О некоторых аспектах рассмотрения споров при осуществлении закупок товаров (выполнении работ и оказании услуг) в государственном и муниципальном секторе экономики

О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ РАССМОТРЕНИЯ СПОРОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ЗАКУПОК ТОВАРОВ (ВЫПОЛНЕНИИ РАБОТ И ОКАЗАНИИ УСЛУГ) В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ

В. Е. БЕЛОВ

Белов Валерий Евгеньевич, доцент кафедры гражданского права Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

В статье исследуется эффективность существующей системы публичных закупок в России. Автор приходит к выводу о необходимости ее централизации, а также создания условий для специализации и повышения квалификации органов, обеспечивающих государственный и муниципальный заказ, а также органов, уполномоченных рассматривать споры в данной сфере.

Ключевые слова: закупки, государственные и муниципальные нужды, государственный и муниципальный заказ, судебный порядок, административный порядок.

Как известно, в рыночной системе хозяйствования большое значение имеет институт закупок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд. Ключевая роль при формировании этого института в Российской Федерации изначально была отведена стадии размещения заказов, что нашло отражение в базовом законодательном акте - Федеральном законе от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов). Данный правовой акт развил общие положения ст. ст. 447 - 449 ГК РФ, касающиеся проведения торгов. В последнее время правовое регулирование отношений, связанных с закупочной деятельностью, получает новое развитие, обусловленное целым рядом обстоятельств. Во-первых, происходит усложнение системы закупочной деятельности, расширение сферы правового регулирования за счет вовлечения дополнительного круга государственных и муниципальных субъектов. Как известно, в юридической литературе выделяют две основные формы участия государства в гражданском обороте: непосредственное и опосредованное. При непосредственном участии государства от его имени в гражданских правоотношениях могут участвовать органы государственной власти в рамках их компетенции. В случаях и порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане. Непосредственная форма участия государства в гражданском обороте закреплена в ст. 125 ГК РФ. Примером такой формы участия государства (а также муниципальных образований) в гражданском обороте являются приобретение товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд. При опосредованном участии государство вступает в гражданский оборот через государственных юридических лиц, которые становятся стороной совершаемых сделок, принимая обязанности и приобретая права непосредственно для себя, а не для государства. К таким лицам относят государственные предприятия и государственные учреждения <1>. Отдельные авторы полагают, что в число государственных юридических лиц могут входить и другие субъекты гражданского права, например хозяйственные общества и товарищества, в уставном фонде (капитале) которых имеется доля Российской Федерации <2>. Сказанное имеет непосредственное отношение к уровню субъектов Федерации, а также муниципальному уровню. Такого рода государственные (муниципальные) лица участвуют в закупках товаров (выполнении работ, оказании услуг) для собственных нужд. Таким образом, можно говорить о закупках товаров (выполнении работ, оказании услуг) как для государственных и муниципальных нужд, так и для собственных нужд государственных и муниципальных юридических лиц. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 225 - 232 и сл. <2> Барткова О. Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2002. С. 178.

Действие Закона о размещении заказов распространяется не только непосредственно на сферу закупок для государственных и муниципальных нужд, но и на закупки, осуществляемые бюджетными учреждениями для собственных нужд (не относящиеся к категории государственных и муниципальных закупок). Бюджетные учреждения, как известно, теперь не являются получателями бюджетных средств и, соответственно, не являются государственными либо муниципальными заказчиками. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <3> (далее - Закон о закупках) в определенной мере упорядочил подходы к осуществлению закупочной деятельности иными государственными и муниципальными субъектами. Речь идет о государственных корпорациях, государственных компаниях, субъектах естественных монополий, организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, автономных учреждениях, а также хозяйственных обществах, в уставном капитале которых доля участия публично-правового образования в совокупности превышает 50%. -------------------------------- <3> Само название Закона является примером проникновения в новые законодательные акты терминологии, не соответствующей терминологии ГК РФ. Очередным примером такого рода станет и Закон о федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг.

Таким образом, формируется система закупочной деятельности, в которой участвуют как государство и муниципальные образования, так и создаваемые ими юридические лица. С экономической точки зрения можно говорить о закупках товаров (выполнении работ, оказании услуг) в государственном <4> и муниципальном секторе экономики в широком понимании, включающем как государственные и муниципальные закупки, так и закупки государственных и муниципальных юридических лиц. -------------------------------- <4> В экономической литературе даются различные определения понятию "государственный сектор экономики". В соответствии с одним из таких определений это "совокупность проводящих экономическую деятельность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми и нанимаемыми ими лицами" (Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2002. С. 77). По данным Минэкономразвития России, совокупные расходы на закупки в государственном секторе экономики составляют около 13 трлн. руб. (около 1/5 всего внутреннего спроса) (см.: Тезисы выступления Министра экономического развития Российской Федерации Э. С. Набиуллиной на открытии форума-выставки "Госзаказ-2012" 15 февраля 2012 г. (www. economy. gov. ru).

Во-вторых, развитие законодательства в рассматриваемой сфере свидетельствует о расширении перечня так называемых конкурентных способов размещения заказов (способов закупки). Известно, что основным конкурентным способом являются торги в форме конкурса либо аукциона (в том числе аукциона в электронной форме). Кроме того, Законом о размещении заказов изначально предусмотрен такой конкурентный способ, как запрос ценовых котировок. В Законе о закупках говорится, что способы закупок должны быть предусмотрены в положении о закупке, регламентирующем закупочную деятельность заказчика. При этом заказчик обязан в положении о закупке установить порядок закупки указанными способами (ч. 3 ст. 3 Закона о закупках). Иными словами, перечень возможных способов закупки является открытым. На практике в настоящее время применяются различные способы закупки. Так, в Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" действует Единый отраслевой стандарт закупок <5>, предусматривающий, помимо прочего, такие конкурентные виды процедур закупки, как запрос предложений и конкурентные переговоры. В проекте Федерального закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" (далее - Проект Закона о федеральной контрактной системе) также указан новый способ осуществления закупок - запрос предложений <6>. Таким образом, перечень возможных конкурентных способов закупки не ограничивается торгами и запросом котировок цен на товары и в дальнейшем будет расширяться. -------------------------------- <5> Утвержден приказом генерального директора Госкорпорации "Росатом" от 29.07.2009 (www. rosatom. ru). <6> www. economy. gov. ru.

В-третьих, следует упомянуть о предстоящих изменениях, связанных с перспективой формирования в Российской Федерации федеральной контрактной системы. Речь идет о системе, охватывающей все стадии закупочной деятельности, начиная от планирования закупок и заканчивая исполнением контрактных (договорных) обязательств. Таким образом, явно выраженный в настоящее время центр тяжести, связанный со стадией размещения заказов, будет перераспределяться как в сторону планирования, так и в сторону исполнения обязательств. Как видно, сложность отношений, связанных с закупками товаров (выполнением работ, оказанием услуг) в государственном и муниципальном секторе экономики, а также их правового регулирования будет в дальнейшем нарастать. Происходящие и предстоящие изменения в закупочной деятельности государства, муниципальных образований, государственных и муниципальных юридических лиц требуют дальнейшего совершенствования отношений, связанных с рассмотрением споров в данной сфере. Формируемой системе закупочной деятельности, на наш взгляд, должна соответствовать адекватная система рассмотрения споров, предусматривающая возможности обращения за защитой нарушенных прав и законных интересов применительно: - к закупкам товаров (работ, услуг), осуществляемым как государством и муниципальными образованиями, так и государственными (муниципальными) юридическими лицами; - к существующим и новым способам размещения заказов (способам закупок); - ко всем стадиям закупочной деятельности (планирования, размещения заказов, исполнения договорных обязательств). Мы полагаем, что формирование системы закупок в масштабах государственного и муниципального сектора экономики при существующих в настоящее время подходах может потребовать привлечения дополнительных судебных и иных административных ресурсов. Главным основанием для подобного вывода служит усложнение системы закупочной деятельности (за счет расширения перечня субъектов, способов закупок и отдельных стадий этой деятельности), которое может привести к увеличению количества рассматриваемых дел и возникновению новых категорий споров. В настоящее время система рассмотрения споров в части государственных и муниципальных закупок, а также закупок бюджетных учреждений в значительной степени сформирована. Это касается как административного, так и судебного порядка рассмотрения споров. Можно при этом выделить ряд проблемных вопросов. Административный порядок рассмотрения споров. Главой 8 Закона о размещении заказов установлен административный порядок рассмотрения споров. Речь идет об обжаловании участником размещения заказа действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. Следует отметить, что такой детально урегулированный порядок впервые был установлен именно в Законе о размещении заказов. За более чем шестилетний период действия Закона о размещении заказов ФАС России накопила богатейший опыт рассмотрения жалоб участников размещения заказов, что в немалой степени обусловлено неуклонным ростом количества поступающих жалоб <7>. Данное обстоятельство свидетельствует о постоянном повышении активности участников размещения заказов. В то же время существуют определенные трудности для указанного государственного органа, обусловленные, помимо прочего, сжатыми сроками рассмотрения жалобы (не более пяти рабочих дней). При этом здесь же несомненно преимущество административного порядка обжалования перед судебным порядком, при котором, как известно, нередко рассмотрение споров растягивается на многие месяцы. -------------------------------- <7> Для наглядности можно привести следующие данные: в ФАС России в 2006 г. поступило около 2,5 тыс. жалоб участников размещения заказов, в 2007 г. - около 10 тыс., в 2008 г. - свыше 14 тыс., в 2009 г. - свыше 27 тыс., в 2010 г. - свыше 28 тыс., в 2011 г. - около 38 тыс. (www. fas. gov. ru).

Возможность административного обжалования предусмотрена и новым Законом о закупках, осуществляемых государственными (муниципальными) лицами. Так, ч. 10 ст. 3 Закона о закупках предусмотрено, что участник закупки вправе обжаловать в ФАС России действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случае: - неразмещения на официальном сайте в сети Интернет информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www. zakupki. gov. ru) положения о закупке, вносимых в него изменений, информации о закупке, подлежащей в соответствии с законом размещению на таком официальном сайте, или нарушения сроков такого размещения; - предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке; - осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупке и без применения положений Закона о размещении заказов. В Законе о закупках не описан порядок рассмотрения споров, как это предусмотрено главой 8 Закона о размещении заказов. Представляется, что в нем должны быть закреплены общие нормы, касающиеся порядка рассмотрения споров в административном порядке применительно к любым субъектам, участвующим в рассматриваемой деятельности. Тем более что речь идет фактически об одном и том же предмете обжалования и один и тот же орган рассматривает эти жалобы. Другими словами, подходы к рассмотрению жалоб в административном порядке должны быть унифицированы нормативными правовыми актами. Это касается как законодательных норм, так и соответствующих положений административных регламентов по рассмотрению жалоб. Например, Приказом ФАС России от 14.11.2007 N 379 был утвержден Административный регламент ФАС по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Из названия документа видно, на кого распространяется его действие; необходимо распространить его и на иные субъекты, осуществляющие закупочную деятельность, - бюджетные учреждения, государственные корпорации и т. д. Следует отметить, что административный порядок обжалования предусмотрен и Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В частности, глава 4 и ст. 17 данного Закона посвящены антимонопольным требованиям к торгам и запросу котировок цен на товары. Статья 18.1 Закона о защите конкуренции касается порядка рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов. В связи с этим возникают следующие вопросы. 1. Почему в Законе о размещении заказов рассмотрению жалоб посвящена целая глава, а в Законе о защите конкуренции - только одна статья? 2. Почему может быть обжаловано только нарушение процедуры торгов? В Законе о защите конкуренции говорится о запросе котировок цен на товары. Почему не может быть обжалована данная конкурентная процедура? На наш взгляд, административный порядок защиты прав и законных интересов лиц в рамках антимонопольного (конкурентного) законодательства должен быть предусмотрен и в отношении любой другой конкурентной процедуры из числа тех, о которых говорилось выше (в отношении запроса ценовых котировок, запроса предложений, конкурентных переговоров и т. п.). Судебный порядок рассмотрения споров. Применительно к данному порядку также накоплена объемная судебно-арбитражная практика. Речь идет о следующих категориях судебных дел из размещения государственных и муниципальных заказов, а также заказов бюджетных учреждений: - дела о признании размещения заказов, а также контрактов (договоров) недействительными; - дела об обжаловании действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии; - дела об обжаловании предписаний об устранении нарушений, решений по жалобам, решений о внесении в реестр недобросовестных поставщиков; - дела смешанного характера, включающие элементы различных категорий. Кроме того, отдельно можно выделить дела, связанные с исполнением контрактных (договорных) обязательств, расторжением контрактов (договоров) и т. п. Анализ судебно-арбитражной практики позволяет выделить ряд проблемных вопросов, связанных с рассмотрением споров в судебном порядке. 1. Наибольшие трудности, на наш взгляд, обусловлены несовершенством норм материального права. Существующую нормативную базу в рассматриваемой сфере отличает пробельность, а также внутренняя и межотраслевая противоречивость. О низкой эффективности правового регулирования рассматриваемых отношений свидетельствует тот факт, что Президентом России фактически признана несостоятельность Закона о размещении заказов. В Послании Президента Федеральному Собранию от 30.11.2010 в отношении данного законодательного акта было сказано, что "ситуация действительно уже вышла за грань разумного", "заложенные... цели, к сожалению, во многом остались декларациями". Отмечены колоссальные нецелевые расходы, воровство, "откаты". При этом была поставлена задача по разработке новой редакции Закона - "более продуманной и более современной". Большие надежды на изменение ситуации к лучшему связываются в настоящее время с принятием Федерального закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", проект которого, как известно, находится на рассмотрении в Государственной Думе. 2. Как уже было отмечено, защита в судебном порядке явно уступает в оперативности рассмотрения споров административному порядку обжалования. Нередки ситуации, когда за время рассмотрения иска о признании размещения заказа и контракта (договора) недействительными соответствующие обязательства оказываются исполненными (частично исполненными) и на этом основании в удовлетворении иска суд отказывает (даже, к примеру, при наличии многочисленных нарушений норм материального права при проведении торгов) <8>. -------------------------------- <8> Можно привести характерный пример. При проведении аукциона в сфере государственного оборонного заказа было выявлено семь нарушений, связанных с предъявлением незаконных требований к участникам размещения заказа, что, на наш взгляд, не могло не отразиться на его результатах. При этом на дату рассмотрения апелляционной жалобы из 282 государственных контрактов, заключенных по результатам проведения данного аукциона, более половины контрактов было полностью или частично исполнено. В этой связи суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что удовлетворение апелляционной жалобы и отмена решения суда первой инстанции не приведут к восстановлению нарушенных прав Российской Федерации (см.: Постановление Пятнадцатого ААС от 09.10.2009 N 15АП-8094/2009 по делу N А53-11669/2009).

При этом применение такого способа обеспечения иска, как приостановление исполнения (запрет на исполнение) контракта (договора), оказывается фактически невозможным. В Постановлении от 12.10.2006 N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" Пленум ВАС обращает внимание на тот факт, что при принятии обеспечительных мер арбитражным судом, помимо прочего, должно учитываться предотвращение нарушения публичных интересов. А для рассматриваемых отношений, как известно, характерно наличие публичных интересов: приостановление исполнения (запрет на исполнение) контракта (договора) отразится на них. В этой связи применение данной меры практически исключается <9>. -------------------------------- <9> См.: Определение об обеспечении иска Арбитражного суда Ростовской области от 02.10.2007 по делу N А53-17616/07-С3-12, Постановление Четвертого ААС от 07.02.2008 N 04АП-176/2008 по делу N А78-140/2008С1-5/3 и др.

В то же время, если победителем торгов оказалось, к примеру, лицо, не соответствующее предъявляемым требованиям, и данное лицо приступило к исполнению обязательств (продолжает их исполнять и в конечном итоге исполняет) - не отразится ли это на интересах государства или муниципального образования (при некачественном или несвоевременном исполнении)? Представляется, что публичный интерес в данном случае будет, очевидно, нарушен. Можно, кроме того, отметить следующее. Известно, что размещение заказов, заключение контрактов (договоров) из года в год затягивается. При этом срок действия подавляющего большинства контрактов (договоров) не превышает одного года. Получается, что выход из данной ситуации остается один: сокращение сроков рассмотрения судебно-арбитражных дел соответствующей категории. 3. Представляется актуальным обобщение накопленной судебно-арбитражной практики, касающейся, в частности, споров при проведении торгов. Такого рода обобщения проводятся на региональном уровне <10>. Необходима, однако, выработка единообразных подходов и на уровне Российской Федерации (на это обращают внимание и в научной литературе <11>). -------------------------------- <10> См., напр.: Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Поволжского округа (утв. протоколом от 28.03.2008 заседания президиума ФАС Поволжского округа); Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением государственных, муниципальных контрактов и с применением Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", подготовленный Арбитражным судом Республики Хакасия 17.10.2008; Обобщение практики рассмотрения дел с применением Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" с участием Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия, проведенное Арбитражным судом Республики Хакасия 12.03.2009. <11> В. Анохин и Г. Семенов отмечают, что проблемы применения законодательства о закупках для государственных (муниципальных) нужд требуют соответствующих комплексных разъяснений Пленума ВАС РФ (Анохин В., Семенов Г. Проблемы заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов на размещение заказов для государственных нужд // Хозяйство и право. 2010. N 1. С. 141).

Показательно, что в отдельных случаях при вынесении решений суды ссылаются на акты толкования ВАС РФ по делам, связанным с проведением иных видов торгов. Имеют место, в частности, ссылки на информационное письмо Президиума ВАС от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства", Постановление Пленума ВАС от 02.12.1993 N 32 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий". Ранее также упоминалось Постановление Пленума ВАС от 25.02.1998 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Хотя такого рода судебные акты не имеют непосредственного отношения к размещению заказов, обращение к ним обусловлено необходимостью обосновать судебное решение в той или иной части. На первый взгляд может показаться, что, поскольку речь идет об иных видах торгов, ссылка на указанные судебные акты не совсем корректна. Мы полагаем, что в проведении различных торгов в различных сферах можно выделить много общего. Актуальным поэтому представляется развитие норм материального права в части общих положений, касающихся проведения различных видов торгов. Условно говоря, в регулировании проведения торгов различного вида можно выделить "общую" и "особенную" части. Дальнейшее развитие положений о торгах и иных конкурентных процедурах - проблема материального права. Пока что законодательство о торгах, к сожалению, развивается бессистемно, отсутствует унификация в подходах. В качестве примера можно привести развитие правового регулирования проведения торгов, связанных с распоряжением государственным и муниципальным имуществом в рамках конкурентного (антимонопольного) законодательства. Размещение заказов регулируется федеральным законом, а торги, связанные с распоряжением государственным и муниципальным имуществом, - лишь приказом ФАС России <12>. Чем это обусловлено? На наш взгляд, какие-либо объективные причины отсутствуют. -------------------------------- <12> См.: Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утв. Приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 (в ред. Приказа ФАС России от 20.10.2011 N 732).

Думается, что нормы материального права о проведении различных видов торгов должны развиваться системно, с учетом накапливаемого опыта правового регулирования, и обладать той или иной объективно обоснованной спецификой применительно к тем или иным видам торгов. Подобный подход должен найти отражение и в актах ВАС, касающихся отдельных видов торгов (как в "общей части", так и в "особенной"). Следует отметить, что ВАС РФ в письме от 11.08.2005 N С4-7/УЗ-938 "О Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части признания размещения заказов недействительными в судебном порядке отметил следующее: "В Законе предусмотрено, что размещение заказа, как правило, осуществляется путем проведения торгов по соглашению сторон и нарушение положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (статья 10). При этом основанием для признания судом торгов недействительными по иску заинтересованного лица или одной из сторон-участников является непредставление необходимых для торгов документов, невнесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, наличие в деле или установление судом наличия других недостоверных сведений (статьи 11, 12)". Анализ судебной практики показывает, что при вынесении судебных решений в отдельных случаях арбитражные суды ссылаются на указанное письмо в части обоснования признания размещения заказа недействительным. Поскольку приведенный в письме перечень возможных нарушений сформирован как исчерпывающий, в случае, если ни одного из вышеперечисленных оснований для признания торгов недействительными судом не устанавливается, указывают на невозможность признания таких торгов недействительными <13>. В этой связи представляется необходимым следующее. -------------------------------- <13> Так, в Постановлении Пятнадцатого ААС от 24.10.2007 по делу N А53-5506/2007-С3-12 отмечается следующее. По смыслу ст. 449 ГК РФ основанием для признания недействительными торгов является нарушение процедуры их проведения. При этом Законом о размещении заказов установлены следующие основания для признания торгов недействительными: допуск к участию в торгах лица, которое не должно было допускаться к участию в них в силу наличия условий, перечисленных в ч. 1 ст. 12 Закона, и нарушения ч. ч. 1 - 4 ст. 23 при размещении конкурсной документации. Кроме того, ВАС РФ в своих разъяснениях N С4-7/УЗ-938 указывает, что основанием для признания торгов недействительными по иску заинтересованного лица является непредставление необходимых для проведения торгов документов, невнесение денежных средств в качестве обеспечения заявки и наличие в деле и установление судом других недостоверных сведений. Ни одного из вышеперечисленных оснований для признания торгов недействительными апелляционная инстанция при рассмотрении настоящего дела не установила. В результате апелляционные жалобы были удовлетворены, а решение суда первой инстанции отменено в полном объеме.

Во-первых, корректировка норм материального права в части установления возможных нарушений правил проведения торгов, которые могут привести к признанию торгов и заключенных контрактов (договоров) недействительными, по принципу открытого перечня. В настоящее время в Законе о размещении заказов этот перечень сформулирован и воспринимается как закрытый (что подтверждается и приведенным примером). Полагаем, что конкретизация возможных нарушений на уровне норм материального права возможна и в определенной степени целесообразна. В то же время не стоит сводить все возможные нарушения к строго определенному перечню: в каждом конкретном случае суд должен решать, в какой мере то или иное нарушение закона повлияло на результаты торгов (или иных конкурентных процедур). Во-вторых, уточнение позиции ВАС по данному вопросу. Представляется, что в настоящее время возможности истцов и судов при рассмотрении дел данной категории в определенной мере ограниченны. 4. Мы полагаем, что унификация подходов должна иметь место не только в отношении норм материального права, касающихся проведения различных видов торгов, но и при рассмотрении споров в судебном и административном порядке. Как было отмечено, богатый опыт накоплен как в системе арбитражных судов, так и в системе контролирующих органов, рассматривающих жалобы участников размещения заказов. Это относится к Федеральной антимонопольной службе, к Федеральной службе по оборонному заказу, а также к государственным органам субъектов Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, рассматривающим жалобы участников размещения заказов. Предмет судебного и административного обжалования во многих случаях является единым. Унификация подходов должна находить отражение при принятии соответствующих решений как судами, так и контролирующими органами. 5. Как известно, актуальной проблемой госзаказов, как и всей экономики, является достижение баланса публичных и частных интересов, защита прав и законных интересов участников размещения заказов, а также государства и муниципальных образований. Нередко интересы последних уходят на задний план. Существующие проблемы во многом обусловлены качественным составом участников рассматриваемых отношений. Не секрет, что отдельные должностные лица заказчиков, призванные обеспечивать публичные интересы, противоправно преследуют личные цели. Недобросовестные участники размещения заказов также нередко защищают свои противоправные интересы. Как мы уже отмечали, рассматриваемая сфера является исключительно проблемной, в том числе с точки зрения коррупционных и иных злоупотреблений. Поэтому требуется соответствующий отбор участников данных отношений. Обратимся к зарубежному опыту. Со стороны государства к участию в рассматриваемых отношениях привлекаются высококвалифицированные специалисты. Например, в США в министерствах и ведомствах, ответственных за подготовку и реализацию государственных программ (контрактов), назначаются специальные должностные лица - государственные представители ("контрактные чиновники", "контрактные офицеры" и т. п.). Государственный представитель участвует в формировании условий контракта совместно с группой экспертов - экономистов, юристов, инженерно-технических специалистов, ученых - и подписывает контракт от имени федерального правительства, а в дальнейшем осуществляет управление контрактом и контроль над его исполнением <14>. О необходимости такого рода государственных представителей стали говорить в последнее время в связи с необходимостью формирования федеральной контрактной системы и в нашей стране. Кроме того, в упомянутом Проекте Закона о федеральной контрактной системе говорится о закупочных подразделениях в структуре заказчиков, что вселяет надежду на повышение качества отбора и профессионализма специалистов в данной сфере. -------------------------------- <14> Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. М., 2002. С. 89 - 90, 864.

Еще одним направлением повышения уровня профессионализма может стать расширение состава уполномоченных органов, выполняющих функции, связанные с обеспечением нужд заказчиков. Такого рода перемены должны основываться на положении о том, что функции заказчиков, связанные с удовлетворением их потребностей, в подавляющем большинстве случаев могут рассматриваться как несвойственные им функции, реализацией которых должны заниматься специализированные закупочные структуры (отдельные должностные лица) на высокопрофессиональной основе. Не менее важным является и отбор второй стороны участников рассматриваемых отношений, осуществляемый в том числе путем так называемого квалификационного отбора потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и широко применяемый как в развитых зарубежных странах, так и на международном уровне. Квалификационный отбор включает проверку участников на соответствие требованиям о наличии у них производственных мощностей, финансовых, трудовых и иных ресурсов, обеспечивающих качественное исполнение заказов. В этой связи следует отметить, что Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) 1 июля 2011 г. принят Типовой закон о публичных закупках <15>. Цель данного Закона заключается в оказании помощи государствам при разработке современного законодательства о публичных закупках. Новый Типовой закон отражает наилучшие виды международной практики и предназначен для использования всеми государствами. Квалификационный отбор предусмотрен и данным Законом. В нашей стране, к сожалению, такого рода отбор оказался практически под запретом (за исключением сферы государственного оборонного заказа), что привело к наводнению рынка публичных закупок недобросовестными лицами, от действий которых страдают интересы как заказчиков, так и добросовестных участников размещения заказов. Актуальным поэтому представляется применение квалификационного отбора и в условиях нашей страны. Следует отметить, что некоторые подвижки в этом направлении предусмотрены в проекте Закона о федеральной контрактной системе. -------------------------------- <15> Данный Закон заменил Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. (www. uncitral. org).

С учетом необходимости повышения эффективности закупочной деятельности, возрастания сложности этих отношений и их правового регулирования должны предъявляться повышенные требования к уровню профессионализма различных категорий лиц, имеющих отношение к защите прав и законных интересов участников рассматриваемого процесса. Сложные дела требуют высокопрофессиональных судов и определенной степени их специализации. Требования к уровню профессионализма касаются и должностных лиц государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в данной сфере, а также рассматривающих споры в административном порядке. Актуальным, на наш взгляд, является также вопрос о том, кто представляет интересы одной и второй стороны в арбитражных судах. Практика показывает, что нередко защита интересов сторон не является достаточно эффективной по причине недостаточного уровня подготовленности лиц, выступающих в качестве представителей. Нельзя положительно оценить, например, ситуацию, в которой интересы Российской Федерации представляет лицо, не имеющее юридического образования, слабо разбирающееся в вопросах, связанных с рассматриваемой сферой. Никакой гарантии не дает даже участие адвоката, поскольку далеко не всегда и не везде можно найти адвоката, специализирующегося на такого рода делах. При этом нельзя не учитывать и вопрос оплаты оказываемых услуг. Если обращаться к зарубежному опыту, можно увидеть, что, например, в команду подобных государственных представителей в США входит юрисконсульт или так называемый судья-адвокат, оказывающий юридические услуги, связанные с заключением контрактов, их исполнением <16>. Таким образом обеспечивается высокий уровень юридической поддержки, в том числе в части защиты публичных интересов. На наш взгляд, в отечественных условиях защита публичных интересов должна обеспечиваться государственными представителями, юридическими службами уполномоченных органов и заказчиков, отдельными юристами, специализирующимися на такого рода делах. -------------------------------- <16> См.: Федорович В. А., Патрон А. П. США: государство и экономика (Институт США и Канады РАН). М., 2005. С. 214 - 216, 255 и др.

Следует отметить, что в контрактной системе США развит и широко применяется досудебный порядок урегулирования споров, важная роль в котором отводится вышеупомянутому государственному представителю. В России существует административный порядок, при котором споры разрешают ФАС России и другие контролирующие органы. Институт государственных представителей в России отсутствует. Наличие досудебного порядка позволило бы разгрузить суды, что крайне актуально для России. Требует ответа и вопрос о том, кто должен защищать права и законные интересы указанных субъектов. Известно, что в настоящее время обсуждается вопрос, связанный с введением института омбудсменов, предназначенных защищать права предпринимателей. Говоря о развитии демократических институтов в России, В. В. Путин отметил, что дальнейшее развитие получит институт омбудсменов - уполномоченных по защите прав. По его мнению, необходимы специализация и профессионализация этого института, институт уполномоченных по защите прав предпринимателей должен появиться в каждом субъекте Федерации <17>. Данное предложение, несомненно, заслуживает внимания. Одна из сфер, которая требует такого квалифицированного защитника, - сфера закупочной деятельности. -------------------------------- <17> Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февр.

О повышении эффективности защиты прав и законных интересов лиц в рассматриваемой сфере непосредственно говорится в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года <18>. В разделе X данной Программы, посвященном формированию комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации, предусматривается, в частности, что изменения в нормативном правовом регулировании стадии исполнения государственных (муниципальных) контрактов необходимо направить на регламентацию участия (наряду с представителями заказчика) специального представителя уполномоченного государственного органа для реализации возложенной на него обязанности по защите прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации по отдельным категориям судебных споров, возникающих вследствие неисполнения государственных контрактов. Можно предположить, что речь фактически идет о вышеупомянутом государственном представителе (по крайней мере, применительно к выполнению им функции, связанной с защитой прав и законных интересов отдельных лиц). -------------------------------- <18> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р.

Какие это категории судебных споров? Можно предположить, что речь идет об ускоренном расторжении контрактов и взыскании неустойки - о ситуациях, в которых страдают публичные интересы. При этом возникает вопрос о том, почему говорится о защите интересов только при исполнении контрактов, а не при размещении заказов, заключении контрактов (договоров). Мы полагаем, что защита интересов как одной, так и второй стороны должна быть обеспечена на всех стадиях закупочной деятельности, начиная с планирования и заканчивая исполнением обязательств. Это касается также уровней субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Как известно, Д. А. Медведев, будучи Президентом России, высказал предложение не предусматривать новых должностных лиц государственных органов, выступающих в качестве уполномоченных по правам предпринимателя, а возложить эти функции на прокуратуру <19>. Нельзя не согласиться с данным мнением, поскольку введение каких-либо новых должностей лиц по защите прав предпринимателей не может дать гарантии эффективности этой защиты. Прокуратура сегодня играет все большую роль в рассматриваемой сфере: это касается осуществления надзорной деятельности, обращений в суды с исками о признании размещения заказов и контрактов (договоров) недействительными, возмещении ущерба, причиненного государству и муниципальным образованиям; другими словами - защиты как частных интересов предпринимателей, так и публичных интересов. -------------------------------- <19> Заседание рабочей группы по формированию системы "Открытое правительство" 10 апреля 2012 г.

В заключение обратим внимание читателя на наши основные тезисы. Нарастающее усложнение системы закупок, осуществляемых государственными и муниципальными заказчиками, а также государственными и муниципальными юридическими лицами, требует совершенствования защиты прав и законных интересов всех лиц, участвующих в этой деятельности. Актуальным представляется решение задачи оптимизации системы закупочной деятельности за счет централизации, создания специализированных закупочных структур (уполномоченных органов), как это происходит в развитых зарубежных государствах. Отечественная система закупок преимущественно децентрализована, что значительно усложняет ее, требует привлечения огромных ресурсов. Речь идет о ресурсах всех участников контрактных (договорных) отношений, а также ресурсах, связанных с осуществлением надзорной (контрольной), судебной и других видов деятельности, в том числе с рассмотрением споров. Сформулированные положения требуют дальнейшего анализа и осмысления.

------------------------------------------------------------------

Название документа