Последствия самовольного строительства: снос постройки или легализация

(Церковников М. А.)

("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2012, N 3)

Текст документа

ПОСЛЕДСТВИЯ САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА:

СНОС ПОСТРОЙКИ ИЛИ ЛЕГАЛИЗАЦИЯ

М. А. ЦЕРКОВНИКОВ

Церковников Михаил Александрович, главный консультант Управления частного права Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, магистр частного права (г. Москва).

Автором статьи анализируется практика арбитражных судов по спорам, касающимся судьбы объектов недвижимости, которые возведены с нарушением публичного порядка строительства или в отсутствие права на земельный участок у лица, создавшего объект. Рассматриваются случаи сноса таких построек, возможность их легализации (установление права собственности в судебном порядке) в свете разъяснений, данных высшими судебными инстанциями. Делается заключение о том, что в этих документах осуществлена попытка достижения разумного компромисса между экономически целесообразной легализацией самовольных строений и публичным порядком осуществления строительства, а также интересами лиц, чьи права нарушены сохранением таких объектов.

Ключевые слова: объект недвижимости, арбитражный суд, строительство, право собственности, легализация самовольных строений.

Implications unauthorized construction: demolition of buildings or legalization

M. A. Cerkovnikov

The author examines the practice of courts of arbitration for disputes concerning the fate of properties that were built with a breach of public order the construction or in the absence of rights to land from the person who created the object. The cases of demolition of such buildings, the possibility of legalization (the establishment of property rights in the courts) in light of the explanations given by the higher courts. It is concluded that in these documents is an attempt to reach a reasonable compromise between the economically viable legalization of unauthorized buildings and construction of public policy, as well as the interests of persons whose rights have been violated conservation of such objects.

Key words: property, the arbitral tribunal, construction, ownership, legalization of unauthorized buildings.

Как известно, 29 апреля 2010 года пленумами Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принято совместное Постановление N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановление), содержащее раздел, посвященный спорам о самовольном строительстве. А 9 декабря 2010 года Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации было принято информационное письмо N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Обзор).

В этих документах, направленных на обеспечение единообразия практики по спорам о сносе и признании права собственности на самовольные постройки, отражены проблемы, с которыми наиболее часто сталкиваются арбитражные суды при рассмотрении таких споров. Поскольку названные проблемы и пути их решения достаточно подробно рассмотрены в юридической литературе [3; 4], в этой статье мы коснемся лишь наиболее важных практических аспектов.

Иск о сносе

Прежде всего надо отметить, что статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) устанавливает три основания для признания постройки самовольной:

1) создание постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей;

2) создание постройки без получения на это необходимых разрешений;

3) создание постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Исходя из сложившейся практики и учитывая современное земельное законодательство, можно утверждать, что первое основание является частноправовым и заключается в отсутствии согласия собственника земельного участка (пусть даже это будет публично-правовое образование) на возведение постройки (нарушение вещного права или иного права конкретного законного владельца земли).

Два других основания служат для защиты прав и законных интересов неограниченного круга лиц, а также жизни и здоровья граждан (публичные основания).

В пункте 2 статьи 222 ГК РФ указывается, что самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом или за его счет. Возникает любопытная ситуация: создается объект, подпадающий под понятие недвижимости, но право собственности на него в общем порядке (статья 219 ГК РФ) возникнуть не может. Даже, напротив, такой объект по общему правилу подлежит сносу. Такая мера, соответственно, направлена либо на защиту права конкретного лица, либо на обеспечение интересов неопределенного круга лиц. При этом согласно пункту 1 Обзора принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда. Самоуправные действия хозяина земли или органов власти здесь недопустимы, поскольку речь идет об уничтожении такого ценного объекта, как недвижимость.

Особо нужно отметить, что любое лицо, чьи права или законные интересы нарушены, может требовать сноса постройки (пункт 22 Постановления). Например, это может быть хозяин участка, смежного с тем, на котором возведена постройка (пункт 4 Обзора).

По мнению некоторых коллег, такой подход может породить массу злоупотреблений. Но думается, что это опасение напрасно: истцу по иску о сносе, если он не имеет прав на участок, где возведена постройка, придется дополнительно доказывать не только факт самовольного строительства, но и то, как сохранение постройки нарушает его право. Что же касается публичных интересов (например, сохранение постройки создает угрозу обрушения), то в этом случае право на иск имеют органы строительного надзора и прокурор.

В практике возникали затруднения, связанные с тем, что создавшее постройку лицо (назовем его для удобства "застройщик") установить (или найти) невозможно, а постройка уже передана другому лицу.

Этот вопрос является очень болезненным, так как касается уничтожения объекта, который зачастую находится во владении добросовестного покупателя. Увы, в ряде случаев и в этой ситуации необходим снос (например, когда объект опасный или возведен на чуждой земле). В связи с этим в пункте 24 Постановления содержится разъяснение, согласно которому в случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольное строительство, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является тот, кто стал бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной. Например, в случае отчуждения самовольной постройки ответчиком является ее приобретатель, при внесении самовольной постройки в качестве вклада в уставный капитал - юридическое лицо, получившее такое имущество; в случае смерти физического лица либо реорганизации юридического лица - лицо, получившее имущество во владение.

Разумеется, если ответчик, против которого принято решение о сносе самовольной постройки, не осуществлял ее строительство, он вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков к лицу, осуществившему самовольную постройку (пункт 24 Постановления).

Вопреки распространенному заблуждению, поскольку право собственности на самовольную постройку не возникает, государственная регистрация права собственности на такой объект не приводит к его легализации и сама по себе не является препятствием для удовлетворения иска о сносе самовольной постройки. Впервые эта позиция была отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретному делу [6], а позднее закреплена в пункте 23 Постановления и пункте 5 Обзора. Ведь сама по себе регистрация не влечет возникновения права собственности на объект недвижимости, если отсутствуют предусмотренные гражданским законодательством основания возникновения этого права. В таком случае решение суда об удовлетворении иска о сносе самовольной постройки служит основанием для внесения записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним о прекращении права собственности ответчика на самовольную постройку.

Исходя из смысла статьи 222 ГК РФ очевидно, что ее положения направлены на предотвращение совершаемых при строительстве объектов недвижимости нарушений вещных прав и законного владения конкретных субъектов гражданских правоотношений, а также прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц. Подобные нарушения могут возникнуть не только при возведении нового объекта недвижимости, но и при самовольной реконструкции уже существующих объектов. В связи с этим достаточно давно в правоприменительной практике получили распространение расширительное толкование правил статьи 222 ГК РФ и их применение к отношениям, связанным с реконструкцией [7].

В пункте 28 Постановления в связи с этим указано, что положения статьи 222 ГК РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект. Очевидно, что такое разъяснение нуждается в дальнейшем толковании, поскольку не совсем понятно, насколько в широком (или узком) значении использовано понятие "новый объект". Но думается, что в тех случаях, когда для проведения реконструкции требуется административное разрешение, допустимость применения статьи 222 ГК РФ не должна вызывать вопросов.

Конечно, необходимо учитывать, что положения этой статьи направлены на устранение последствий такого нарушения, как самовольное строительство. Применительно к самовольной реконструкции это означает приведение объекта недвижимости в то состояние, в котором он находился до реконструкции. Можно утверждать, что лишь если восстановление состояния, существовавшего до самовольной реконструкции, невозможно, то, поскольку иного способа устранить нарушение нет, весь объект недвижимости подлежит сносу (пункт 28 Постановления).

Также важным является вопрос о сроке исковой давности по иску о сносе. Очевидно, что, если мы имеем дело с опасным объектом, при возведении которого нарушены строительные нормы и правила, то требование о его сносе в публичных интересах не может быть ограничено давностным сроком. Другое дело, если объект создан застройщиком на своей земле и опасности не представляет, однако на возведение такого объекта не были получены разрешения. Предоставление в таком случае публичным органам права требовать сноса без ограничения срока было бы явно несправедливым. По этой причине на такое требование распространяется общий срок исковой давности (пункт 7 Обзора).

Иск о признании права собственности

В пункте 3 статьи 222 ГК РФ установлено изъятие из общего правила о сносе самовольной постройки. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом (или в ином порядке) при наличии следующих условий:

1) требующее признания права собственности лицо должно обладать на праве собственности (праве пожизненного наследуемого владения, на праве постоянного (бессрочного) пользования) земельным участком, на котором возведена постройка;

2) сохранение постройки не должно нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц;

3) сохранение постройки не должно создавать угрозу жизни и здоровью граждан.

Из положений пункта 3 статьи 222 ГК РФ следует, что признания за собой права собственности на самовольную постройку также может требовать обладающее вещным правом на земельный участок лицо, которое не принимало участия в создании постройки. В случае удовлетворения такого иска лицо, создавшее постройку, может требовать возмещения своих расходов на ее создание (абзац 1 пункта 3 статьи 222 ГК РФ).

Необходимо учитывать, что, признавая право собственности на самовольную постройку, суд не констатирует наличие этого права у истца. Здесь такое судебное решение является основанием возникновения права собственности на соответствующий объект недвижимости и устраняет его квалификацию в качестве самовольной постройки.

В ранее действовавшей редакции пункта 3 статьи 222 ГК РФ содержалось положение, согласно которому право собственности на самовольную постройку могло быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке при условии, что этот участок будет в установленном порядке предоставлен такому лицу под возведенную постройку. Это правило было исключено из статьи 222 ГК РФ Федеральным законом от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества". При этом обратная сила указанному положению Закона придана не была. В практике арбитражных судов возник вопрос, какая редакция статьи 222 ГК РФ подлежит применению при рассмотрении иска о признании права собственности на самовольную постройку, созданную до 1 сентября 2006 года.

В настоящее время ответ на этот вопрос дан в пункте 31 Постановления: поскольку признание права собственности на самовольную постройку является основанием возникновения права собственности по решению суда, при рассмотрении иска о признании права собственности на самовольную постройку применению подлежат положения пункта 3 статьи 222 ГК РФ в той редакции, которая действовала на момент принятия решения суда.

Ну и, наверное, самой обсуждаемой проблемой, касающейся самовольного строительства, является возможность признания права собственности на самовольную постройку, возведенную застройщиком на своем участке без получения административных разрешений, но с соблюдением строительных и градостроительных норм и правил.

В практике встречаются случаи, когда лицо возводит самовольную постройку без необходимых разрешений и обращается в арбитражный суд с иском о признании права собственности на нее с целью обойти предусмотренный законом порядок получения таких разрешений. Безусловно, судебная практика отрицательно реагирует на такое недобросовестное поведение. Но в ряде случаев у истца есть извинительная причина, по которой он не получил разрешение.

Такие мотивы легли в основу пункта 26 Постановления, согласно которому отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время, как указано в этом пункте, суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности, к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. Однако это разъяснение оставило открытым вопросы, что же за меры необходимо было принимать и когда следовало обращаться за административными разрешениями.

Для большей ясности в фабуле пункта 9 Обзора указано, что в случае, если истец не предпринимал мер для получения разрешения на строительство до начала строительства или во время проведения работ, то его иск о признании права собственности на самовольную постройку не может быть удовлетворен. Эта позиция также отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 года N 11066/09.

Кроме того, согласно фабуле пункта 9 Обзора отказ в иске о признании права собственности на самовольную постройку правомерен, даже если истец обращался в соответствующие органы за получением разрешений на строительство, однако к его заявлению не была приложена документация, необходимая в соответствии с градостроительным законодательством для выдачи такого разрешения.

Мы можем заключить, что в рассмотренных разъяснениях высших судебных инстанций осуществлена попытка достичь разумный компромисс между экономически целесообразной легализацией самовольных строений, с одной стороны, и публичным порядком осуществления строительства, а также интересами лиц, чьи права нарушены сохранением таких объектов, - с другой. При этом, естественно, приоритетной была и остается безопасность жизни и здоровья граждан.

Литература

1. Совместное Постановление пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

2. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 года N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации".

3. Щербаков Н. Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестник гражданского права. 2007. N 2.

4. Щербаков Н. Б. О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства // Вестник гражданского права. 2010. N 5.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.

6. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2006 года N 13460/05.

7. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 июля 2005 года N 665/05.

8. Федеральный закон от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

9. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 года N 11066/09.

Название документа