Некоторые особенности в содержании права муниципальной собственности

(Чердакова Л. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2012, N 7) Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ В СОДЕРЖАНИИ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ <*>

Л. А. ЧЕРДАКОВА

-------------------------------- <*> Cherdakova L. A. Some features in the concept of municipal property right.

Чердакова Лариса Анатольевна, доцент кафедры гражданского права ВСФ ФГБОУ ВПО и "Российская академия правосудия", г. Иркутск.

Статья посвящена теоретическому обоснованию автором некоторых особенностей, присущих, по его мнению, содержанию права муниципальной собственности. Автор приходит к выводу об отсутствии необходимости в содержательном дополнении права муниципальной собственности иными правомочиями собственника.

Ключевые слова: право муниципальной собственности, правомочия, владение, пользование, распоряжение, содержание права, управление.

The article is devoted to the theoretical foundation of some features characteristic of the subject of municipal property right. The author comes to the conclusion that there is no need to add other proprietary rights to the municipal property right.

Key words: municipal property right, powers, ownership, use, content of the right, management.

Всю совокупность действий, которые муниципальное образование как собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества, можно описать с помощью классической триады правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако такая позиция неоднозначна, поскольку, по мнению многих ученых, весьма спорна. В целом здесь возможны лишь два варианта рассуждений. В первом случае можно говорить о том, что указанный перечень правомочий собственника в полной мере отражает все его возможные действия, т. е. правомочия владения, пользования и распоряжения охватывают все действия, которые собственник вправе совершить в отношении принадлежащей ему вещи <1>. В основе второго варианта лежит утверждение о том, что ставшая классической триада правомочий собственника не отражает всего объема прав, которые собственник вправе осуществлять в отношении принадлежащей ему вещи. В силу чего данные правомочия должны либо дополняться <2>, например, правомочием по управлению имуществом и др., либо их вообще нет смысла дополнять какими-либо другими правомочиями, поскольку сущность права собственности вовсе не в совокупности составляющих его правомочий и каким бы то ни было количеством этих правомочий, все равно этого будет недостаточно для характеристики субъективного права собственности <3>. -------------------------------- <1> Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 117; Генкин Д. М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 82. <2> Например, А. М. Оноре, который предложил одиннадцать правомочий в составе собственности. См.: Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем) / Отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 1990. С. 8 - 9. <3> Скловский К. И. Собственность в гражданском праве: Учеб.-практич. пособие. М.: Дело, 2000. С. 125.

Нельзя забывать о том, что на развитие теории права собственности существенное влияние оказала англосаксонская правовая традиция, которая допускала возможность раздробления права собственности на частичные правомочия и тем самым отличалась от правовых систем континентальной Европы, где право собственности провозглашалось "священным и неприкосновенным", "неограниченным и неделимым" <4>. В результате сложились две противоположные теории: согласно первой право собственности представляется как "некий неделимый монолит" <5>, в силу второй - как совокупность правомочий собственника, что и нашло свое отражение в последующем развитии науки гражданского права. -------------------------------- <4> Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). С. 10. <5> Там же. С. 10.

Спор относительно исчерпывающего или, напротив, не исчерпывающего характера правомочий субъективного права собственности имеет весьма распространенный характер. Обычно в научных работах цитируется ставшее классическим высказывание А. В. Венедиктова: "Традиционный перечень правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению его имуществом представляет выражение того общего, что свойственно праву собственности... во всех формациях" <6>. Этот же автор ставит вопрос о том, в чем заключается суть права собственности тогда, когда вещь была арестована и все три правомочия собственника утрачены. По мнению А. А. Рубанова, указанный перечень правомочий "не имеет универсального значения" <7>, равно как и не является наследием римского права, а имеет источником своего возникновения средневековье. С. М. Корнеев, напротив, соглашаясь с мнением Д. М. Генкина, полагает, что субъективное право собственности полностью определяется правомочиями владения, пользования и распоряжения <8>. В противовес можно поставить теорию А. М. Оноре, который выделяет одиннадцать правомочий в содержании права собственности. -------------------------------- <6> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 17. <7> Рубанов А. А. Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности // Развитие советского гражданского права на современном этапе / Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Наука, 1986. С. 105. <8> Корнеев С. М. Указ. соч. С. 117.

В контексте обозначенной проблемы убеждения автора сводятся к тому, что количественный критерий в определении полноты субъективного права собственности не только не является определяющим, но и в целом не имеет значения. Всю полноту действий, которые вправе осуществлять собственник, вполне можно описать с помощью известной триады правомочий. Об этом уже неоднократно говорили ученые. "Под понятия "владение", "пользование" и "распоряжение" возможно подвести все мыслимые действия, которые может пожелать совершить по поводу вещи ее собственник" <9>. На самом деле, каким бы количеством правомочий ни обладал собственник, всегда будет сохраняться потенциальная возможность говорить об их недостаточном характере в описании субъективного права собственности. Знаменитая триада правомочий, разумеется, не панацея, и право собственности не может отождествляться с суммой правомочий, неважно, скольких именно: трех или более. В силу того разнообразия действий, которые собственник вправе осуществлять в отношении принадлежащего ему имущества, даже теоретически не представляется возможным определить четкий перечень правомочий и говорить о его исчерпывающем характере. Другой вопрос, необходим ли этот перечень, который, по сути, сводит все правомочия собственника к узкому кругу других субъективных прав и не способен выразить всего разнообразия правоотношений, возникающих между собственником и другими лицами. Таким образом, нам представляется нецелесообразным дополнять триаду какими бы то ни было правомочиями собственника, поскольку любое из них может вполне "вписаться" в одно из правомочий по владению, пользованию или распоряжению. -------------------------------- <9> Корнеев С. М. Указ. соч. С. 117.

Муниципальное образование, так же как и любой другой собственник, обладает правом владения, пользования и распоряжения. Вместе с тем необходимо учитывать ту специфику, которая свойственна муниципальному образованию как собственнику муниципального имущества в контексте содержания его субъективного права собственности. От имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Возможность органов местного самоуправления принимать указанные нормативные правовые акты свидетельствует о том, что муниципальное образование своей властью определяет содержание права муниципальной собственности, равно как и то, какими способами его осуществлять. Если любой другой собственник, будь то физическое или юридическое лицо, все же ограничен в реализации своих правомочий требованиями нормативных правовых актов, содержание которых он сам не определяет, то муниципальное образование своей властью создает эти правила поведения. Исходя из содержания главы 8 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10> (далее - Закон о местном самоуправлении), можно сделать вывод о том, что муниципальное образование в целом организует управление муниципальным имуществом, осуществляет контроль целевого использования муниципального имущества - для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, осуществляет охрану и учет объектов культурного наследия. Думается, указанные действия вполне охватываются триадой правомочий собственника. Однако в научной литературе можно встретить и противоположные точки зрения, согласно которым необходимо выделять и другие правомочия публичного собственника. В основном речь идет о таких действиях, как осуществление управления и контроля. Первые указания на необходимость выделения дополнительного правомочия в виде управления имуществом в научной литературе можно встретить у А. В. Павлова применительно к описанию содержания права государственной собственности на землю <11>. Впоследствии данная позиция, также в отношении земель, находящихся в государственной собственности, была поддержана Г. А. Аксененком, который вслед за А. В. Павловым называл правомочие управления землей "в качестве элемента содержания права исключительной государственной собственности на землю" <12>. В обоих случаях авторы выстраивают свои рассуждения, руководствуясь теми действиями, которые государство как собственник вправе осуществлять в отношении земельных участков. Вместе с тем наука гражданского права неоднократно указывала на тот факт, что указанные выше действия государства вполне охватываются триадой правомочий собственника. Например, исходя из общепринятого определения правомочия пользования, можно утверждать, что все перечисленные действия государства вполне могут быть раскрыты посредством данного правомочия собственника, поскольку направлены они на эффективное использование государственных земель, максимальное получение пользы от их использования. Правомочия собственника по своему содержанию и тому смыслу, что в них заложен, являются очень широкими понятиями, и поэтому, на наш взгляд, совершенно не удивительно, что в своей совокупности они способны охватывать любое действие собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Если какое-либо действие собственника можно описать с помощью одного из правомочий триады, какой смысл в выделении нового, не суть важно - в виде управления имуществом или какого-то иного? В этой связи стремление дополнить известную триаду правомочий собственника способно внести ненужное нагромождение в науку гражданского права и стать причиной противоречивости правоприменительной практики. На наш взгляд, управление в целом не является гражданско-правовой категорией и характеризует только те отношения, которые регулируются с помощью метода власти-подчинения. Однако такие отношения не входят в предмет гражданско-правового регулирования, а значит, они не могут выстраиваться в плоскости института собственности. -------------------------------- <10> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3842. <11> Павлов А. В. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23. <12> Аксененок Г. А. Земельное право: Учебник. М., 1969. С. 169.

Вместе с тем даже самый поверхностный анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что законодатель довольно активно оперирует термином "управление" в отношении объектов муниципальной собственности. Так, Конституция РФ в ст. 132 указывает на то, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в то время как ст. 51 Закона о местном самоуправлении говорит об осуществлении органами местного самоуправления от имени муниципального образования прав владения, пользования и распоряжения, равно как и в отношении самого муниципального образования закон оперирует теми же правомочиями. То есть Закон о местном самоуправлении ничего не говорит о таком правомочии, как "управление" имуществом. Не сложно заметить, что, во-первых, категория "управление" применена лишь в отношении органов местного самоуправления, а не муниципального образования в целом, а во-вторых, законодатель таким образом заменяет термином "управление" и владение, и пользование, подразумевая, вероятно, что первое охватывает собой второе. Поскольку органы местного самоуправления выступают от имени собственника, который согласно гражданско-правовой традиции обладает указанными правомочиями, значит, именно эти правомочия собственника, а не "правомочие управления" вправе осуществлять органы местного самоуправления. Управление имуществом в этой связи не является неким дополнительным правомочием, которое необходимо для отражения содержания права муниципальной собственности, а скорее, охватывает собой такие из них, как пользование и распоряжение. Причина, по которой одни ученые настаивают на использовании термина "управление имуществом" или дополнении им триады правомочий собственника, а другие придают последней универсальный характер и не считают необходимым дополнение триады другими правомочиями, кроется в следующем. Конструкция содержания права собственности является гражданско-правовой конструкцией, поэтому не может применяться в том виде, в котором она сложилась в рамках гражданского права, в отношениях, осложненных участием публичного собственника. Ясно, что особенность указанным отношениям придает участие в них муниципального образования, которое действует в интересах населения, т. е. в публичных интересах. Поэтому, обладая властными полномочиями, как и всякая другая, власть на местах находит свое выражение в действиях органов местного самоуправления. Совокупность тех действий, которые вправе осуществлять указанные органы в отношении муниципального имущества в рамках отношений власти-подчинения, на наш взгляд, можно именовать управлением, однако поскольку складываются эти отношения в плоскости осуществления права собственности, то и описаны они должны быть с точки зрения гражданско-правовой лишь посредством триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения. Таким образом, в целях исключения противоречий и установления единой правоприменительной практики считаем нецелесообразным дополнение триады правомочий собственника правомочием "управление", которое не вносит ничего нового в описание содержания права муниципальной собственности и может именоваться скорее как полномочие, нежели правомочие. Возможно, с течением времени будут претерпевать изменения и отдельные институты гражданского права, в т. ч. институт права собственности, что способно оказать некоторое влияние на определение содержания права собственности вообще и права муниципальной собственности в частности. В ближайшее время в условиях мирового финансового кризиса необходимо усиление роли государства и местного самоуправления в обеспечении стабильных экономических и правовых отношений, что, в свою очередь, скорее всего, повлечет модернизацию соответствующих институтов собственности.

------------------------------------------------------------------

Название документа