Корректирование планов проведения проверок органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля (на примере территориальных органов Ростехнадзора)

КОРРЕКТИРОВАНИЕ ПЛАНОВ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И ОРГАНАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ (НА ПРИМЕРЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОСТЕХНАДЗОРА)

Н. И. КАПИНУС, Т. В. ТЕЛЕГИНА, М. С. АВЕРИН

Капинус Николай Иванович, руководитель Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Телегина Татьяна Васильевна, заместитель руководителя Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Аверин Михаил Сергеевич, начальник отдела правового обеспечения Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В статье дан комментарий к некоторым положениям Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их согласования и представления в органы прокуратуры.

Ключевые слова: государственный контроль (надзор); плановая проверка; непреодолимая сила.

Corrections to auditing plans of state supervision authorities and municipal supervision authorities (on the example of territorial authorities of the Federal Service for ecological, technological and atomic supervision) N. I. Kapinus, T. V. Telegina, M. S. Averin

Kapinus Nikolay Ivanovitch, head of the Central administration of the Federal service for ecological, technological and atomic supervision, doctor of laws, professor, honored lawyer of the Russian Federation.

Telegina Tatyana Vasilyevna, deputy head of the Central administration of the Federal service for ecological, technological and atomic supervision.

Averin Mikhail Sergeevitch, head of the legal department of the Central administration of the Federal service for ecological, technological and atomic supervision.

The article is dedicated to a commentary to several provisions of the Order of preparing, approving and submitting to the public prosecutor office annual auditing plans concerned with legal entities and sole proprietors by state supervision authorities and municipal supervision authorities.

Key words: state supervision; planned audit; act of god.

Порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - ежегодные планы), их согласования и представления в органы прокуратуры, а также типовая форма ежегодного плана определены соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации <1> (далее - Постановление). -------------------------------- <1> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489 (в ред. от 30 декабря 2011 г.) "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3706.

При кажущейся внешней простоте вопросы корректирования ежегодного плана на практике порождают множество вопросов и противоречий с органами прокуратуры. С момента утверждения ежегодного плана территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют переданные Российской Федерации полномочия по осуществлению такого контроля (надзора), представления указанными органами планов в соответствующие федеральные органы исполнительной власти (до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок) и до даты проведения мероприятий по контролю, могут происходить различные события, делающие невозможным проведение плановой проверки в назначенный срок. В связи с этим Правилами предусмотрена возможность внесения изменений в ежегодный план <2> и приведен закрытый (т. е. исчерпывающий) перечень случаев, позволяющих сделать вывод о невозможности проведения плановой проверки деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя. К их числу отнесены: -------------------------------- <2> Пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

ликвидация или реорганизация юридического лица; прекращение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности, эксплуатации (использования) объектов защиты, объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, подлежащих проверке; наступление обстоятельств непреодолимой силы. Указанные случаи устанавливаются при поступлении документально подтвержденной информации в адрес надзорных (контрольных) органов, а также при получении должностными лицами контрольно-надзорных органов соответствующей информации по месту нахождения организации (поднадзорных объектов), подлежащей проверке. Гражданским кодексом РФ определен момент, с которого юридическое лицо считается ликвидированным или реорганизованным: ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об этом записи в Единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 63 Гражданского кодекса РФ); юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц, а при реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица (ст. 57 Гражданского кодекса РФ). Исходя из этого, ликвидация или реорганизация юридического лица подтверждается одним из следующих документов: выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ); свидетельством о внесении записи в ЕГРЮЛ о принятии решения о ликвидации юридического лица; свидетельством о внесении записи в ЕГРЮЛ о прекращении деятельности юридического лица путем реорганизации в форме слияния, присоединения, разделения, выделения или преобразования. Должностное лицо контрольно-надзорного органа, получив информацию о ликвидации или реорганизации юридического лица, подтвержденную одним из указанных документов, обязано незамедлительно принять меры по доведению в письменном виде указанной информации с подтверждающими документами до сведения вышестоящего должностного лица в порядке подчиненности, уполномоченного издавать распорядительные документы о внесении изменений в ежегодный план работы, которое издает соответствующий приказ. К соответствующей служебной записке на имя уполномоченного руководителя следует приложить: копию распоряжения (приказа) о проведении плановой проверки юридического лица; документы, подтверждающие надлежащее уведомление юридического лица о проведении проверки в установленном порядке; заверенные копии документов, подтверждающих ликвидацию или реорганизацию юридического лица (по возможности передаточный акт и разделительный баланс при реорганизации юридического лица). Очевидно, что ликвидация юридического лица делает проведение плановой проверки невозможной и является основанием для внесения изменений в ежегодный план в виде исключения данного планового мероприятия из плана, поскольку по общему правилу ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ст. 61 Гражданского кодекса РФ). Иная ситуация в случае с реорганизацией юридического лица, поскольку при реорганизации существует правопреемство: при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом; при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом; при разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом; при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом; при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом (ст. 58 Гражданского кодекса РФ). Поскольку внесение изменений в ежегодный план осуществляется в порядке, предусмотренном пп. "а" - "г" п. 3 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей <3>, для принятия решения об исключении из ежегодного плана или о внесении изменений в ежегодный план с назначением новой даты проверки в отношении юридического лица - правопреемника следует выполнить указанные требования Правил. А именно: в отношении организации-правопреемника основания для включения плановой проверки в ежегодный план установлены ч. 8 - 9 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <4>, а также федеральными законами, определяющими особенности организации и проведения проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора). -------------------------------- <3> См.: пункт 7 Правил. <4> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

При этом проверка юридического лица - правопреемника должна планироваться с учетом оценки результатов проводимых за последние три года внеплановых проверок, анализа состояния соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также оценки потенциального риска причинения вреда, связанного с осуществляемой юридическим лицом деятельностью (пп. "б" п. 3 Правил). Если проведение несостоявшейся проверки планировалось совместно с другими заинтересованными органами, новая дата проведения плановой проверки юридического лица - правопреемника должна быть согласована с этими органами (пп. "в" п. 3 Правил). И наконец, внесение изменений в ежегодный план должно быть составлено по форме, предусмотренной приложением к Правилам (пп. "г" п. 3 Правил). Сведения о внесенных в ежегодный план изменениях направляются в 10-дневный срок со дня их внесения в соответствующий орган прокуратуры на бумажном носителе (с приложением копии в электронном виде) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, а также размещаются на официальном сайте в сети Интернет в порядке, предусмотренном п. 6 Правил. Локальные акты органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля в ряде случаев развивают положения Правил. Так, например, письмом заместителя руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на территориальные управления возложена обязанность информировать центральный аппарат Ростехнадзора в суточный срок о любых изменениях ежегодного плана <5>. -------------------------------- <5> Письмо от 29 марта 2012 г. N 00-06-06/1460 "О порядке внесения изменений в планы надзорной деятельности территориальных органов Ростехнадзора" // Не публиковалось.

Прекращение деятельности индивидуальным предпринимателем подтверждается, прежде всего, свидетельством о государственной регистрации о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, а также выпиской из государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Однако могут иметь место случаи, когда деятельность в качестве индивидуального предпринимателя в целом продолжается, но прекращена лишь в части поднадзорной деятельности органам государственного контроля (надзора) и органам муниципального контроля. В части надзорных полномочий Ростехнадзора это деятельность по эксплуатации соответствующих оборудования и объектов. Прекращение деятельности юридическим лицом имеет место в том случае, когда юридическое лицо не ликвидировано и не реорганизовано, но в результате перепрофилирования или модернизации, оптимизации производства и пр. перестало в своей деятельности использовать электроустановки, электрические и тепловые сети, технические устройства, используемые на опасных производственных объектах, гидротехнические сооружения, иные опасные производственные объекты либо когда в результате изменений на поднадзорном объекте у него не стало признаков опасности. Прекращение деятельности весьма схоже по ряду признаков с прекращением эксплуатации юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений. Прекращение деятельности по эксплуатации электроустановок, электрических и тепловых сетей подтверждается: актом о расторжении договора энергоснабжения и (или) справкой энергоснабжающей организации об отключении от энергоснабжения электроустановок, электрических и тепловых сетей; договором купли-продажи, сдачи в аренду и передачи на иных законных основаниях с актами приема-передачи имущества и иными документами, подтверждающими смену владельца (эксплуатирующей организации) электроустановок, электрических и тепловых сетей; актом ликвидации и вывода из эксплуатации (списание с баланса) электроустановок, электрических и тепловых сетей. При временной передаче электроустановок, электрических и тепловых сетей на срок, истечение которого выходит за пределы календарного года, плановая проверка индивидуального предпринимателя или юридического лица подлежит исключению из плана. При передаче указанных объектов на срок в пределах календарного года необходимо произвести корректировку плана с внесением в него изменений и назначением нового срока проверки. Однако вывод из эксплуатации, продажа, сдача в аренду или передача на ином законном основании опасного производственного объекта, а равно и изменения на поднадзорном объекте, в результате которых у него не стало признаков опасности, отсутствие поднадзорного объекта по месту нахождения поднадзорной организации, хотя и являются основанием для корректировки плана надзорного органа по переносу или исключению проверки, но не освобождают индивидуального предпринимателя или юридическое лицо от ответственности в случае неисполнения требований ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <6> и п. 7 Постановления Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371 (в ред. от 24 ноября 2011 г.) "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" <7> об исключении объекта из государственного реестра опасных производственных объектов <8>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588. <7> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5938. <8> Следует отметить, что в п. 7 Правил прекращение эксплуатации электроустановок, электрических и тепловых сетей, технических устройств, являющихся подъемными сооружениями, не предусмотрено в качестве оснований для внесения изменения в ежегодный план и на практике используется исходя не из буквы, а из общего смысла данного пункта Правил, что свидетельствует о необходимости внесения изменений в данную норму. - Прим. авт.

Прекращение индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов или гидротехнических сооружений, подлежащих проверке, подтверждается: договором купли-продажи, сдачи в аренду имущества и иными документами с актами приема-передачи имущества, подтверждающими смену владельца опасного производственного объекта (далее - ОПО), гидротехнического сооружения (далее - ГТС); актом ликвидации и вывода из эксплуатации (списание с баланса) ОПО, ГТС; актом проведения консервации ОПО (на срок не менее года); документами, свидетельствующими об исключении опасных производственных объектов из государственного реестра ОПО <9>; -------------------------------- <9> Пункт 41 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 4 сентября 2007 г. N 606 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 46.

выдачей разрешения о выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения <10>. -------------------------------- <10> Пункт 73 Административного регламента исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), утвержденного Приказом Минприроды РФ от 15 декабря 2009 г. N 413 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 15.

К наступлению обстоятельств непреодолимой силы ранее по Гражданскому кодексу РСФСР 1964 г. относили чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях "события" (см. ст. 85). Как известно, "событие" - один из видов юридических фактов. К событиям относятся естественные, природные явления <11>. -------------------------------- <11> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2006. С. 693.

Ныне действующим законодательством (п. 1 ст. 202, п. 3 ст. 401 ГК РФ) понятие "непреодолимая сила" сформулировано иначе. Уточнено понятие непреодолимой силы - как чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство. "Обстоятельство" - условия, сопутствующие чему-либо, явления, сопутствующие другому явлению <12>. Это позволяет исключить споры о том, являются ли форс-мажором чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях явления общественной жизни. -------------------------------- <12> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 436.

Традиционно к явлениям непреодолимой силы относят землетрясения, наводнения, эпидемии, эпизоотии, военные действия, запретительные меры государственных органов, объявление карантина, запрещение перевозок, законодательные запрещения и др. Обязательного и законченного перечня обстоятельств непреодолимой силы ни отечественная, ни международная законодательные базы не содержат. Да это и понятно, ибо исчерпывающий перечень непреодолимых обстоятельств создать невозможно. Обстоятельства непреодолимой силы могут быть вызваны как природно-стихийными, так и техногенными или социальными причинами. Главное, чтобы наличествовали два обязательных признака - чрезвычайность и непреодолимость. Первое означает, что событие (обстоятельство. - Авт.) радикально выходит за рамки обычных, повседневных явлений; второе - невозможность собственными индивидуальными усилиями его предотвратить или преодолеть <13>. -------------------------------- <13> См.: Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Избранные постановления за 2005 год с комментариями / Под ред. А. А. Иванова. М.: Статут, 2010.

Аналогичная позиция неоднократно высказывалась и подтверждалась известными российскими учеными. Например, Е. А. Павлодский писал, что "для того чтобы наступившее событие могло быть квалифицировано как форс-мажор, оно должно отвечать обоим признакам непреодолимой силы. Фактор непредотвратимости последствий непреодолимой силы трактуется, исходя из имеющихся возможностей у конкретного лица, с учетом достижений науки и техники" <14>. Следовательно, непредотвратимость обстоятельства состоит в том, что в данных условиях отсутствуют технические и иные средства, с помощью которых можно предотвратить само обстоятельство и связанные с ним последствия. -------------------------------- <14> См.: Павлодский Е. А. Случай и непреодолимая сила в гражданском праве. М., 1978. С. 81 - 86.

Обстоятельства непреодолимой силы, в смысле положений п. 7 Правил, - это препятствия вне контроля лица, исполняющего полномочия по проведению мероприятий по контролю (надзору), которые нельзя было разумно ожидать или избежать либо преодолеть эти препятствия или их последствия, которые не позволили представителю контрольно-надзорного органа выполнить обязанность по проведению плановой проверки в установленный планом срок (здесь подчеркнем: не позволили не вообще провести проверку, а провести проверку в установленный ежегодным планом срок). Наиболее распространенными в настоящее время обстоятельствами, не позволяющими провести мероприятия по контролю в плановый срок, являются: отсутствие поднадзорной организации по месту нахождения; отсутствие на момент проведения проверки руководителя поднадзорной организации или уполномоченного лица, действующего по доверенности (в том числе при наличии доверенности, оформленной ненадлежащим образом), а также индивидуального предпринимателя или его уполномоченного представителя; невозможность исполнить требование нормативных правовых актов об уведомлении о предстоящей проверке; невозможность осуществить выход (выезд) на проверку в связи с погодными условиями; воспрепятствование законной деятельности должностного лица по проведению проверки путем недопуска на территорию проверяемой организации. Должностное лицо, не могущее провести мероприятия по контролю из-за обстоятельств непреодолимой силы, обязано незамедлительно представить доказательства наличия последних, а также доказательства выполнения им требований действующего законодательства по подготовке и проведению данного планового мероприятия. Принятие решения об исключении проверки из ежегодного плана или внесении в план изменений и назначении новой даты проверки решается по аналогии со случаями реорганизации поднадзорных организаций, описанными выше.

Библиографический список

1. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2006. 2. Павлодский Е. А. Случай и непреодолимая сила в гражданском праве. М., 1978. 3. Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Избранные постановления за 2005 год с комментариями / Под ред. А. А. Иванова. М.: Статут, 2010.

------------------------------------------------------------------

Название документа