Особенности финансирования региональных и муниципальных учреждений в переходный период

ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД <*>

В. А. ЯГОВКИНА

Яговкина Вита Александровна, доцент кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены основные принципы финансирования деятельности региональных и муниципальных учреждений в переходный период реформы учреждений.

Ключевые слова: переходный период, финансирование учреждений.

The article considers basic principles of financing of activities of regional and municipal institutions in transitional period of reform of institutions.

Key words: transitional period, financing of institutions.

Реформа государственных и муниципальных учреждений осуществляется уже два года, при этом для региональных и муниципальных учреждений предусмотрен достаточно длительный переходный период - до 1 июля 2012 г., в течение которого в соответствии со ст. 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <1> устанавливаются некоторые особенности финансирования государственных и муниципальных учреждений, а также особенности использования ими полученных средств. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 10.05.2010. N 19. Ст. 2291 (при написании статьи использована СПС "КонсультантПлюс").

В переходный период на региональном и муниципальном уровнях законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления устанавливаются: 1) форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений в переходный период (путем предоставления субсидий в соответствии со ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ <2> или на основании бюджетной сметы с учетом особенностей, установленных п. 3 ст. 33 или ч. 19 ст. 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений"); -------------------------------- <2> СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

2) дата (не позднее 1 января 2012 г.), начиная с которой должно было начаться зачисление в бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет доходов, полученных, соответственно, казенными учреждениями субъекта Российской Федерации или муниципальными казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, и после которой порядок использования таких доходов, установленный в соответствии с п. 3 ч. 16 ст. 33 указанного Закона, к указанным казенным учреждениям не применяется; 3) порядок и направления использования бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации, являющимися получателями бюджетных средств, и казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными бюджетными учреждениями, являющимися получателями бюджетных средств, и муниципальными казенными учреждениями) доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) и переданного в оперативное управление указанным учреждениям, и (или) полученных ими средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, средств от иной приносящей доходы деятельности. На переходный период законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченного органа местного самоуправления могут устанавливаться особенности исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в части доведения лимитов бюджетных обязательств бюджетным учреждениям субъекта Российской Федерации, являющимся получателями бюджетных средств, или муниципальным бюджетным учреждениям, являющимся получателями бюджетных средств. Пояснительная записка к модельному закону субъекта Российской Федерации "Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения государственных учреждений в переходный период", разработанному Министерством финансов РФ <3>, демонстрирует позицию Министерства финансов РФ относительно деталей реализации переходных положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в части финансирования государственных учреждений. Регионам было предложено три варианта выбора даты зачисления в бюджет и использования доходов, полученных казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, и доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности. Лидерский вариант предполагает, что подобный порядок мог быть избран уже с 1 января 2011 г., для чего должен был быть заранее проработан механизм расчета и доведения до учреждений лимитов бюджетных расходов с учетом расходов за счет доходов от предпринимательской деятельности. Второй вариант, консервативный, предполагает выбор даты с 1 января 2012 г., а экспериментальный вариант предлагает субъекту Российской Федерации назначить любую дату после 1 января 2012 г. до 1 июля 2012 г., причем, по мнению Министерства финансов РФ, такой вариант может быть использован для мобилизации доходов, а также для стимулирования принятия решений об отказе от изменения типа существующих бюджетных учреждений. -------------------------------- <3> Размещена на сайте Минфина РФ. URL: http://www1.minfin. ru/ru/budget/83-fz/subject/.

Что касается порядка использования доходов от приносящей доход деятельности, а также доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, государственными учреждениями, являющимися получателями бюджетных средств, в пояснительной записке подчеркивается, что в отличие от федеральных учреждений, имеющих широкую свободу в использовании доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, бюджетные учреждения многих субъектов Российской Федерации такой возможностью не располагают. В соответствии с этим предложено два варианта решения вопроса о порядке использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности: бюджетный, когда доходы зачисляются в бюджет соответствующего региона, и социальный, когда на сумму поступивших доходов на счетах учреждений - получателей бюджетных средств в социальных отраслях на аналогичную сумму отражается источник финансирования расходов на содержание учреждения и развитие материально-технической базы. При этом указывается, что второй вариант может использоваться только в тех субъектах Российской Федерации, где в 2010 г. существовала практика раздельного учета доходов бюджетных учреждений от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации, и их использования бюджетными учреждениями в установленном порядке. Кроме того, в переходный период до 1 июля 2012 г. бюджетные учреждения являются получателями бюджетных средств (за исключением бюджетных учреждений, которым в соответствии с указанными в ч. 15 ст. 33 цитируемого Закона решениями федеральных органов исполнительной власти или указанными в ч. 16 ст. 33 цитируемого Закона законами субъектов Российской Федерации (нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления) предоставляются из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), и на иные цели); а бюджетное учреждение, являющееся получателем бюджетных средств, или казенное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в порядке, установленном главой 24.1 Бюджетного кодекса РФ. Финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами, указанными в п. 3 ч. 16 ст. 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (в части доходов от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, средств от иной приносящей доход деятельности), на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы. Достаточно часто представителями учреждений высказывается опасение, что переход на иную систему финансирования (от сметы к субсидии на задание) повлечет уменьшение объемов финансирования. Для того чтобы избежать подобной ситуации на практике, Министерство финансов РФ рекомендовало использовать переходный период для уточнения расчетов. Так, можно сопоставлять результаты расчетов планируемой к предоставлению субсидии с планируемыми объемами финансового обеспечения деятельности учреждения по смете расходов в текущем (прошедшем) финансовом году. При выявлении серьезных расхождений между планируемым объемом финансового обеспечения задания для учреждения и условной сметой, рассчитанной с использованием старой методики, необходимо использовать корректирующие коэффициенты либо вносить изменение в методику расчета норматива для сближения результатов расчетов. Кроме того, для нейтрализации подобных опасений был принят п. 8 ст. 31 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений", которым установлено, что первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменяется, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются федеральным органом исполнительной власти - главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении каждого из подведомственных ему бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 г. с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 г. объектов социальной сферы. Министерство финансов РФ предложило субъектам Российской Федерации продублировать такую же норму в региональном нормативном акте с учетом специфики планирования бюджетных ассигнований, существующей на региональном уровне. Для этого предложено определение первоначальных нормативов затрат - это нормативные затраты, подлежащие применению для определения объема финансового обеспечения выполнения государственного задания в первый год предоставления бюджетному учреждению в соответствии с настоящим законом субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Предложенный Министерством финансов РФ модельный закон субъекта Российской Федерации "Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения государственных учреждений в переходный период", разработанный Министерством финансов РФ <4>, содержит норму о том, что первоначальные нормативы затрат определяются органом исполнительной власти - главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации в отношении каждого из подведомственных ему бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности бюджетного учреждения в предшествующем году с возможным изменением нормативов с учетом реализации мероприятий по оптимизации действующей сети учреждений и вновь принятых расходных обязательств. При этом, если предоставление субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания начинается с даты, не совпадающей с началом финансового года, дополнительно может быть оговорено, что нормативы затрат на очередной финансовый год определяются исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на финансовое обеспечение деятельности учреждения в текущем финансовом году. -------------------------------- <4> Размещен на сайте Минфина РФ. URL: http://www1.minfin. ru/ru/budget/83-fz/subject/.

Варианты формулировок с учетом возможных вариантов сроков предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания были предложены разные: от лидерского (первоначальные нормативы определяются с учетом бюджетных ассигнований предыдущего года) до экспериментального (первоначальные нормативы на 2011 г. должны были определяться с учетом бюджетных ассигнований 2010 г., а нормативы на 2012 г. формируются с учетом бюджетных ассигнований 2011 г.). Наиболее распространенным вариантом является консервативный (нормативы на 2012 г. определяются с учетом бюджетных ассигнований 2011 г.). При этом подчеркивается, что продолжительность периода перехода на единые нормативы затрат (периода адаптации) должна определяться с учетом специфики сферы деятельности учреждений и существующих территориальных различий, влияющих на стоимость предоставления государственных услуг. Еще одной проблемой является финансирование бюджетных и казенных учреждений в переходный период с момента внесения изменений в устав учреждения и его регистрации, но до окончания переходного периода. В качестве примера решения данной проблемы можно было бы воспользоваться положениями совместного Приказа Минфина РФ и Федерального казначейства РФ от 17.03.2011 N 0203-09/911/42-7.4-05/5.3-178 <5>, который разъяснил данную ситуацию на федеральном уровне. В нем было установлено, что согласно положениям ст. 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений" установлен переходный период, в течение которого предусмотрены особенности осуществления финансового обеспечения как казенных учреждений, так и бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств. В связи с этим в уставах учреждений (в правовом акте органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, утверждающем устав, внесение в него изменений), целесообразно было отражать соответствующие особенности переходного периода с учетом сроков их действия. Например, в разделе об источниках финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения рекомендуется предусматривать такой источник, как субсидии из бюджета на финансовое обеспечение выполнения задания на оказание услуг (выполнение работ), а также субсидии на иные цели, с введением в действие указанных положений с момента принятия решения о предоставлении бюджетному учреждению субсидий из бюджета в соответствии с п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ. -------------------------------- <5> СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, согласно п. 4 ч. 19 ст. 33 Закона N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в переходный период бюджетное учреждение, являющееся получателем бюджетных средств, или казенное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доходы деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации, положения устава (учредительного документа) указанного учреждения, а также гражданско-правовые договоры, предусматривающие получение средств с целью возмещения расходов по содержанию имущества. Таким образом, следует либо зарегистрировать изменения в уставы к тому моменту, когда будет изменено само финансирование, либо отразить соответствующие переходные схемы финансирования в уставе исходя из рекомендаций Министерства финансов РФ и Федерального казначейства. Из изложенного можно сделать вывод, что чем точнее будут разработаны варианты финансирования учреждений в переходный период, тем лучше будет осуществляться финансирование после его окончания, когда учреждения должны будут перейти на общие принципы финансирования в соответствии с бюджетным законодательством.

Название документа