Односторонний отказ от исполнения контракта в свете Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 октября 2011 г. N 9382/11

ОДНОСТОРОННИЙ ОТКАЗ ОТ ИСПОЛНЕНИЯ КОНТРАКТА В СВЕТЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРЕЗИДИУМА ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 25 ОКТЯБРЯ 2011 Г. N 9382/11

А. А. ФЕДОРОВ

Федоров Алексей Александрович, специалист по правовому регулированию государственных и муниципальных закупок. Родился 17 февраля 1984 г. в г. Москве. В 2005 г. окончил Московский институт экономики, политики и права (МИЭПП). Автор следующих работ: "Проблемы правового регулирования совместных торгов в государственных и муниципальных закупках" (Право и экономика". 2011. N 10); "Поручительство как способ обеспечения исполнения контракта в государственных и муниципальных закупках" (Юрист. 2011. N 16); "Применение правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт" (Хозяйство и право (приложение). 2011. N 2); "Уполномоченный орган в системе муниципального заказа" (Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3); "Вопросы применения Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" (Государственные и муниципальные закупки-2010. Сборник докладов V Всероссийской практической конференции-семинара. М., 2011); "Меры поддержки отдельных категорий юридических и физических лиц в рамках размещения государственного и муниципального заказа" (ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение". 2010. N 19); "К вопросу о приобретении статуса участника размещения заказа" (Юрист. 2010. N 4).

Статья посвящена анализу существующих подходов к вопросу о допустимости одностороннего отказа от исполнения государственных и муниципальных контрактов и перспективам изменения сложившихся позиций в свете Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 октября 2011 г. N 9382/11.

Ключевые слова: контракт, государственные закупки, односторонний отказ, арбитражная практика.

Unilateral denunciation of a contract in the light of the Decision of the Presidium of the Supreme Commercial Court of the Russian Federation in the case N 9382/11 dated 25.10.2011 A. A. Fedorov

The article analyzes existing approaches to the problem of admissibility of unilaterally denunciating state and municipal contracts, as well as the prospects of changes in the existing positions due to ruling of the Presidium of the Supreme Commercial Court of the Russian Federation in the case N 9382/11 dated 25.10.2011.

Key words: contract, public procurement unilateral denunciation, arbitration practice.

25 октября 2011 г. Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принято Постановление N 9382/11 по делу N А56-43217/2010 (далее - Постановление), призванное поставить точку в многолетних спорах о допустимости одностороннего отказа от исполнения обязательств по государственным и муниципальным контрактам. По нашему мнению, примененные в данном Постановлении подходы способны оказать значительное влияние на дальнейшую практику применения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и требуют подробного анализа. Актуальность вопроса о возможности одностороннего отказа от исполнения государственного или муниципального контракта (далее также - контракт) для заказчиков обусловлена в первую очередь спецификой бюджетного финансирования, предусматривающей срочный характер бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств <1>. В условиях необходимости полного "освоения" бюджетных средств в рамках текущего финансового года существенные временные затраты на расторжение контракта в судебном порядке, как правило, не отвечают интересам заказчиков. -------------------------------- <1> Согласно п. п. 3 и 4 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря, при этом не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению на единый счет бюджета.

Между тем как в юридической литературе, так и в правоприменительной практике отсутствует единообразный подход к допустимости одностороннего отказа от исполнения контракта. Первая точка зрения состоит в недопустимости одностороннего отказа от исполнения контракта и основывается на положениях ч. 8 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), согласно которой "расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством". Главным апологетом такого подхода является Федеральная антимонопольная служба, осуществляющая контроль в сфере размещения заказов <2>, считающая нарушением законодательства не только односторонний отказ от исполнения контракта, но и включение в проект контракта условий, предусматривающих право заказчика на такой отказ. Действия заказчика, предусмотревшего в проекте контракта условия о возможности одностороннего отказа, квалифицируются по ч. 4.2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд <3>. -------------------------------- <2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд". <3> См.: Пункт 9 Обзора практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, аукционной комиссии при проведении торгов в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (сентябрь 2011 г.); п. 4 Обзора административной практики в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд (июнь 2011 г.); п. 4 Обзора административной практики в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд (июль 2010 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Поддерживает ФАС России и Министерство экономического развития Российской Федерации, указавшее в письме от 4 февраля 2008 г. N Д04-252, что "контракты на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров могут быть расторгнуты по соглашению сторон при наличии взаимного согласия сторон либо по решению суда". В юридической литературе мнение о недопустимости одностороннего отказа от исполнения контрактов также является превалирующим. Так, отмечено, что "право заказчика на односторонний отказ от договора подряда и возмещение убытков может быть ограничено законом. Согласно п. 8 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ... расторжение государственного или муниципального контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Следовательно, расторжение муниципального контракта в одностороннем порядке не соответствует данному Закону" [1]. Аналогичная точка зрения изложена в работах [2 - 5]. "Закон не допускает возможность одностороннего отказа от исполнения контракта. В целях подчеркнуть данное правило Законом 2008 г. N 308-ФЗ в ч. 8... внесено изменение, в результате которого установлено, что расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда" [6]. Было также отмечено, что включение в проекты контрактов положений, предусматривающих возможность одностороннего расторжения контракта со стороны заказчика, и вовсе "изначально ставит в кабальное, невыгодное положение участников размещения заказов и исполнителей" [7]. Впрочем, неясно, чем включение таких условий в государственный или муниципальный контракт отличается, например, от включения их в обычный договор, заключаемый между любыми иными хозяйствующими субъектами, поскольку потенциальный участник размещения заказа, рассматривая вопрос о целесообразности участия в тех или иных торгах, самостоятельно оценивает соответствие условий контракта своим интересам и подачей заявки добровольно соглашается на предложенные заказчиком условия. Арбитражные суды при рассмотрении дел в большей части также склоняются к недопустимости одностороннего отказа <4>. Например, Федеральным арбитражным судом Московского округа была поддержана точка зрения о недопустимости одностороннего отказа от исполнения контракта в 17 из 20 постановлений, исследованных в рамках проведенного выборочного анализа. -------------------------------- <4> См., напр.: Пункт 11 Обзора практики рассмотрения споров по договорам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (одобрен Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 25 декабря 2009 г.) // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. 2010. N 1.

При этом зачастую арбитражными судами отмечается, что запрет на односторонний отказ от исполнения контракт введен с 1 марта 2009 г. (с указанной даты вступили в силу изменения <5>, согласно которым текст ч. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ был дополнен словом "исключительно"). -------------------------------- <5> Внесены Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 308-ФЗ.

Так, ФАС Северо-Западного округа указал, что "указанная норма Закона N 94-ФЗ, действующая с 1 марта 2009 г. и являющаяся специальной по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, не предусматривает возможности расторжения в одностороннем порядке государственного контракта, заключенного после 1 марта 2009 г." <6>. -------------------------------- <6> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11 ноября 2011 г. по делу N А56-69680/2010.

Малочисленные сторонники второй точки зрения полагают односторонний отказ от исполнения контракта допустимым, используя при этом следующую аргументацию: "расторжения контракта... в связи с односторонним отказом от него, Закон о закупках не касается, оставляя его регламентацию в ведении ГК РФ. Иными словами, интересующее нас положение Закона о закупках (п. 8 ст. 9) и нормы ГК РФ об одностороннем отказе не исключают, а дополняют друг друга"[8]. Другой специалист аргументирует возможность одностороннего отказа приоритетом норм Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ) перед нормами Закона N 94-ФЗ в силу ч. 1 ст. 2 Закона N 94-ФЗ, п. 2 ст. 3, п. 2 ст. 525, ст. 768 ГК РФ. Однако с учетом негативной позиции контролирующих органов относительно одностороннего отказа от исполнения контракта и складывающейся судебной практики заказчикам все же не рекомендуется включать условия об одностороннем отказе в проекты контрактов [9]. Аргументация, изложенная в [8, 9], нашла поддержку и в правоприменительной практике. Так, в одном из Постановлений Девятого арбитражного апелляционного суда отмечено, что "в силу абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Согласно ст. 768 ГК РФ к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд. Таким образом, отсутствие в отсылочной норме соответствующей главы ГК РФ указания на приоритет определенного закона, в данном случае Закона о размещении заказов, означает, что его нормы могут применяться лишь субсидиарно. В таких случаях вступает в действие предусмотренное абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ общее положение о приоритете норм ГК. В соответствии с ч. 8 ст. 9 Закона расторжение государственного контракта допускается исключительно по соглашению сторон или на основании решения суда. Таким образом, указанная норма права не регулирует вопросы одностороннего отказа от исполнения государственного контракта и не запрещает устанавливать в условиях государственного контракта право государственного заказчика отказаться в одностороннем порядке от исполнения обязательств по государственному контракту, когда такая возможность допускается законом" <7>. -------------------------------- <7> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2010 г. N 09АП-23610/2010 по делу N А40-34188/10-2-164. Аналогичная формулировка содержится в Постановлении ФАС Московского округа от 15 апреля 2009 г. N КА-А40/2789-09 по делу N А40-54718/08-92-458.

* * *

Точка в спорах поставлена Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 октября 2011 г. N 9382/11, принятым по делу N А56-43217/2010 по иску ООО "Гарант-Строй" к Комитету по строительству правительства Санкт-Петербурга о признании недействительной односторонней сделки по расторжению государственного контракта. Высшая инстанция поддержала сторонников второй точки зрения и признала допустимым односторонний отказ от исполнения контрактов. При этом особого внимания заслуживает приведенный в рассматриваемом Постановлении подход к соотношению норм ГК РФ и Закона N 94-ФЗ. Отклоняя доводы истца о несоответствии одностороннего отказа положениям ст. 9 Закона N 94-ФЗ, суд указал, что "согласно ч. 1 ст. 1 названного Закона он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд". Данный тезис можно признать справедливым с точки зрения формальной логики, поскольку в терминологии Закона N 94-ФЗ под размещением заказа понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов (ст. 5), и с момента заключения контракта соответствующий заказ признается завершенным (ч. 4 ст. 9). Таким образом, формально законодатель в ч. 1 ст. 1 Закона N 94-ФЗ ограничил сферу действия закона только действиями по подысканию потенциальных контрагентов. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, выявив противоречие между положениями ч. 1 ст. 1 и нормами ст. 9 Закона N 94-ФЗ, фактически принял решение о недействительности норм ст. 9 Закона N 94-ФЗ в части, выходящей за пределы очерченной сферы действия закона, тем самым проигнорировав выраженную в указанных нормах волю законодателя на установление определенного правового регулирования отношений по исполнению контрактов. Между тем ранее подобную трактовку сферы действия Закона N 94-ФЗ можно было встретить разве что в обсуждениях на страницах специализированных интернет-форумов (например, http://forum. tendery. ru) и в публикациях в юридической прессе (см., напр., [10]). В свою очередь, арбитражные суды, как правило, исходили из понимания норм Закона N 94-ФЗ как специальных по отношению к нормам ГК РФ. Например, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в Постановлении от 29 ноября 2011 г. по делу N А56-73805/2010 указал, что "отношения по заключению, исполнению и прекращению договоров, выделенных законодателем в особую отдельную группу - государственных и муниципальных контрактов, регулируются Законом, в результате чего нормы названного Закона являются специальными по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о порядке заключения, исполнения, изменения и прекращения (расторжения) договоров. Таким образом, в регулировании отношений по заключению, исполнению, изменению и прекращению (расторжению) государственных и муниципальных контрактов общие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации должны применяться в части, не противоречащей специальным нормам закона". Допустимость применения норм Закона N 94-ФЗ в делах, связанных с исполнением и расторжением контрактов на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, также зачастую обосновывалась ссылкой на ст. 768 ГК РФ, согласно которой "к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд". Под упомянутым "законом о подрядах" суды понимали Закон N 94-ФЗ. По данному вопросу Президиум Высшего Арбитражного Суда отметил в рассматриваемом Постановлении, что "названная статья предусматривает принятие отдельного закона о подрядах для государственных и муниципальных нужд, однако соответствующий закон до настоящего времени не принят. При таких обстоятельствах в регулировании подрядных работ для государственных и муниципальных нужд приоритетное значение остается за нормами Гражданского кодекса: в части, не урегулированной ст. ст. 763 - 767 Кодекса, должны применяться в зависимости от вида подрядных работ положения § 3 или 4 гл. 37 Кодекса, а затем - общие положения о договоре подряда (§ 1 гл. 37 Гражданского кодекса)". С учетом изложенного судом надзорной инстанции был сделан вывод о правомерности одностороннего отказа от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Несмотря на то, что в силу положений п. 5 ч. 3 ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истолкование норм права, приведенное в рассматриваемом Постановлении, может служить основанием для пересмотра в порядке надзора судебных актов только по делам со схожими фактическими обстоятельствами, сформированная ВАС РФ позиция о неприменимости Закона N 94-ФЗ к отношениям, связанным с исполнением и расторжением контрактов, скорее всего приведет к существенным сдвигам в арбитражной практике и по иным делам, связанным с государственным и муниципальным заказом. Так, при рассмотрении дел, связанных с изменением контрактов, судами, как правило, принимаются во внимание положения ч. 5 ст. 9 Закона N 94-ФЗ, запрещающей при исполнении контракта изменение условий, которые были указаны при размещении соответствующего заказа в документации заказчика <8> и в заявке участника размещения заказа, с которым заключен контракт. С учетом указанной нормы дополнительные соглашения к контрактам, хотя и соответствующие ГК РФ, но противоречащие ч. 5 ст. 9 Закона N 94-ФЗ, признаются недействительными <9>. -------------------------------- <8> В конкурсной документации, документации об аукционе (в том числе в электронной форме), извещении о проведении запроса котировок - в зависимости от способа размещения заказа. <9> См., напр.: Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2010 г. N 09АП-31037/2010 по делу N А40-81801/10-59-725, от 27 сентября 2010 г. N 09АП-18544/2010-ГК по делу N А40-1692/10-117-113; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 1 ноября 2011 г. по делу N А45-1232/2011; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 июня 2011 г. по делу N А33-17017/2010; и др.

Научно-консультативным советом при Федеральном арбитражном суде Волго-Вятского округа была отмечена допустимость применения по аналогии норм ч. 5 ст. 9 Закона N 94-ФЗ к иным договорам, заключенным по результатам торгов, проводимых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления (в частности, торгов, проведенных в соответствии с Градостроительным и Земельным кодексами Российской Федерации) <10>. -------------------------------- <10> См.: Вопрос 25 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Волго-Вятского округа "О практике применения норм гражданского законодательства" // Экономические споры: проблемы теории и практики. 2011. N 2.

Полагаем, что с учетом приведенного в Постановлении ВАС РФ N 9382/11 толкования сферы действия законодательства о размещении заказов впредь арбитражным судам придется решать вопросы допустимости изменения контрактов на основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации без учета положений ч. 5 ст. 9 Закона N 94-ФЗ. Можно предположить, что ревизии подвергнется и сложившаяся практика применения ч. ч. 2 и 3 ст. 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за изменение условий контракта, если возможность изменения таких условий не предусмотрена федеральным законом. Ранее под таким "федеральным законом" при рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях антимонопольные органы (а также суды в рамках обжалования постановлений антимонопольных органов) подразумевали Закон N 94-ФЗ, неприменимость которого к регулированию отношений, связанных с исполнением контрактов, выявлена в рассматриваемом Постановлении.

* * *

На наш взгляд, формальный подход Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации к решению вопроса о применимости Закона N 94-ФЗ к отношениям сторон, возникающим после заключения контракта, хотя и можно признать соответствующим букве закона, противоречит духу закона и создает предпосылки для злоупотреблений в сфере государственного и муниципального заказа. Таковые могут выражаться, в частности, во включении заказчиками в контракты условий, предоставляющих заказчику широкие дискреционные полномочия по одностороннему отказу от исполнения контракта, что позволит заказчику оперативно избавиться по формальным основаниям от выбранного на конкурентной основе поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае возникновения каких-либо разногласий (зачастую даже не связанных с исполнением контракта). В свою очередь, фактическое снятие установленных Законом N 94-ФЗ ограничений по изменению заключенного контракта практически лишает смысла все предусмотренное законом жесткое регулирование процедур торгов, поскольку позволяет участникам, имеющим "предварительные договоренности" с заказчиком, делать в рамках торгов предложения, существенно отличающиеся от рыночных (ценовой демпинг, сокращение сроков до уровня, ниже реально достижимого, и пр.), с последующим изменением при исполнении контракта предложенных в ходе торгов условий. Впрочем, в настоящее время говорить о возможных последствиях принятия рассматриваемого Постановления пока рано, так как соответствующая арбитражная практика пока только начинает формироваться.

Список литературы

1. Шерстобитов А. Е. Постатейный комментарий к § 1 "Общие положения о подряде" гл. 37 "Подряд" (ст. ст. 702 - 729) ГК РФ // Вестник гражданского права. 2011. N 4. 2. Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: Правовое регулирование: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2011. 3. Семинихин В. В. Государственный контракт. М.: Гросс-Медиа, РОСБУХ, 2011. 4. Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: Правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 5. Мухина М. В. Рекомендации по проведению конкурса. Успешный опыт и практика // СПС "КонсультантПлюс". 6. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 7. Коваль А. В. К вопросу о правовом регулировании размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2010. N 2. 8. Рягузов А. Односторонний отказ // ЭЖ-Юрист. 2010. N 34. 9. Шавылина Ю. А. Одностороннее расторжение и отказ от исполнения государственного контракта - гражданско-правовое регулирование, судебная практика и последствия для применения закона N 94-ФЗ // Государственные и муниципальные закупки-2009. Сборник докладов IV Всероссийской практической конференции-семинара. М.: ИД "Юриспруденция", 2010. 10. Гапанович А. В. Сфера применения и пределы регулирования Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Право и экономика. 2009. N 8.

------------------------------------------------------------------

Название документа