Жилищное и градостроительное законодательство в регулировании отношений по долевому строительству жилья

ЖИЛИЩНОЕ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ ПО ДОЛЕВОМУ СТРОИТЕЛЬСТВУ ЖИЛЬЯ

О. Г. ЕРШОВ

Ершов О. Г., кандидат юридических наук, старший преподаватель Омской академии МВД России.

В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище. Органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Следует учитывать, что в условиях рыночной экономики значительно сократилось бюджетное финансирование строительства, а основным направлением решения гражданами жилищной проблемы, в том числе реализации указанной конституционной нормы, признано приобретение жилья в частную собственность. Одной из форм приобретения жилых помещений в собственность, наряду с куплей-продажей, дарением, наследованием, является участие граждан и юридических лиц на долевых началах в строительстве жилых домов. Отношения, связанные с долевым участием в строительстве жилья, регулируются нормами Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в ред. 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 40.

Обращает на себя внимание, что данные отношения носят комплексный характер и включают в себя отношения по размещению проектной декларации, получению разрешения на строительство, заключению и исполнению договора долевого участия в строительстве, регистрацию договора и права собственности на объект долевого участия в строительстве, разрешение на ввод здания в эксплуатацию. В связи с этим отношения, связанные с долевым участием в строительстве жилья, не могут быть в полной мере урегулированы нормами одного нормативного акта. Полагаем, что определенное влияние на регулирование рассматриваемых отношений оказывают нормы жилищного и градостроительного законодательства. Именно посредством этих норм должна обеспечиваться реализация конституционного права граждан на жилище в части создания необходимых условий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в развитии рынка недвижимости. Отношения по долевому участию в строительстве являются разновидностью отношений, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье, поэтому неизбежно попадают под влияние норм жилищного законодательства, основу которого составляет Жилищный кодекс Российской Федерации <2>, вступивший в силу с 1 марта 2005 г. -------------------------------- <2> Жилищный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14. Далее - ЖК РФ.

В соответствии со ст. 1 ЖК РФ жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, безопасности жилища. В связи с этим органы государственной власти и местного самоуправления оказывают содействие развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, стимулируют жилищное строительство, обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении строительства. Так, например, в целях оказания помощи российским гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления за счет соответствующего бюджета предоставляются субсидии на строительство и приобретение жилья <3>. -------------------------------- <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 937 "О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья" (в ред. 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. N 33. Ст. 4006.

Представляется необходимым определить пределы действия норм жилищного законодательства на отношения по долевому участию в строительстве жилья. Полагаем, решение этой проблемы становится возможным, если ответить на вопрос, являются ли рассматриваемые отношения разновидностью жилищных отношений. Ю. К. Толстой отмечает, что жилищные отношения являются разнородными общественными отношениями, к которым применяются различные методы правового регулирования <4>. На комплексный характер жилищных отношений указывает П. И. Седугин <5>. -------------------------------- <4> См.: Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: Пост Фактум, 1996. С. 25. <5> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2004. С. 2 - 10.

Очевидно, что концепции правового регулирования жилищных отношений обеспечивают "узкое" и "широкое" их понимание. В широком смысле, учитывая их разнородный характер, жилищные отношения складываются по поводу пользования, распределения, управления жилищным фондом, в узком смысле жилищные отношения - отношения пользования жилыми помещениями <6>. -------------------------------- <6> См.: Чигир В. Ф. Жилищное право: Учеб. пособие. Минск: Высшая школа, 1986. С. 9.

Анализ ст. 4 ЖК РФ позволяет сделать вывод о том, что отношения, связанные с долевым участием в строительстве жилья, не относятся к разряду жилищных отношений и, следовательно, не могут регулироваться нормами жилищного законодательства. Жилищные отношения складываются в основном по владению и пользованию жилыми помещениями государственного, муниципального и частного жилищного фонда, содержанию, ремонту, переустройству и переоборудованию жилых помещений, управлению многоквартирными домами, предоставлению коммунальных услуг и т. д. Таким образом, предметом жилищного отношения являются готовые к эксплуатации объекты недвижимости в виде жилых помещений, пригодных для постоянного проживания и включенные в установленном порядке в состав жилищного фонда. На это также указывает толкование ст. 15 ЖК РФ. В то время как отношения, связанные с долевым участием в строительстве, складываются между физическими и юридическими лицами, когда объекта недвижимости не существует. Однако влияние норм жилищного законодательства на рассматриваемые отношения долевого участия в строительстве все же очевидно. Жилищное законодательство устанавливает основные направления правового регулирования данной группы отношений, во многом определяет концепцию построения законодательства, регламентирующего отношения, связанные с привлечением денежных средств в форме долевого участия в строительстве. Так, например, нормы жилищного законодательства устанавливают основные требования, предъявляемые к жилым помещениям. Жилые помещения должны быть пригодны для постоянного проживания граждан, т. е. отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 15 ЖК РФ). Это предопределяет гарантии качества, предусмотренные договором долевого участия в строительстве, и возможность привлечения застройщика к ответственности (ст. 7 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"). Дальнейшее развитие основных направлений, установленных жилищным законодательством в правовом регулировании отношений долевого участия в строительстве, может обеспечиваться нормами градостроительного законодательства, основу которого составляет Градостроительный кодекс Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> Градостроительный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16. Далее - ГСК РФ.

Глава 6 ГСК РФ "Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства" устанавливает основные требования к подготовке проектной документации и ее экспертизе, выдаче разрешений на строительство, осуществлению реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, строительному контролю и надзору, а также выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию. Иллюстрацией применения градостроительных норм в регулировании отношений по долевому участию в строительстве являются следующие положения градостроительного законодательства. Так, например, выдача разрешений на строительство осуществляется органами исполнительной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Для получения разрешения на строительство застройщик направляет в уполномоченные органы заявление о выдаче разрешения, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, положительное заключение государственной экспертизы. Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней проводят проверку представленных документов и выдают разрешение на строительство (ст. 51 ГСК РФ). Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик направляет в компетентный орган (орган государственной власти или местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство) заявление, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, разрешение на строительство, акт приемки объекта, документы, подтверждающие соответствие построенного объекта требованиям технических регламентов, проектной документации, техническим условиям, заключение органов строительного надзора и пожарного надзора (ст. 55 ГСК РФ). В целях обеспечения безопасности жилища органы государственной власти осуществляют государственный строительный надзор, предметом которого является проверка соответствия выполняемых в процессе строительства работ требованиям технических регламентов и проектной документации. По результатам государственного строительного надзора застройщику выдается предписание об устранении выявленных нарушений (ст. 54 ГСК РФ). В процессе правоприменения градостроительных норм в регулировании отношений, связанных с долевым участием в строительстве, могут возникнуть некоторые сложности. Первое. Обязательства застройщика считаются исполненными с момента подписания сторонами передаточного акта или иного документа о передаче объекта долевого строительства. В соответствии со ст. 8 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" подписание передаточного акта осуществляется не ранее чем после получения в установленном порядке разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома или иного объекта недвижимости. Однако, для того чтобы оформить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии с ч. 3 ст. 55 ГСК РФ, застройщику необходимо в орган местного самоуправления помимо заявления и иных документов представить акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства на основании договора). Второе. Необходимо учитывать, что отношения, связанные с долевым участием, могут возникнуть при строительстве не только жилых домов, но и иных объектов недвижимости. При этом в соответствии со ст. 2 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры и иные объекты, за исключением объектов производственного назначения. Застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства только после получения в установленном градостроительным законодательством порядке разрешения на строительство. Вместе с тем в соответствии с ч. 17 ст. 51 ГСК РФ выдача разрешения на строительство не требуется при строительстве на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования или объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временные постройки, киоски, навесы и т. д.). Таким образом, сравнительный анализ градостроительного законодательства и законодательства о привлечении денежных средств граждан и юридических лиц при долевом участии в строительстве позволяет сделать вывод о несоответствии норм и необходимости их согласования в целях устранения противоречий и реализации конституционного права граждан на жилище. Возникают также трудности в совместном правоприменении жилищных и градостроительных норм. Так, например, анализ ст. 2 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" позволяет сделать вывод о том, что объект долевого строительства может быть построен или создан с привлечением денежных средств дольщиков. Создание объекта возможно путем реконструкции уже существующих зданий посредством изменения параметров их частей (количества помещений, высоты, этажности, площади и т. д.) и качества инженерно-технического обеспечения. В соответствии со ст. 25 ЖК РФ допускаются переустройство, т. е. замена и перенос инженерных сетей и другого оборудования, а также перепланировка - изменение конфигурации жилого помещения, требующее изменения в технический паспорт. Таким образом, перепланировка и переустройство являются элементами реконструкции. И вполне понятна логика законодателя, учитывая обеспечение требований безопасности жилища как один из принципов жилищного права: для проведения переустройства и перепланировки заинтересованному лицу необходимо иметь подготовленный и оформленный в установленном порядке проект (ст. 26 ЖК РФ). Вместе с тем осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (ч. 3 ст. 48 ГСК РФ). В то же время проведение переустройства и перепланировки без проекта является самовольным и влечет предусмотренную законом ответственность. Сложности реализации конституционного права на жилище возникают не только в связи с несоответствием градостроительного законодательства ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Вызывает сомнение эффективность норм самого Закона, позволяющего привлекать денежные средства граждан и юридических лиц для долевого строительства. Ранее в судебной практике до принятия Закона неоднократно возникали ситуации, когда права и интересы дольщиков нарушались. Так, например, весьма спорным можно рассматривать отказ суда в удовлетворении исковых требований предприятия о понуждении ответчика выполнить обязательство по договору о передаче истцу в собственность квартир, поскольку договорные отношения между сторонами не установлены <8>. Это было обусловлено отсутствием легального определения договора долевого участия в строительстве. -------------------------------- <8> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.04.1997 N 5594/94 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. N 6.

Не защищались интересы дольщика по делам о признании права собственности на объект незавершенного строительства при ненадлежащем исполнении обязательств со стороны застройщика, поскольку данный объект являлся предметом залога по другому ранее заключенному застройщиком договору <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.06.1996 N 1567/96 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1996. N 10. С. 27.

В связи с этим, разрабатывая Закон о долевом участии в строительстве, законодатель сделал попытку обеспечить гарантии и защиту интересов дольщиков. Так, например, впервые предусмотрены понятие договора долевого участия в строительстве и его существенные условия, сам договор подлежит обязательной государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации. Право на привлечение застройщиком денежных средств дольщиков может возникнуть только после получения в установленном законом порядке разрешения на строительство. После передачи объекта дольщику законом предусмотрен гарантийный срок, в течение которого могут быть заявлены требования по качеству строительных работ. Законом предусматривается односторонний отказ со стороны дольщика от исполнения договора без обращения в суд, когда: застройщик нарушил сроки договора; приостановил строительство и становится очевидным, что объект долевого строительства не будет передан в срок; есть существенные изменения проектной документации и размеров объекта долевого строительства; есть существенные нарушения требований к качеству объекта и т. д. Эффективность защиты интересов дольщика обеспечивается введением системы неустоек, которые носят штрафной характер и взыскиваются в случае ненадлежащего исполнения обязательств со стороны застройщика сверх возмещения убытков. Определенные гарантии защиты интересов дольщиков усматриваются в обязанности застройщика до начала строительства опубликовать проектную декларацию. Интересен механизм обеспечения исполнения обязательств по договору посредством введения в силу прямого указания закона, залога объекта незавершенного строительства. Вместе с тем, на наш взгляд, подход законодателя обеспечить гарантии и защиту интересов лиц, которые вкладывают денежные средства в объекты долевого строительства, является односторонним и практически не учитывает интересы застройщиков. Неустойка, которую обязан заплатить дольщик в случае нарушения установленного договором срока платежа, и возможность расторжения договора застройщиком в судебном порядке при просрочке уплаты дольщиком цены выглядят явно недостаточными. В связи с этим застройщик будет вынужден искать иные пути юридической регламентации отношений, связанных с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства жилья и иных объектов недвижимости. Так, например, возможно применение конструкции инвестиционного договора, поскольку в соответствии со ст. 1 ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <10> инвестиции могут быть вложены не только в объекты предпринимательской деятельности, но и в иные объекты для достижения какого-либо полезного эффекта. Вполне допустимо образовать юридическое лицо в виде жилищно-накопительного кооператива, паевые средства которого идут на строительство жилья для членов кооператива <11>. Не вызывает сомнений возможность заключения договора простого товарищества или применения конструкции смешанного или непоименованного гражданско-правового договора в целях избежания последующей его государственной регистрации и т. д. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (в ред. 2004 г.) // СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096. <11> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 41.

Таким образом, некоторый анализ жилищного и градостроительного законодательства позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Первое. Правовое регулирование отношений, связанных с долевым участием в строительстве жилья, может обеспечиваться последовательным применением конституционных, жилищных и градостроительных норм. Развивая конституционные нормы о праве граждан на жилище, жилищное законодательство устанавливает основные направления правового регулирования отношений долевого участия в строительстве жилья, оказывает влияние на формирование норм о долевом строительстве. Вместе с тем непосредственно жилищными нормами отношения по долевому строительству жилья не регулируются, поскольку, во-первых, они не являются разновидностью жилищных отношений, во-вторых, объекты долевого строительства не относятся к объектам жилищных прав. Второе. Дальнейшее развитие основных направлений, установленных жилищным законодательством в правовом регулировании отношений долевого участия в строительстве, может обеспечиваться нормами градостроительного законодательства. Однако в процессе правоприменения наблюдаются проблемы, связанные с несоответствием градостроительных норм нормам законодательства, обеспечивающего регулирование отношений, связанных с привлечением денежных средств физических и юридических лиц при долевом строительстве. Возникают сложности в применении жилищных норм о переустройстве и перепланировке. В связи с этим представляется необходимым и своевременным провести мониторинг жилищного, градостроительного законодательства, а также законодательства о долевом участии в строительстве жилья в целях выявления и устранения возможного несоответствия норм. При этом, устраняя противоречия, на наш взгляд, является целесообразным соблюдение сформулированного нами принципа последовательного применения конституционных, жилищных и градостроительных норм в регулировании отношений долевого участия в строительстве. Третье. Нормы, сосредоточенные в ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", лишь в одностороннем порядке обеспечивают гарантии и защиту интересов лиц, которые вкладывают денежные средства в объекты долевого строительства, и практически не учитывают интересы застройщиков. Поэтому застройщики будут вынуждены искать иные пути юридической регламентации отношений, связанных с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства жилья, что поставит под сомнение возможность эффективного применения данного Закона на практике.

------------------------------------------------------------------

Название документа