История развития российского страхового законодательства

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО СТРАХОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

Е. Д. ГОРЕВОЙ, В. Н. СУСЛИКОВ

Горевой Евгений Дмитриевич, доцент кафедры гражданского права Юго-Западного государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Сусликов Владимир Николаевич, заведующий кафедрой гражданского права Юго-Западного государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье приводятся основные этапы истории развития гражданско-правового регулирования страхования в России, характеризуются основополагающие нормативные акты, содержащие нормы страхового права.

Ключевые слова: история, страхование, страховое законодательство.

The article contains description of basic history stages of Russian legislation on insurance and characteristics of fundamental sources of insurance law.

Key words: history, insurance, legislation on insurance.

Проблемы страхового права во все времена привлекали внимание ученых и практиков <1>, что вполне объяснимо, поскольку именно страхование, гарантируя быструю компенсацию потерь, является одним из условий стабильности финансовой системы современного мира. Как следует из статистических данных по итогам деятельности страховщиков, обнародованных Федеральной службой страхового надзора, за I квартал 2011 г. по сравнению с I кварталом 2010 г. более чем на 18% возросли страховые премии, более чем на 11% - страховые выплаты. При этом общий объем страховых премий по всем видам страхования за I квартал текущего года превысил 303 млрд. руб., объем выплат - свыше 193 млрд. руб. <2>. Эти цифры свидетельствуют о востребованности и практической значимости страхования. -------------------------------- <1> См.: Абрамов В. Ю. Страхование: теория и практика. М., 2007. 512 с.; Косаренко Н. Н. Правовое обеспечение публичных интересов в сфере страхования. М., 2010. 320 с.; Рейтман Л. И. Страховое дело. М., 1992. 524 с.; Серебровский В. И. Очерки советского страхового права // Избранные труды. М., 1997. С. 274 - 429; Худяков А. И. Теория страхования. М., 2010. 656 с.; Шиминова М. Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М., 1989. 171 с. и др. <2> См.: таблица 1 Сведений о деятельности страховщиков за I квартал 2011 г. // Документ получен с официального сайта Федеральной службы страхового надзора: www. fssn. ru, раздел сайта "Статистика".

Множество проблемных вопросов, возникающих при реализации основных требований страхового права, обусловливают необходимость совершенствования страхового законодательства и практики его применения. При этом не следует забывать о возможности и необходимости использования конкретно-исторического метода. Действующий Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" в ст. 2 определяет страхование как отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков. Однако такое понимание страхования сложилось лишь в процессе длительной эволюции этого института. В докапиталистических обществах основной формой страхования была страховая взаимопомощь. Сначала она носила характер разовых соглашений о взаимопомощи в области путевой странствующей торговли, как сухопутной, так и морской. Соглашения касались товаров и перевозочных средств, в качестве которых выступали морские корабли и вьючные животные. Предполагается, что первичные формы страхования встречались за два тысячелетия до нашей эры и возникли как способ защиты коммерческих интересов. В частности, еще В. И. Серебровский отмечал, что первые зачатки страхования встречаются в законах царя Хаммурапи, "устанавливающих нечто вроде взаимного страхования караванов вавилонских путешественников от вреда, причиняемого им нападением разбойников" <3>. Помимо претензий к содержанию (указанный вывод основан исключительно на трактовке отдельных положений законов Хаммурапи и в тексте непосредственно не содержится <4>), приведенный пример сложившихся общественных отношений в полной мере нельзя отнести к страхованию, поскольку отсутствует один из ключевых элементов страхования - фонд, из которого покрываются убытки <5>, хотя традиционно называемые в научной литературе экономические признаки страхования <6> в таком примере, конечно, присутствуют: происходит замкнутое перераспределение ущерба по принципу его солидарной раскладки: за счет всех участников отдельным пострадавшим от страховых случаев возмещается ущерб. -------------------------------- <3> См.: Серебровский В. И. Указ. соч. С. 278. <4> См.: Законы Хаммурапи / Пер. В. А. Якобсона в обраб. А. А. Немировского // Хрестоматия по истории Древнего Востока. М., 1980. С. 152 - 177. <5> См.: Юлдашев Р., Пронин Ю. Концепция научной корректировки регулирования страховой деятельности // Страховое дело. 2000. N 7. С. 18 - 19. <6> См., например: Журавлев Ю. М., Секерж И. Г. Страхование и перестрахование. М., 1993. С. 9 - 10.

В виде, приближенном к его традиционному пониманию, страхование возникло значительно позже - в VIII - IX вв. Анализируя этот период, В. Р. Идельсон справедливо полагал, что именно тогда возникла идея распределения известных потерь отдельных людей среди целых групп, но второй основной элемент страхования - "нарочито созданная организация", по его мнению, на данном этапе развития еще отсутствовал <7>. -------------------------------- <7> См.: Идельсон В. Р. Страховое право (по изд. 1907 г.). М., 1993. С. 3.

Появление страхования на Руси произошло примерно в тот же исторический период <8> и связывается обычно с памятником древнерусского права - Русской Правдой. По своей сути упомянутый в Русской Правде институт тяготел к первичным формам страхования, являясь способом компенсации причиненного вреда из средств заранее определенного круга лиц, в данном случае - общины. Так, ст. 6 Русской Правды предусматривала выплату убийцей штрафа "с помощью округи" <9>. Страховой принцип проявляется здесь в том, что выплата дикой виры связана со смертью члена общины в раскладе платежей на несколько лет. -------------------------------- <8> О периодизации истории страхования см., например: Абрамов В. Ю. Страхование: теория и практика. М., 2007. С. 5 - 14; Троицкая И. В. Особенности гражданско-правового регулирования страхования в сфере предпринимательства в дореволюционной России и в СССР // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2010. N 134. С. 114 - 127 и др. <9> Суд Ярославль Володимерич. Правда Русьская // Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / Под ред. Ю. П. Титова, О. И. Чистякова. М., 1990. С. 12.

В более поздние периоды в России, как и на Западе, формируются страховые фонды. Так, глава VIII Соборного уложения 1649 г. устанавливала обязанность и содержала подробный порядок сбора денег для выкупа пленных <10>. По справедливому мнению В. К. Райхера, организация финансирования выкупа пленных, несмотря на ее налоговые формы, имела все существенные элементы обязательного государственного страхования на случай пленения, поскольку имеют место и обязательные ежегодные, по твердым ставкам, страховые платежи, образующие специальный страховой фонд, и выдаваемые из этого фонда твердые страховые суммы, и государственный страховой орган в лице Посольского приказа - хранителя и распорядителя страховых средств <11>. -------------------------------- <10> Соборное уложение 1649 года / Сост. М. Н. Тихомиров, П. П. Епифанов. М., 1961. С. 89 - 91. <11> См.: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л., 1947. С. 83.

Начало коммерческому страхованию, направленному на извлечение страховщиком прибыли, в России середины XVIII в. связано с появлением в Петербурге и Москве первых филиалов иностранных страховых обществ. Манифест от 28 июня 1786 г. <12> стал первым нормативным актом в области страхования в России. В соответствии с ним были учреждены Государственный заемный банк и Страховая экспедиция - первая страховая организации в России. -------------------------------- <12> Декабря 23 1786 года. Манифест "Об учреждении при Государственном Заемном Банке Страховой Экспедиции для приема в оной каменных домов, заводов и фабрик" // Законодательство Екатерины II: В 2 т. Т. 2 / Под ред. Т. Е. Новицкой, О. И. Чистякова. М., 2001. С. 428 - 434.

Ведущую роль играли предприятия коммерческого типа - акционерные общества, такая форма организации страховой деятельности давала капиталистам возможность бесконтрольно распоряжаться средствами, несопоставимо превышающими их состояние. Наибольшее распространение в дореволюционной России получило страхование от огня. Именно в этих целях в 1827 г. было создано Первое Российское общество страхования от огня. В течение последующих тридцати лет по страхованию от огня было открыто еще два общества - "Саламандра" (1846 г.) и Второе Российское общество страхования от огня (1853 г.). Сначала объем операций этих страховых обществ был весьма скромен. Однако с отменой крепостного права начинается широкое развитие страхового дела. К 1913 г. в производстве операций по страхованию от огня принимали участие около трехсот страховых учреждений, в том числе 13 акционерных обществ. Крупнейшим из них было страховое акционерное общество "Россия" (1881 г.), проводившее страхование жизни, капиталов и доходов, коллективное и индивидуальное страхование от несчастных случаев, пассажиров, имущества от огня и от краж со взломом, стекол различных видов транспорта. Второе место по объему операций занимало земское страхование, проводившееся органами местного самоуправления, преимущественно в сельской местности. В 1864 г. было утверждено Положение о земском страховании <13>. Губерния являлась основной территориальной единицей для земского страхования. Каждое губернское земство могло проводить операции только в пределах своей губернии. Главной сферой было страхование строений от огня, добровольное страхование движимого имущества, а некоторыми земствами - страхование скота. В 1902 г. земствам было предоставлено право заключать между собой договоры перестрахования. В 1904 г. сформировался Земский страховой союз <14>. -------------------------------- <13> См.: Колычев А. А. Взаимное земское страхование: Сборник узаконений, судебных и административных распоряжений. СПб., 1911. С. 10 - 11. <14> См.: Страховое право / Под ред. В. В. Шахова, В. Н. Григорьева. М., 2002. С. 14.

Земское страхование подразделялось на обязательное (окладное), дополнительное и добровольное. К дополнительному страхованию могли прибегать только зажиточные крестьяне, поскольку страховые платежи были весьма обременительными. В 1851 г. в акционерных страховых обществах было застраховано имущества от огня на 282 млн. руб., в 1865 г. - на 886 млн. руб., а в 1886 г. - на 4 млрд. руб. К 1913 г. в страховании от огня принимали участие около 300 страховых учреждений, в том числе 13 акционерных страховых обществ <15>. -------------------------------- <15> См.: Косаренко Н. Н. Правовое обеспечение публичных интересов в сфере страхования: Монография. М., 2010. С. 64.

В городах царской России существенное развитие получило взаимное страхование. Вначале это были общества страхования строений от огня. Первые из них возникли в Туле и Полтаве, затем их число быстро увеличилось. Получило развитие взаимное морское и речное страхование. Так, в Баку промышленниками и крупными торговцами было учреждено взаимное страховое общество "Каспийское море". Личное страхование появляется в России в середине 30-х годов позапрошлого века. В 1835 г. было организовано первое акционерное общество по страхованию жизни, которое получило название "Российское общество застрахования капиталов и доходов". На протяжении всей своей деятельности оно производило только страхование жизни, а потому стало именоваться впоследствии "Жизнь". Всего в дореволюционной России страхованием жизни занимались 11 акционерных обществ. Кроме того, страхование проводили правительственные учреждения (преимущественно страхование жизни лиц, состоявших на государственной службе), государственные сберегательные кассы (страхование жизни), железнодорожная пенсионная касса (страхование пенсий). Разновидностью личного страхования, которое проводилось в России, было страхование от несчастных случаев. Оно стало осуществляться с 1888 г. страховым обществом "Россия" <16>. -------------------------------- <16> См.: Гомелля В. Б. Основы страхового дела: Учеб. пособие. М., 1998. С. 56.

После Октябрьской революции в течение нескольких месяцев вопросы организации страхового дела в нашей стране не обсуждались, поскольку, "с одной стороны, у революции было много более острых и актуальных вопросов, а с другой стороны, вопрос о том, должно ли существовать страхование при советском строе и в положительном случае - в какой форме, не был ясен" <17>. -------------------------------- <17> Шиминова М. Я. Государственное страхование в СССР (правовые вопросы). М., 1987. С. 45.

В 1918 г. в СССР была установлена государственная страховая монополия - "такая организация страхования, когда во всей стране страхование осуществляется только государством в лице его специальных органов" <18>. 23 марта 1918 г. на заседании СНК РСФСР был принят первый законодательный акт о страховании: "Декрет об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального (то есть обязательного государственного) страхования" <19>. -------------------------------- <18> Серебровский В. И. Указ. соч. С. 303. <19> Декрет об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального (то есть обязательного государственного) страхования от 23 марта 1918 года // Декреты советской власти. Том II. 17 марта - 10 июля 1918 г. М., 1959. С. 7 - 11.

Однако организация страхового дела, сводящаяся к надзору за деятельностью страховых обществ, носила временный характер, была переходным этапом для установления государственной страховой монополии. Декретом СНК РСФСР от 28 ноября 1918 г. "Об организации страхового дела в Российской Республике" <20> все частные страховые общества были ликвидированы, а их имущество и денежные средства перешли в собственность государства. Страхование во всех его видах было объявлено государственной монополией. -------------------------------- <20> Декрет СНК РСФСР от 28.11.1918 "Об организации страхового дела в Российской Республике" // Известия ВЦИК. 1918. 1 декабря.

Важным этапом в развитии страхового дела явилось утверждение ЦИК и СНК СССР 18 сентября 1925 г. Положения о государственном страховании СССР <21>. В Положении было записано, что страхование во всех его видах является государственной монополией СССР. Все операции совершались на основе единых правил и тарифов, а все средства находились в распоряжении Госстраха СССР. Постановлением Правительства от 3 февраля 1938 г. "О государственном страховании имущества предприятий, учреждений и организаций" <22> была расширена сфера государственного страхования, особенно в городах. -------------------------------- <21> Положение о государственном страховании Союза Советских Социалистических Республик (утв. ЦИК СССР, СНК СССР 18.09.1925) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. 28 октября. <22> Постановление СНК СССР от 03.02.1938 N 111 "О государственном страховании имущества предприятий, учреждений и организаций" // Свод законов СССР. 1990. Т. 5. Ст. 644.

Следует отметить, что в развитии и совершенствовании страхования наблюдались колебания, обусловленные изменениями социально-экономической политики Советского государства. Имеется в виду новая экономическая политика, которую начало проводить государство в 1921 году. Нэп повлек за собой определенное возрождение частнособственнических отношений, денежного и кредитного обращения, создавались предпосылки для восстановления и развития страхования. Это не замедлило сказаться на страховом законодательстве. В Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. раздел XI, посвященный страхованию, содержит уже 35 статей, детально регламентирующих обязательное добровольное страхование. Одной из наиболее значительных вех в истории государственного страхования стал Закон "Об обязательном окладном страховании" <23>, который явился результатом почти 20-летнего развития государственного страхования в стране. Он определил основные принципы обязательного страхования. С началом Великой Отечественной войны, ростом цен на сельхозпродукцию был повышен (в 1942 г.) размер страхового обеспечения по обязательному страхованию сельскохозяйственных культур и животных. С декабря 1942 г. коренным образом стала перестраиваться система личного страхования. Коллективное страхование, ставшее убыточным, было отменено. Вводилось индивидуальное смешанное страхование, страхование на случай смерти, утраты трудоспособности и страхование от несчастных случаев. -------------------------------- <23> Закон СССР от 4 апреля 1940 года "Об обязательном окладном страховании" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. N 12.

Для развития личного страхования этапным событием стало введение в 1985 г. новых Правил смешанного страхования жизни. Гражданам предоставлялось право заключать договоры на 5 лет, а не только на 10, 15 и 20 лет, как было раньше <24>. Однако неизменно сохранялась тенденция к сохранению государственной монополии. Значительную роль в развитии страхового дела сыграло Постановление Совмина СССР от 30 августа 1984 г. "О мерах по дальнейшему развитию государственного страхования и повышению качества работы страховых органов" <25>. Оно предусматривало укрепление материально-технической системы Госстраха, изменение механизма распределения прибыли и формирования фондов. -------------------------------- <24> См.: Рейтман Л. И. Указ. соч. С. 400. <25> Постановление Совмина СССР от 30.08.1984 N 932 "О мерах по дальнейшему развитию государственного страхования и повышению качества работы страховых органов" // Свод законов СССР. 1990. Т. 5. Ст. 632.

Демонополизация страхования как преодоление исключительного права государственных организаций на проведение страховых операций проявилась, во-первых, в создании негосударственных страховых организаций, во-вторых, в преодолении монополий союзных структур при решении юридических и экономических вопросов страхового дела. Начало демонополизации страхового дела в нашей стране положил Закон "О кооперации в СССР" <26>. Этим Законом предусматривалось, что кооперативы могут страховать свое имущество и имущественные интересы в органах государственного страхования, а также создавать кооперативные страховые учреждения, определять условия, порядок и виды страхования. Однако уже с самого начала кооперативные организации не ограничивались сферой, определенной Законом, и стали проводить различные операции по имущественному и личному страхованию. Количество возникших страховых организаций было на первых порах небольшим. -------------------------------- <26> Закон СССР от 26.05.1988 N 8998-XI "О кооперации в СССР" // Свод законов СССР. Т. 5. С. 6-34-10.

Наиболее значительную роль в ускорении создания негосударственных страховых организаций сыграло Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью <27>. В зависимости от характера формирования уставного капитала все новые страховые организации можно разделить на два вида. Первый вид - акционерные, кооперативные и другие организации как альтернативные по отношению к сложившейся системе государственного страхования. Именно такие организации стали возникать с 1988 г. Второй вид - АО с некоторым участием капитала органов государственного страхования (например, Госстрах РФ). Такие общества стали создаваться в 1990 - 1991 гг. Демонополизация в системе Госстраха выражалась прежде всего в предоставлении страховым организациям права наряду с едиными по стране видами страхования проводить региональные виды имущественного и личного страхования. В условиях демонополизации на территории страны создаются совместные предприятия с участием иностранного капитала, аккредитуются представительства зарубежных страховых, перестраховочных и брокерских фирм. -------------------------------- <27> Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью: утв. Постановлением Совмина СССР от 19.06.1990 N 590 // СП СССР. 1990. N 15. Ст. 82.

Развитие, эффективность и действенность страхования невозможны без надлежащей правовой базы, создания системы юридических актов, призванных утверждать и регулировать страховые отношения в новых исторических условиях. В последующие годы были приняты важнейшие нормативные акты в области страхования того периода: Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (1991 г.), Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (1991 г.), Указы Президента РФ "О государственном обязательном страховании пассажиров" от 7 июля 1992 г., "О государственном страховом надзоре Российской Федерации" от 10 февраля 1992 г., Постановление Совета Министров СССР "О государственном обязательном личном страховании военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел" (1990 г.) и многие другие. Принятие 27 ноября 1992 г. Закона РФ "О страховании" стало знаменательным событием. Этот документ является первым законодательным актом как в дореволюционной, так и в послереволюционной России, где изложены фундаментальные положения, регламентирующие страховую деятельность. После принятия ГК в Закон N 4015-1 в 1997 г. были внесены существенные изменения, в том числе в название - "Об организации страхового дела в Российской Федерации". В начале 90-х годов была создана Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор), наделенная функциями контроля за соблюдением законодательства РФ о страховании и защите законных прав и интересов страхователей, страховщиков и государства <28>. В 1996 г. Росстрахнадзор был преобразован в Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ, а в 2004 г. создана Федеральная служба страхового надзора <29>, с 2011 г. в целях обеспечения эффективного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка присоединенная к Федеральной службе по финансовым рынкам <30>. -------------------------------- <28> Постановление Совета Министров РФ - Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе России по надзору за страховой" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 26. Ст. 733. <29> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта. <30> Указ Президента РФ от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 11 марта.

Совершенствование законодательства, регулирующего страховые правоотношения, продолжается и сегодня. Задача юристов, как ученых, так и практиков, - обеспечение преемственности изменений, сохранение всех успешных положений страхового права, что невозможно без знания его истории.

Название документа