Правовое регулирование порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНЫХ АКТОВ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ ОБРАЩЕНИЕ ВЗЫСКАНИЯ НА СРЕДСТВА БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

И. В. СЕЛИОНОВ

Селионов И. В., старший преподаватель кафедры организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, государственный советник юстиции 3 класса.

В ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) содержатся нормы, касающиеся обращения взыскания на средства бюджетных учреждений <1>. -------------------------------- <1> В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" аналогичные положения в настоящее время распространяются и на автономные учреждения, в связи с чем в настоящей статье под порядком исполнения судебных актов в отношении бюджетных учреждений подразумевается также порядок исполнения судебных актов в отношении автономных учреждений.

В то же время условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц определены Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве). Кроме того, порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливается бюджетным законодательством РФ. В частности, в соответствии с п. 3 ст. 239 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ. В этой связи возникает вопрос относительно соотношения порядка исполнения судебных актов в отношении бюджетных учреждений, предусмотренного в Федеральном законе N 83-ФЗ, с иными порядками исполнения судебных актов, содержащимися в указанных нормативных правовых актах. Законодательство РФ об исполнительном производстве состоит не только из Закона об исполнительном производстве и Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", но и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц (ст. 3 Закона об исполнительном производстве). Однако в Федеральном законе N 83-ФЗ не предусмотрен порядок принудительного исполнения судебных актов о взыскании средств с бюджетных учреждений судебными приставами-исполнителями. В указанном нормативном правовом акте определены только условия применения норм Закона об исполнительном производстве. Например, в случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения - должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств более трех месяцев, а также в случае, если счета бюджетному учреждению - должнику открыты в учреждении Центрального банка РФ или кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве (п. п. 11 и 12 ч. 20 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ). В свою очередь, в Законе об исполнительном производстве отсутствуют нормы, касающиеся особенностей обращения взыскания на имущество бюджетных учреждений. Соответственно, судебный пристав-исполнитель при исполнении судебных актов в отношении указанных должников должен руководствоваться гл. 10 "Особенности обращения взыскания на имущество должника-организации" Закона об исполнительном производстве. Говоря о соотношении норм БК РФ и Федерального закона N 83-ФЗ, следует также отметить, что в гл. 24.1 БК РФ отсутствуют нормы, регламентирующие порядок исполнения судебных актов, связанных с взысканием средств с бюджетных учреждений. Наличие в отдельном нормативном правовом акте норм, содержащих особенности исполнения судебных актов в отношении бюджетных учреждений органами, осуществляющими открытие и ведение лицевых счетов должника, свидетельствует о том, что в настоящее время наравне с иными порядками исполнения исполнительных документов (принудительным исполнение исполнительных документов, бюджетным исполнением судебных актов) в законодательстве РФ предусмотрен специальный механизм исполнения судебных актов. Рассматривая данный вопрос, следует обратить внимание на следующую позицию Конституционного Суда РФ, касающуюся особенностей исполнения судебных актов в отношении государства (получателей бюджетных средств): "Федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества" <2>. -------------------------------- <2> См.: Постановление КС РФ от 14.07.2005 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год" и Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго".

Кроме того, по мнению Конституционного Суда РФ, "федеральный законодатель вправе и обязан установить такое правовое регулирование, которое препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета" <3>. -------------------------------- <3> Постановление КС РФ от 2 марта 2010 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации".

Таким образом, КС РФ высказал позицию относительно возможности существования в законодательстве РФ особого правового регулирования исполнения судебных актов, связанных с обращением взыскания на средства бюджетов. В этой связи напрашивается вывод о том, что в правовом статусе бюджетных организаций также существует особенность, позволившая законодателю предусмотреть в отдельном нормативном правовом акте, вне Бюджетного кодекса РФ и Закона об исполнительном производстве, порядок исполнения судебных актов в отношении указанных должников. Одна из особенностей такого порядка - это обращение взыскания на средства бюджетных учреждений исключительно на основании судебного акта. Как следствие этого, возникает вопрос о применении правового режима "иммунитет бюджетов" к рассматриваемым правоотношениям. Согласно ст. 239 БК РФ иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ. В свою очередь, обращение взыскания на средства бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ на основании судебного акта. Однако из этого не следует, что к порядку исполнения, содержащемуся в Федеральном законе N 83-ФЗ, должен применяться указанный правовой режим. Иммунитет бюджетов связан только с порядком обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 239 БК РФ). В Законе об исполнительном производстве не предусмотрен запрет на обращение взыскания на средства бюджетных учреждений, как это предусмотрено в отношении средств бюджетов бюджетной системы РФ (ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве). Следовательно, взыскание средств с указанных должников возможно также на основании несудебных актов, исполнение которых должно производиться в соответствии с Законом об исполнительном производстве органами принудительного исполнения. Указанный пример свидетельствует о двойственном понимании существующего порядка обращения взыскания на средства бюджетных учреждений. Как отмечено выше, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ. Поскольку на порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений не распространяются нормы указанной главы БК РФ, можно сделать вывод о том, что средства бюджетных учреждений, находящиеся на лицевых счетах, на которые обращается взыскание, не являются бюджетными. Судебные акты в отношении бюджетных учреждений исполняют органы Федерального казначейства (органы, осуществляющие открытие и ведение лицевых счетов) и органы принудительного исполнения. При этом первые органы исполняют требования, содержащиеся в исполнительном документе, в отношении бюджетного учреждения путем списания средств с лицевого счета должника (лицевых счетов), открытого (открытых) ему (п. 7 ч. 20 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ). Лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе, открываются и ведутся в порядке, установленном Федеральным казначейством (ст. 220.1 БК РФ). Так, например, Федеральное казначейство определило, что для учета операций, осуществляемых организацией-клиентом, органом Федерального казначейства в случае, установленном законодательством РФ, открывается и ведется лицевой счет, предназначенный для учета операций со средствами юридического лица (его обособленного подразделения), не являющегося в соответствии с БК РФ получателем средств федерального бюджета <4>. -------------------------------- <4> См.: Приказ Казначейства РФ от 7 октября 2008 г. N 7н "О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами".

Существование лицевых счетов бюджетных учреждений позволяет сделать вывод о том, что законодатель именно с указанными счетами связывает особенность выделения порядка исполнения судебных актов в особый порядок. В этой связи следует обратить внимание на мнения ряда юристов относительно средств, находящихся на лицевых счетах. Так, по мнению Д. Л. Комягина, пока денежные средства существуют в системе счетов Федерального казначейства, они, безусловно, являются бюджетными средствами и регулирование их использования осуществляется в соответствии с нормами бюджетного законодательства <5>. -------------------------------- <5> Комягин Д. Л. Проблемы определения бюджетных средств // Право и экономика. 2000. N 7.

Кроме того, А. Е. Самсонов, сравнивая договор банковского счета и лицевой счет, указал на то, что на лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, тогда как на расчетном счете - объем безналичных денежных средств клиента банка <6>. -------------------------------- <6> Цит. по: Карасева М. В. Бюджетное право: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2010. С. 251.

В соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам. Из бюджетов бюджетной системы РФ могут также предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Отсутствие в БК РФ четкой регламентации таких понятий, как "средства бюджетов бюджетной системы (бюджетные средства)" и "субсидии", создает проблему в понимании правовой природы средств бюджетных учреждений, на которые обращается взыскание. Например, в ст. 6 БК РФ ранее содержалось определение понятия "субсидия", которая называлась бюджетными средствами. Соответственно, в юридической литературе высказывались мнения относительно того, что в силу прямого указания закона средства субвенций и субсидий, уже перечисленные на счет таких лиц, все-таки остаются бюджетными <7>. Сейчас БК РФ не содержит легального определения данного понятия. -------------------------------- <7> Комягин Д. Л. Указ. соч.

В то же время в ст. 69.1 БК РФ субсидии отнесены к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В свою очередь, под бюджетными ассигнованиями понимают предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ). Кроме того, на счета бюджетных учреждений поступают не только субсидии, но и другие средства. Например, бюджетные инвестиции - бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (ст. 6 БК РФ). Так, в совместном письме Минфина России и Федерального казначейства от 25 ноября 2011 г. N 02-03-09/5232/ и N 42-7.4-05/5.1-735 указывается на то, что федеральным бюджетным учреждениям следует открыть в территориальных органах Федерального казначейства лицевые счета, предназначенные для учета операций со средствами, предоставленными бюджетным учреждениям из федерального бюджета в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций - по мере необходимости. Из вышеуказанных норм следует, что на лицевых счетах бюджетных учреждений находятся в т. ч. бюджетные средства и именно указанный факт может быть оправданием существующего в настоящее время особого порядка исполнения судебных актов в отношении данных должников. В случае если принять указанный вывод за аксиому, то действующий порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений не согласуется с бюджетным законодательством РФ (не учитываются положения ст. 239 и гл. 24.1 БК РФ). Как следствие этого, данный порядок необходимо привести в соответствие положениям БК РФ. С другой стороны, если придерживаться мнения о том, что средства бюджетных учреждений, на которые обращается взыскание, не являются бюджетными, то в рассматриваемом порядке исполнения судебных актов отсутствуют особенности, позволившие законодателю выделить его в особый порядок исполнения судебных актов. Такое положение дает основание полагать, что при обращении взыскания на средства бюджетных учреждений следует применять общий порядок исполнения, предусмотренный Законом об исполнительном производстве. Таким образом, в настоящее время возникают вопросы по правовому регулированию порядка исполнения судебных актов в отношении бюджетных учреждений, в т. ч. по обоснованию установления вне законодательства РФ об исполнительном производстве и бюджетного законодательства РФ особого порядка обращения взыскания на средства бюджетных учреждений, решение которых возможно путем дальнейшего совершенствования ч. 20 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ.

Название документа