов управления, привлечение инвестиций для обеспечения развития или реорганизации (в том числе конверсии) приватизируемых предприятий <24>. -------------------------------- <24> Особенности приватизации и управления собственностью в Москве. М.: Интерграф Сервис, 1997. 160 с. С. 34 - 35.

В целом самые примечательные особенности московской Программы приватизации заключались в следующем: 1) земля под приватизируемыми предприятиями до принятия соответствующего федерального закона не могла переходить в собственность новых владельцев, а сдавалась в долгосрочную аренду; 2) в ходе малой приватизации нежилые помещения не продавались, а передавались в долгосрочную аренду, в том числе с правом выкупа. При этом существенным условием таких арендных договоров были содержащиеся в них оговорки о функциональном использовании данных помещений. Правительство Москвы таким образом стремилось сохранить свое право собственности на недвижимость и защитить интересы жителей г. Москвы - потребителей услуг в сфере торговли и бытового обслуживания - в основных отраслях жизнеобеспечения столицы; 3) крупный пакет акций (государственная доля в имуществе) приватизируемого предприятия продавался на инвестиционных конкурсах (торгах) тому покупателю, который принимал на себя обязательство вложить в предприятие наибольший объем инвестиций; 4) средства, полученные от приватизации в г. Москве, не обезличивались, попадая в бюджет, а частично направлялись в целевом порядке на реорганизацию или санацию других предприятий. На федеральном уровне такой механизм увязки финансовых поступлений от приватизации с инвестированием отсутствовал. Дальнейшая фиксация структуры государственной региональной собственности и ее хозяйственно-политического статуса произошла с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, провозгласившей федеративный характер государственного устройства страны. Все республики в составе России, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа были объявлены субъектами Российской Федерации. В отношении проблемы разграничения предметов ведения в области отношений собственности был реализован подход, в соответствии с которым "федеральная государственная собственность и управление ею" (п. "д" ст. 71 Конституции Российской Федерации) были отнесены к ведению Российской Федерации, а "разграничение государственной собственности" (п. "г" ст. 72 Конституции Российской Федерации) - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Характерно, что разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации не изменяло ее экономического содержания. Как федеральный центр, так и регионы должны были осуществлять управление относительно самостоятельно, соблюдая общие принципы и подходы, закрепленные в законодательстве. Несколько общие конституционные положения не могли не потребовать дополнительной конкретизации с помощью различного рода нормативных правовых актов. Постепенно широкое распространение получила практика заключения договоров по разграничению полномочий (а по сути, предметов совместного ведения) между федеральным центром и отдельными субъектами Российской Федерации, начало которой было положено подписанием договора с Республикой Татарстан в феврале 1994 года. Во взаимоотношениях с некоторыми регионами на договорную основу переводилось и разграничение имущественных полномочий. Так, по состоянию на середину 1997 года десять субъектов Российской Федерации, из числа заключивших договоры о разграничении полномочий, имело соглашения с федеральным центром по вопросам использования государственной собственности. При этом формулировка предмета соглашений не была типовой. Например, соглашения с Татарстаном, Башкортостаном и Северной Осетией имели самое общее изложение; в договорах с Коми, Удмуртией и Краснодарским краем предметом значилось "разграничение государственной собственности"; в соглашениях с Вологодской, Ростовской и Свердловской областями - "управление государственной собственностью"; пожалуй, только соглашение с Нижегородской областью имело более развернутую формулировку - "о разграничении государственной собственности и осуществлении полномочий по управлению федеральным имуществом". По мере усиления договорных начал в отношениях между центром и регионами де-факто теряли свою актуальность первичные документы по разграничению собственности между различными уровнями власти, принятые в 1991 - 1992 гг. (несмотря на то что де-юре они отменены не были). Как следствие, тот массив собственности, который контролировался региональными властями, в основе которого по-прежнему лежала собственность субъектов Российской Федерации, стал постепенно пополняться. Так, в качестве крупного собственника наряду с республиками, давно обозначившими тенденцию к дистанцированию от федерального центра, заявила о себе Москва, руководство которой с середины 1994 года стало открыто и жестко критиковать общероссийскую приватизационную модель, а в 1995 году добилось возможности проводить денежную приватизацию по самостоятельной схеме. Второй этап приватизации - "денежный" - официально был начат в России в июле 1994 года с изданием Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535 "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" <25>, а правомочность московских властей в отношении разработки собственной концепции приватизации была подкреплена Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 96 "О втором этапе приватизации в г. Москве" <26>. -------------------------------- <25> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1478. <26> Собрание законодательства РФ. 1995. N 7. Ст. 510.

20 сентября 1995 года Московская городская Дума Постановлением N 61 "Об утверждении и введении в действие Программы приватизации государственной и муниципальной собственности в Москве" <27> на основе принятых в январе 1995 года Основных положений приватизации государственных и муниципальных предприятий г. Москвы <28> определила правовую основу столичной Программы приватизации. Специфика Основных положений и разработанной на их основе приватизационной Программы состояла в исключении ускоренной, форсированно-массовой приватизации, осуществлявшейся в то время в общероссийских масштабах, и замене ее реализацией индивидуальных планов, направленных на решение задач реорганизации и модернизации предприятий. -------------------------------- <27> Ведомости Московской Думы. 1995. N 6. (Документ утратил силу.) <28> Постановление Московской городской Думы от 25 января 1995 года N 10 "Об утверждении Основных положений приватизации государственных и муниципальных предприятий г. Москвы" / Ведомости Московской Думы. 1995. N 2. (Документ утратил силу.)

Помимо отмеченных основополагающих, в том числе программных, актов, регулирующих проведение приватизации в г. Москве, правительство Москвы выпустило в 1995 году ряд постановлений, определявших практику и механизм реализации приватизационных сделок, в частности Постановление правительства Москвы от 14 марта 1995 года N 221 "О реконструкции и модернизации предприятий потребительского рынка и услуг г. Москвы на основе инвестиционных контрактов" <29>, распоряжение мэра Москвы от 26 сентября 1995 года N 516-РМ "Об упорядочении управления имущественным комплексом Москвы" <30>, Постановление правительства Москвы от 17 октября 1995 года N 840 "О введении в действие Положения о порядке продажи сданных в аренду объектов нежилого фонда на территории г. Москвы" <31>, Постановление правительства Москвы от 14 ноября 1995 года N 928 "О работе Фонда имущества г. Москвы в области приватизации государственных и муниципальных предприятий" <32>. -------------------------------- <29> Вестник мэрии Москвы. 1995. N 7. <30> СПС "Консультант Плюс". (Документ опубликован не был.) <31> Тверская, 13. 1995. N 46. (Документ утратил силу.) <32> Вестник мэрии Москвы. 1995. N 23. (Документ утратил силу.)

В качестве иллюстрации реализации столичными властями своих функций собственника можно привести примеры участия правительства Москвы в капитале акционерных обществ "Красный октябрь" и "ЦУМ" (миноритарные пакеты), выкуп в 1996 году у торговой компании "Микродин" контрольного пакета акций автомобильного завода "ЗиЛ", попавшего в сложное финансовое положение. В 1997 - 1998 годах объектом обсуждения на предмет возможной передачи в собственность города были пакеты акций другого столичного автозавода - акционерного общества "Москвич", а также ряда предприятий оборонной промышленности <33>. -------------------------------- <33> Радыгин А. Д., Энтов Р. М., Юдин А. Д. Трансформация отношений собственности и сравнительный анализ российских регионов. М., 2001. 298 с. С. 76. URL: www. iep. ru/ ru/ transformaciya - otnoshenii - sobstvennosti-i-sravnitelnyi - analiz - rossiiski - regionov. html.

21 июля 1997 года был принят Федеральный закон N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" <34>. Согласно ст. 2 данного акта законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества получило широкую трактовку и включало в себя помимо самого Федерального закона N 123-ФЗ другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <34> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595. (Документ утратил силу.)

Вопреки требованию вновь принятого основополагающего акта в области правового регулирования приватизации Государственная Дума Российской Федерации так и не утвердила новую государственную программу приватизации. Ввиду данного обстоятельства Федеральный закон N 123-ФЗ практически не применялся, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации и ее Основных положений после 1 июля 1994 года в части, не противоречащей данному документу. В начале 2000-х годов приватизация как элемент экономических реформ становится все менее актуальной. Причину падения роли приватизации, в частности, находят в возросшей с 1999 года активности критиков применявшихся приватизационных моделей. Так, академик РАН Н. Я. Петраков пишет о противоречивости и недостаточной прозрачности приватизации. До сих пор остается загадкой, почему приватизация в России не началась со всеобъемлющей аграрной и земельной реформы. Незыблемость принципа частной собственности обеспечивает частная собственность на землю. Чтобы сделать процесс рыночных преобразований необратимым, надо было решить земельный вопрос. Более того, при приватизации промышленности не учли, что производственные объекты не висят в воздухе, а занимают определенные земельные участки. Одновременно в процессе размежевания форм собственности забыли и о полезных ископаемых, в результате чего компании, приватизировавшие горно - и нефтеперерабатывающее оборудование, де-факто получили практически бесплатно контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты. Фактическая приватизация рентного дохода стала одной из причин финансового банкротства и социального напряжения в регионах Российской Федерации <35>. -------------------------------- <35> Петраков Н. Я. Русская рулетка: экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М., 1998. С. 40.

В контексте последовавших начиная с 2000 года изменений политической ситуации в России можно проследить трансформацию характера взаимоотношений между центром и регионами по поводу отношений собственности, стержнем которых постепенно становится лидерство центра на основе приоритета федерального законодательства. На сегодняшней день в Российской Федерации ключевую роль в регулировании отношений, возникающих при приватизации государственного и муниципального имущества, играет Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <36>. С принятием указанного акта основная приватизационная работа стала строиться на его основе, ее проведение упорядочилось и в целом вошло в надлежащие правовые рамки. Были признаны утратившими силу полностью либо в основной части многие правовые акты Президента Российской Федерации и других государственных органов о приватизации, принятые в период до 2000 года. Правительство Российской Федерации стало ежегодно утверждать прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год. Однако характерным было то, что эти программы зачастую изменялись в соответствующем году <37> и всегда исполнялись в меньшей или большей степени, но не в заданных рамках. -------------------------------- <36> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <37> Например, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года N 1272-р прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год был существенно дополнен, в особенности на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года.

Согласно положению ст. 1 данного Федерального закона, соответствующей нормам п. 1 ст. 214, п. 1 ст. 215 и п. 1 ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, с юридической точки зрения приватизация в России в универсальном случае означает возмездное отчуждение имущества из государственной собственности (собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации) или муниципальной собственности (собственности муниципальных образований) в собственность физических и (или) юридических лиц. Указанное общее легальное определение приватизации имеет обширную сферу действия, однако в силу установленных законодательством изъятий не распространяется на целый ряд отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества (ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ). В соответствии со ст. 4 Федерального закона N 178-ФЗ в России установлено двухуровневое законодательство о приватизации. Первый уровень - законодательство Российской Федерации, состоящее из Федерального закона N 178-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Второй уровень - законодательство субъектов Российской Федерации о приватизации, включающее в себя законы субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятые в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ (например, Закон г. Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" <38>, Закон Санкт-Петербурга от 10 марта 2005 года N 59-15 "О приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга" <39>, Закон Курской области от 31 октября 2003 года N 51-ЗКО "О приватизации государственного имущества Курской области" <40>), и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (сюда, в частности, относятся ежегодные программы приватизации, включая Постановление правительства Москвы от 14 сентября 2010 года N 816-ПП "О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2011 - 2013 гг." <41>). -------------------------------- <38> Ведомости Московской городской Думы. 2009. N 2. Ст. 278. <39> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. N 4. <40> Курская правда. 2003. N 200. <41> Вестник мэра и правительства Москвы. 2010. N 54.

Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона N 178-ФЗ законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации определяется компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере приватизации. Также в соответствии с п. 3 ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской власти" <42> порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. -------------------------------- <42> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

К примеру, Закон г. Москвы N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" был принят 17 декабря 2008 года в развитие комплекса намеченных мер по использованию и отчуждению государственного имущества в Москве. В качестве основной цели приватизации имущества актом признается повышение экономической и социальной эффективности его использования. В рассматриваемом Законе г. Москвы получил широкое применение программный подход к приватизации имущества в городе Москве. Планирование приватизации осуществляется посредством утверждения программы приватизации на трехлетний период с разбивкой по годам. Программа содержит перечень государственных унитарных предприятий г. Москвы, акций (вкладов), иного имущества, а также характеристики приватизируемых объектов, предполагаемые сроки и способы приватизации, прогнозируемые суммы доходов. Приватизация имущества города Москвы может проводиться такими способами, как: 1) преобразование государственного унитарного предприятия города Москвы в открытое акционерное общество; 2) продажа имущества города Москвы на аукционе; 3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; 4) продажа имущества города Москвы (предприятий как имущественного комплекса или акций созданного при приватизации открытого акционерного общества, составляющих более 50% уставного капитала указанного общества) на конкурсе, если в отношении указанного имущества необходимо выполнить определенные условия; 5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в собственности города Москвы акций открытых акционерных обществ; 6) продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг; 7) продажа имущества города Москвы посредством публичного предложения; 8) продажа имущества города Москвы без предварительного объявления цены; 9) внесение акций и иного имущества города Москвы в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; 10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. В механизме приватизации государственного имущества города Москвы законодательно устанавливаются полномочия Московской городской Думы и правительства Москвы в сфере приватизации, порядок формирования и функционирования уполномоченного органа исполнительной власти, обеспечивающего приватизацию имущества, а также специализированной организации по продаже имущества города Москвы. Важным в механизме приватизации является утверждение (уточнение) регламента взаимодействия органов исполнительной власти, участвующих в приватизации имущества города Москвы, порядка представления документов, продажи акций, осуществления контроля за реализацией программ приватизации имущества города Москвы. С точки зрения дальнейших системных преобразований в отечественной экономике приватизация со всей очевидностью уступила место вопросам корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий. Так, Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" <43> определяет управление собственностью как процесс принятия и исполнения решений по учету, содержанию собственности города Москвы и ее сохранности. -------------------------------- <43> Вестник мэра и правительства Москвы. 2008. N 1.

На смену глобальным устремлениям к приватизации государственной собственности пришла более обоснованная и дальновидная стратегия превращения имущественных объектов федеральной и региональной собственности в действенный рычаг стабилизации и оживления, подъема производственной экономики и социальной сферы. Такая смена парадигмы представляет особую важность применительно к имущественным объектам государственной собственности, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации, которые в меньшей мере оказались поглощенными волной приватизации в сравнении с объектами федеральной собственности. В соответствии с установкой на смещение акцентов в управлении региональными объектами собственности с приватизации на повышение эффективности использования объектов в рамках сохранения или постепенного преобразования формы собственности, на первый план выдвигаются задачи акционирования при оставлении в руках государства или региона основной части пакета акций, передаче объектов региональной собственности в доверительное управление, сдаче объектов в аренду и в концессию на условиях экономической выгодности и социальной эффективности. В конечном итоге законодательство о приватизации должно стать составной частью единой системы правового регулирования отношений по управлению государственной собственностью, которая, с одной стороны, будет отвечать вызовам современной действительности, а с другой - соответствовать историческим, социокультурным, политическим и экономическим особенностям Российской Федерации и ее субъектов.

------------------------------------------------------------------

Название документа