Принципы саморегулирования: критерии систематизации и виды

ПРИНЦИПЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ: КРИТЕРИИ СИСТЕМАТИЗАЦИИ И ВИДЫ

Д. А. ПЕТРОВ

Петров Д. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета.

В статье обосновывается необходимость законодательного закрепления принципов саморегулирования в качестве основных начал и наиболее руководящих идей, имеющих общеобязательный характер, предусмотрев в их качестве следующие принципы: принцип свободы саморегулирования; принцип сочетания частных и публичных интересов; принцип функциональной субсидиарности системы саморегулирования; принцип корпоративности; принцип дополнительной ответственности членов саморегулируемой организации.

Ключевые слова: саморегулирование, правовые принципы, частные интересы, публичные интересы.

In article necessity of legislative fastening of principles of selfregulation as the basic beginnings and the most supervising ideas having obligatory character is proved, having provided in their quality following principles: a principle of freedom of self-regulation; a principle of a combination of private and public interests; a principle functional subsidiarity self-regulation systems; a corporationism principle; a principle of additional responsibility of members of the self-adjustable organization.

Необходимость выделения принципов саморегулирования обусловливается не столько необходимостью выделения тех общих начал, которые позволят лучше уяснить смысл механизма саморегулирования, сколько потребностью в восполнении пробелов в правовом регулировании. В праве саморегулирования как комплексной отрасли права довольно много норм частноправового, нежели публично-правового характера. В этих условиях частота выявления пробелов в правовом регулировании увеличивается. И проблема заключается не столько в многообразии и сложности частноправовых отношений, сколько в институционально присущей этим отношениям свободе усмотрения и поведения их участников. Пределы вариативности этих отношений зачастую не предусмотрены в правовых нормах и ограничиваются возможностью реализации субъективных прав, что уже само по себе в некоторой степени условно. Поэтому установление принципов саморегулирования позволит оценивать правомерность поведения участников, разрешать возникающие между ними конфликты и восполнять выявляемые пробелы. Принципы права присущи как праву в целом (правовой системе), так и его частям (отдельным правовым отраслям, подотраслям, институтам и субинститутам). Общеправовые принципы определяют сущностные характеристики всей правовой системы соответствующего государства, содержание его законодательства и применяются ко всем отраслям права без исключения. Общеправовые принципы и принципы саморегулирования соотносятся как общее и частное, поэтому последние должны не дублировать, а учитывая отраслевую специфику, дополнять правовое регулирование в этой части специальными правилами, характерными именно для саморегулирования и не характерными для общеправового регулирования. Вопрос о необходимости установления принципов саморегулирования является новым. Ранее он был поставлен Г. А. Тосуняном <1> применительно к не являющемуся делегированным саморегулированию в банковской сфере, что отражает достаточно узкий взгляд в силу присущей банковской сфере огромной публичной власти Центрального банка РФ. При этом на момент описания принципов банковского саморегулирования Закон о СРО принят не был, что не позволило автору отразить закрепленные в этом Законе идеи. -------------------------------- <1> Тосунян Г. А. Банковское саморегулирование: Монография. М.: СПЕЦ-АДРЕС, 2006. С. 34.

Систематизация принципов саморегулирования как частное проявление общей задачи систематизации принципов права должна осуществляться по определенным правилам <2>. -------------------------------- <2> См.: Панченко В. Ю. К проблеме систематизации общих принципов современного российского права // Ученые записки Юридического института Красноярского государственного университета / Отв. ред. Т. В. Сахнова. Красноярск, 2003. Вып. 2. С. 80; Федина А. С. Методологические условия исследования системы принципов гражданского процессуального права // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 4. С. 3.

При систематизации принципов саморегулирования следует исходить из того, что принципы должны: выражать основные идеи, сущность права саморегулирования как совокупности схожих правил поведения; быть закреплены в Федеральном законе от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <3> (далее - Закон о СРО); иметь универсальный характер и оказывать регулирующее воздействие на все сферы саморегулирования; обладать приоритетом в применении перед иными отраслевыми правовыми установлениями; распространять свое действие на всех участников отношений по саморегулированию. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Принцип свободы саморегулирования. Определяя содержание саморегулирования как разработку и установление стандартов и правил осуществления этой деятельности и контроль за соблюдением их требований, законодатель указывает на самостоятельный и инициативный характер саморегулирования. Есть соблазн отнести указанный принцип к принципу дозволительной направленности частноправового регулирования, предоставляющему возможность субъектам частного права действовать по своему усмотрению и включающему в свой состав свободу предпринимательства, свободу договора, неприкосновенность собственности <4>, часто выделяемые в качестве самостоятельных принципов. -------------------------------- <4> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник / В. Ф. Попондопуло. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 26.

Но лежащая в основе частноправового регулирования формула "дозволено все, что не запрещено законом" не описывает вариативность отношений в сфере саморегулирования, где публичный элемент довольно сильно проявляет себя. При саморегулировании происходит ограничение свободы лиц, осуществляющих предпринимательский или профессиональный виды деятельности. Следует выделять два типа саморегулирования - добровольное и делегированное. В первом случае субъекты, руководствуясь соображениями целесообразности, выгодности, вступают в члены саморегулируемых организаций добровольно, что служит основанием для выделения принципа добровольности. Но распространение этого принципа на все иные виды саморегулирования недопустимо, поскольку приделегированном саморегулировании ситуация иная. Здесь государство обусловливает возможность осуществления определенного типа предпринимательской или профессиональной деятельности членством в соответствующей саморегулируемой организации, что иногда рассматривается <5> как нарушение принципа добровольности, что не является верным. -------------------------------- <5> Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1.

Статья 5 Закона о СРО указывает не только на то, что членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, но и на возможность установления федеральными законами случаев обязательного членства в саморегулируемых организациях. Поэтому добровольность не может рассматриваться в качестве принципа саморегулирования, поскольку не имеет универсального характера и не оказывает регулирующего воздействия на все сферы саморегулирования. Свобода саморегулирования, как и любая свобода, не имеет абсолютного характера и может ограничиваться законодателем в публичных интересах. Нужно говорить о принципе свободы саморегулирования, основывающемся на конституционном принципе свободы экономической деятельности и праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. ст. 8, 34 Конституции РФ). Свобода саморегулирования состоит из нескольких элементов: свободы объединений для осуществления экономической деятельности, из чего следует право создавать саморегулируемые организации по своем усмотрению; свободы выбора видов деятельности и сопутствующей некоторым из последних обязательности членства в саморегулируемых организациях; свободы иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 Конституции РФ); свободы договора (ст. 421 ГК РФ). Поэтому свободно, самостоятельно, инициативно и добровольно субъекты принимают решение об осуществлении тех или иных видов предпринимательской или профессиональной деятельности с ограничением этой свободы в виде принятия на себя обязанности соблюдать те правила (в т. ч. ограничительного характера), которые установлены на некоторые виды деятельности. Принцип сочетания частных и публичных интересов принципиально важен для саморегулирования, основывающегося на частноправовой модели поведения, вынужденной учитывать публичный интерес. В предпринимательской деятельности принцип сочетания частных и публичных интересов довольно часто называется в числе основных начал предпринимательского права <6>. Как верно указал В. С. Белых <7>, указанное сочетание имеет существенное значение не только в области предпринимательства, но и в иных сферах общественной жизни. -------------------------------- <6> Лаптев В. В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. С. 14 - 15. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. С. Белых "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009. ------------------------------------------------------------------ <7> Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М.: Проспект, 2008. 432 с.

Частное право является децентрализованным и позволяет частной инициативе его субъектов проявлять себя в полной мере, что привносит элемент случайности и неопределенности в складывающиеся отношения. Здесь каждым субъектом движет его личный частный интерес. Наука гражданского и предпринимательского права исходит из необходимости ограничения этого частного интереса в целях упорядочивания частноправовых отношений. Отсюда вытекает принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, рассматриваемого в качестве принципа и частного <8>, и гражданского <9>, и предпринимательского права <10>. -------------------------------- <8> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник / В. Ф. Попондопуло. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 28. <9> Яковлев В. Ф. в кн.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Г. Е. Авилов, В. В. Безбах, М. И. Брагинский и др.; под ред. О. Н. Садикова. 3-е изд., испр., перераб. и доп. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005; Суханов Е. А в кн.: Гражданское право: В 2 т.: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1998. Том 1. С. 38; Щенникова Л. В. Принципы гражданского права: достижения цивилистики и законодательный эффект // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2002. Выпуск 2. С. 57 - 58. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. С. Белых "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009. ------------------------------------------------------------------ <10> Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М.: Проспект, 2008. С. 86 - 87.

Но иногда частный и публичный интерес настолько интегрированы между собой, что ограничение первого приведет к неминуемому воздействию на второй и следуемому за этим дисбалансу системы, что диктует необходимость комплексного воздействия на оба интереса в совокупности. Реализуя частные интересы, участники системы саморегулирования осуществляют публичные функции и этим реализуют публичные интересы, что предопределяет не только границы реализации частных интересов, но и создает почву для противоречий между частными и публичными интересами. Универсальной идеей разрешения таких противоречий в области прав человека ученые справедливо называют конституционализм, означающий, что власть действует на основании закона и в рамках закона <11>, что вполне применимо и к саморегулированию, в ходе осуществления которого необходимо не только соблюдать важнейшие естественные права и свободы человека, общеправовые принципы справедливости, гуманизма и социального равенства, но и искать баланс интересов между частным и публичным, законодательно закрепляя механизмы его обеспечения. -------------------------------- <11> Нудненко Л. А. Принцип сочетания частных и публичных интересов - высшая конституционная ценность // Конституционные ценности: Материалы Международной научно-теоретической конференции 4 - 6 декабря 2008 г.: В 2 т. / Под ред. Я. В. Витрука, Л. А. Нудненко. М., 2009. Т. 1. С. 214.

Принцип функциональной субсидиарности системы саморегулирования. Выделяемый Г. А. Тосуняном <12> принцип единства и функциональной субсидиарности системы саморегулируемых банковских организаций к количеству саморегулируемых организаций, по нашему мнению, не является главным. -------------------------------- <12> Тосунян Г. А. Банковское саморегулирование: Монография. М.: СПЕЦ-АДРЕС, 2006. С. 40, 48.

Важнее другое - место саморегулирования в системе государственного регулирующего воздействия на экономику. Государственное регулирующее воздействие может быть реализовано несколькими способами: прямым государственным регулированием; квазирегулированием; саморегулированием; сорегулированием. Саморегулирование в отличие от прямого государственного регулирования (н-р, лицензирования) позволяет разрешать проблемы рыночными механизмами при минимальном государственном вмешательстве, осуществляемом зачастую не для целей регулирования, а для устранения нарушений, привлечения к ответственности и пр. Осуществляется это посредством реализации саморегулируемыми организациями регулятивной функции - создания правил поведения и осуществления контроля за их соблюдением с возможностью применения мер воздействия к правонарушителям. В этом контексте саморегулирование является не основным способом в системе государственного регулирующего воздействия на экономику, а дополнительным и существующим при определенным образом заданных условиях, а потому функционально субсидиарным. Субсидиарность (от лат. subsidiarius) означает "вспомогательный", что говорит о взаимодополняемости саморегулированием способов регулирующего воздействия. Таким образом, функция регулирующего воздействия на экономику выполняется, но субсидиарно по отношению к основному методу - прямому государственному регулированию. Из этого принципа вытекает еще одно рассуждение - об ответственности самой саморегулируемой организации перед своими членами (за невыполнение делегированных профессиональным сообществом функций) и публичной властью (за невыполнение делегированных этой властью функций). Однако эта ответственность должна быть не имущественной, а обеспечиваться мерами административного воздействия, механизмами выборности и отчетности органов управления, возможностью перехода субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности из одной саморегулируемой организации в другую. Принцип корпоративности характерен как для организации и деятельности саморегулируемых организаций, так и для деятельности каждого их члена, а в его основе лежит общность профессиональных интересов. Corporatio (лат.) - объединение, сообщество. В этом качестве и выступает саморегулируемая организация как объединение субъектов, осуществляющих определенный вид деятельности. Этот принцип предопределяет использование саморегулируемой организации в качестве особого способа организации отношений между государством, субъектами, осуществляющими определенный вид деятельности, и потребителями товаров (работ, услуг). С учетом этого саморегулируемая организация не должна быть отдельной разновидностью некоммерческой организации и ее организационно-правовой формой. Саморегулируемая организация - это статус, приобретаемый некоммерческой организацией, отвечающей установленным законом критериям. Необходимость выделения этого принципа означает указание на действие в рамках саморегулируемой организации так называемых корпоративных норм, занимающих среднее положение между социальными и юридическими нормами, и распространяющих свое действие на строго определенный круг лиц - членов данной корпорации (сообщества). Этими нормами обеспечивается внутреннее упорядочивание отношений между членами саморегулируемой организации, преобразование их воли в волю организации в целом, что позволяет ей выступать в гражданском обороте от своего имени. Из принципа корпоративности вытекает право осуществления контроля над соблюдением корпоративных правил саморегулируемой организации ее членами. В частности, с этим принципом связана возможность саморегулируемой организации в установленном порядке рассматривать вопросы, связанные с дисциплинарной ответственностью ее членов за нарушение юридических и корпоративных норм. Вплоть до исключения из числа членов саморегулируемой организации, означающего лишение права осуществлять определенные виды деятельности при делегированном саморегулировании и затрудняющего деятельность при добровольном. Корпоративное (организационное) единство юридического лица проявляется в создании органов управления и иных специальных органов (ревизионных, контролирующих и дисциплинарных), находящихся в определенной соподчиненности и иерархии, определении компетенции этих органов, четкой регламентации отношений между его участниками. Принцип дополнительной ответственности членов саморегулируемой организации базируется на устанавливаемом п. 3 ч. 3 ст. 3 Закона о СРО требовании об обеспечении саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Закона о СРО. Способами обеспечения такой дополнительной имущественной ответственности являются создание системы личного и (или) коллективного страхования, а также формирование компенсационного фонда. Идея создавать дополнительное обеспечение за счет ресурсов другого субъекта не нова. Так, и в частноправовых отношениях, и в публично-правовых можно наблюдать применение института субсидиарной ответственности. Но в саморегулировании ситуация иная. Саморегулируемая организация, принимая на себя обязанности по разработке и установлению стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществляя контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил, фактически создает дополнительные конкурентные преимущества для своих членов и способствует привлечению потребителей. При этом конкуренция может наблюдаться и между саморегулируемыми организациями, среди которых будут как безусловно заслуживающие доверия в силу своей известности, так и менее известные, вступление в обязательственные отношения с членами которых более рискованно. В таких условиях обеспечиваемая дополнительная имущественная ответственность каждого члена саморегулируемой организацией перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами выступает дополнительным элементом в деле формирования ее позитивного образа. Кроме того, поскольку член саморегулируемой организации, признанный профессиональным сообществом, становится в силу этого членом профессионального коллектива, гарантирующего этот профессионализм, что позволяет поставить вопрос об ответственности этого коллектива (т. е. саморегулируемой организации) за действия своего члена. Соответственно, убытки, причиненные членом саморегулируемой организации путем нарушения установленных ею требований, являющихся предметом саморегулирования, должны быть возмещены этой организацией. Причина этих убытков зачастую кроется либо в некачественной проверке при приеме субъекта в члены саморегулируемой организации, либо в неосуществлении ею должного контроля. Конечно, возможны элементарные недобросовестность или непредвиденное стечение обстоятельств. Но и в этом случае профессиональное сообщество должно встать на защиту более слабой стороны - потребителя товаров (работ, услуг) и иных лиц. Подводя итог, хотелось бы высказаться в пользу необходимости законодательного закрепления принципов саморегулирования в качестве основных начал и наиболее руководящих идей, имеющих общеобязательный характер.

------------------------------------------------------------------

Название документа