Вопросы осуществления хозяйственной деятельности военных организаций в отношении федерального имущества

ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОТНОШЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

Л. Н. СМОРЧКОВА

Сморчкова Л. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Национального института бизнеса.

Проведен анализ хозяйственной деятельности военных организаций, а также реализация ими вещных прав на закрепленное имущество.

Ключевые слова: военные организации, имущество, вещные права.

Issues of economic activities of military organizations in respect of federal property L. N. Smorchkova

The analysis of the economic activities of military organizations, as well as the implementation of enforceable property rights to the property.

Key words: military organizations, property, property rights.

Каждая военная организация на постоянной основе осуществляет хозяйственную деятельность - как для достижения поставленных перед нею целей и задач в общей системе обеспечения обороны страны и безопасности государства, так и для удовлетворения собственных нужд как автономно функционирующей боевой, административной и юридической единицы <1>. Хозяйственная деятельность осуществляется с использованием финансовых, материальных, трудовых, информационных ресурсов. Основу материальной базы военной организации, юридически обособленной в форме военного учреждения или его структурного подразделения, составляет федеральное имущество, находящееся на праве оперативного управления. -------------------------------- <1> Автор согласен с позицией В. В. Бараненкова, что военные организации могут либо сами быть юридическими лицам, либо являться структурными подразделениями юридических лиц. Абсолютно преобладающей организационно-правовой формой юридического лица для существующих военных организаций является учреждение, при этом военное учреждение в перспективе представляется более целесообразной формой также для военных организаций, функционирующих сейчас как военные унитарные предприятия (Бараненков В. В. Понятие, виды и правовая сущность военных организаций. URL: http://www. voennoepravo. ru/node/4372).

Как закреплено в ст. 296 ГК РФ, оперативное управление имуществом осуществляется посредством реализации правомочий владения, пользования в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности организации и назначением имущества, а также посредством распоряжения с согласия собственника этого имущества, если иное не установлено законом. При этом юридические способы реализации каждого из указанных вещных правомочий при осуществлении хозяйственной деятельности военной организации различны. Правомочие владения военная организация осуществляет прежде всего посредством принятия имущества на учет. В военных ведомствах порядок осуществления учета имущества подведомственными организациями установлен приказами. Бухгалтерский учет имущества, находящегося в оперативном управлении, производится посредством постановки его на баланс. Для обеспечения сохранности федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления, военной организацией должны осуществляться соответствующие организационные мероприятия, и это есть одна из обязанностей организации в рамках обязательственного правоотношения с собственником. Отдельные виды имущества требуют организации специального хранения с определением его вида, сроков хранения, наличия оборудованных мест хранения и т. д. В процессе хранения должно осуществляться обслуживание имущества, призванное обеспечить также сохранность его потребительских качеств. На обеспечение сохранности и содержание государственного имущества в надлежащем состоянии выделяются средства федерального бюджета, которые военная организация обязана расходовать в соответствии со сметой. Осуществление правомочия владения в части учета и обеспечения сохранности имущества имеет особое значение для военных организаций в тех случаях, когда в качестве такового выступает имущество военного назначения или иное ограниченное в обороте имущество (например, за военным учреждением на праве оперативного управления может быть закреплено здание, представляющее собой памятник культуры). Так, при организации и ведении учета имущества военного назначения важно не только точное соблюдение требований соответствующих ведомственных приказов, но также и обеспечение сохранения государственной тайны. Таким образом, в хозяйственной деятельности военной организации осуществление правомочия владения имуществом реализуется посредством ряда внутриорганизационных мероприятий в порядке, урегулированном ведомственными нормативными правовыми актами, с привлечением трудовых, финансовых и информационных ресурсов. Пользование имуществом, переданным военной организации в оперативное управление, прежде всего есть ее обязанность перед собственником имущества. Посредством извлечения полезных свойств из закрепленного имущества военная организация осуществляет те функции, ради которых она и была создана государством. Именно в целях осуществления деятельности по реализации государственных функций и закрепляется за военной организацией имущество на ограниченном вещном праве, не утрачивая при этом своего собственника - Российскую Федерацию. Таким образом, правомочие использования имущества в наибольшей степени должно осуществляться в соответствии с целями создания организации (указанными в учредительных документах) и назначением имущества (с учетом тех свойств, которым придается гражданско-правовое значение). Сама конструкция права оперативного управления включает в себя защиту интересов собственника от неисполнения либо недобросовестного исполнения обязанности использования переданного имущества со стороны учреждения в виде права собственника изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, что подтверждает ту степень важности, которую придает законодатель целевому осуществлению правомочия пользования <2>. -------------------------------- <2> Имеется в виду правовой механизм, заложенный в п. 2 ст. 296 ГК РФ.

В результате использования имущества для осуществления основной целевой деятельности, индивидуально определенной для каждой военной организации в ее учредительных документах, может быть приращено новое имущество в виде плодов, продукции и доходов. Гражданское законодательство специально разъясняет, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в оперативном управлении, поступают в оперативное управление этой организации (п. 2 ст. 299 ГК РФ). При этом на него распространяется тот же правовой режим, что и на имущество, послужившее основой для получения "прироста", в соответствии с принципом единства правового режима имущества, обладающего одинаковыми гражданско-правовыми характеристиками, вытекающего из существующей в гражданском праве презумпции единства (однородности) имущества участника гражданского оборота <3>. -------------------------------- <3> Гражданское право: Учеб.: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 300.

Помимо осуществления основной целевой деятельности, закон разрешает военному учреждению как некоммерческой организации целевое использование имущества для осуществления предпринимательской деятельности (ч. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ), что является элементом гражданской правоспособности учреждения. Ограничение правоспособности путем лишения права определенного учреждения на осуществление целевой предпринимательской деятельности не может быть произведено учредителем по собственному усмотрению, а может лишь быть предусмотрено законом для отдельного вида учреждений. В отношении военных учреждений не существует общего юридического запрета на осуществление предпринимательской деятельности в рамках специальной правоспособности, поскольку это служит достижению целей, ради которых они были созданы, и соответствует этим целям. Однако ответа на вопрос, что означает соответствовать целям создания организации, законодательство не дает и не устанавливает критерии оценки соответствия предпринимательской деятельности основной целевой. Определенная конкретизация возможна на общеведомственном уровне. Например, посредством единообразного наделения должностных лиц тыловых служб подведомственных военных организаций полномочиями использования в установленном порядке имеющейся материально-технической базы для оказания определенного рода платных услуг тем или иным категориям граждан (например, платных услуг социально-бытового характера военнослужащим, гражданскому персоналу военной организации и членам их семей). Соответствующий ведомственный приказ необходимо расценивать как заведомое признание использования федерального имущества для осуществления указанной хозяйственной деятельности, соответствующей целям создания тех военных организаций, на которые он распространяется. Отдельные авторы видят выход в определении в учредительных документах некоммерческой организации, в каких сферах или какими видами предпринимательской деятельности она вправе заниматься <4>. В практике военных учреждений это реализуется посредством указания исчерпывающего перечня видов приносящей доходы деятельности, который свидетельствует, что соответствующее право было предоставлено военной организации ее учредителем. И хотя отсутствие в уставе такой конкретизации формально юридически не влечет за собой ограничения права заниматься предпринимательской деятельностью в пределах специальной правосубъектности военного учреждения, однако во избежание спора о целевом использовании имущества собственника все-таки следует тем или иным способом такую конкретизацию закрепить. -------------------------------- <4> См., напр.: Комментарий к Федеральному закону "О некоммерческих организациях" / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2000. С. 178.

В результате принятия Федерального закона от 8 мая 2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" военные учреждения могут функционировать в двух типах - федерального государственного бюджетного учреждения и федерального государственного казенного учреждения. Оба типа учреждений - бюджетные и казенные - имеют право использовать закрепленное за ними имущество для осуществления приносящей доходы деятельности в соответствии со своими учредительными документами <5>. При этом в отношении бюджетного учреждения, которое в дальнейшем правомочно самостоятельно распоряжаться полученными доходами, целевое осуществление приносящей доходы деятельности (читай "целевое использование имущества собственника для осуществления приносящей доходы деятельности") подчеркнуто законодателем особо. -------------------------------- <5> Другой разговор, что поскольку положения абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ, абз. 4 п. 3 и п. 5 ст. 41, абз. 2 п. 1 ст. 51 БК РФ в части зачисления в федеральный бюджет доходов от оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг и осуществления иной приносящей доходы деятельности применяются с 1 января 2012 г., то в отсутствие материального интереса большинство военных казенных учреждений прекращают свою приносящую доходы бюджету деятельность.

Существует мнение, что военное учреждение "вправе приобретать на доходы от предпринимательской деятельности имущество только для обеспечения целей, предусмотренных учредительными документами, а владеть, пользоваться и распоряжаться приобретенным имуществом возможно только в соответствии с его назначением" <6>, т. е. в данном случае также должен находить свое воплощение принцип единства правового режима приращенного имущества. -------------------------------- <6> Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 172.

Однако системное толкование действующих гражданско-правовых норм, устанавливающих режим оперативного управления, позволяет сделать вывод, что режим самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным военным бюджетным учреждением за счет доходов от хозяйственной деятельности, распространяется и на реализацию правомочия пользования этим имуществом, снимая целевую направленность. Но целевое использование имущества военным казенным учреждением, в том числе полученного в натуре от приносящей доходы деятельности, по-видимому, сохраняется. В то же время особое внимание следует обратить на недопустимость привлечения военнослужащих к осуществлению приносящей доходы хозяйственной деятельности военной организации, если требуемое выполнение работ не обусловлено исполнением обязанностей военной службы. В качестве негативных последствий можно рассматривать не только прямое нарушение требований правовых норм Федеральных законов "О статусе военнослужащих" (п. 8 ст. 10) и "О воинской обязанности и военной службе" (п. 3 ст. 37), но и повышенную опасность возникновения происшествий, связанных, в частности, с травматизмом и гибелью личного состава <7>. -------------------------------- <7> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 8 октября 2005 г. N 428 "О запрещении привлечения военнослужащих к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы" // Денежное довольствие военнослужащих. Финансовая деятельность воинских частей: Сб. нормативных актов военных министерств и ведомств. М., 2007. N 3. С. 274.

Использование имущества военной организации в соответствии с его назначением не только воплощает интересы собственника - функционально оптимизирует законное использование и способствует предотвращению его незаконного использования <8>, но и одновременно содействует обеспечению его сохранности. В отношении осуществления военной организацией правомочия пользования имуществом военного назначения (оружие, боеприпасы, вооружение, военная техника и другое имущество, ограниченное в обороте) существует очень жесткое нормативно-правовое регулирование по причине сохранения общественного порядка и безопасности граждан. -------------------------------- <8> О необходимости организовать проверки законности использования государственного имущества говорил Д. А. Медведев на коллегии Генпрокуратуры России 25 февраля 2009 г. (URL: http:// www. itar-tass. com/ level2.php? NewsID= 13618869&PageNum=0).

Таким образом, осуществление правомочия пользования имуществом военной организации реализуется посредством извлечения его полезных свойств как во внутрихозяйственной деятельности (естественно, с привлечением трудовых ресурсов), так и при осуществлении приносящей доходы деятельности с участием в правоотношениях третьих лиц. Реализация правомочия распоряжения при осуществлении хозяйственной деятельности военной организации - это изменение юридического положения имущества. Распоряжение - это юридически обеспеченная возможность определять судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи. И оно не сводится только к смене владельца имущества, а может отражаться в любых актах, изменяющих правовой режим имущества, в том числе в актах внутрихозяйственного распоряжения им <9>. -------------------------------- <9> Толстой Ю. К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского и административного права. Л., 1962. С. 136 - 213.

В ранее действовавшем порядке правового регулирования отношений по распоряжению федеральным имуществом, закрепленным собственником за военной организацией на праве оперативного управления, существовал правовой пробел, в условиях которого по букве закона им не мог распорядиться никто. Владеющая организация не могла распорядиться указанным имуществом, поскольку у нее отсутствовало правомочие распоряжения как таковое, но от распоряжения со стороны собственника это законное владение было защищено правовым механизмом, предусмотренным ст. 305 ГК РФ. При возникновении необходимости отчуждения излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества военная организация должна была просить собственника о том, чтобы он сам, от своего имени в лице уполномоченного органа государственной власти, осуществил акт распоряжения принадлежащим ему имуществом, предварительно произведя законное изъятие такого имущества. На практике вопросы реализации высвобождаемого военного имущества решались посредством установления определенного подзаконными нормативными правовыми актами особого порядка с наделением соответствующими полномочиями определенных органов власти и должностных лиц <10>, что фактически заменяло правовой механизм изъятия неиспользуемого имущества и последующего распоряжения им. Согласно действующей редакции правовых норм, закрепленных в ст. 298 ГК РФ, и казенное, и бюджетное военное учреждение, по сути, вправе распоряжаться любым имуществом на праве оперативного управления, но только с согласия собственника. -------------------------------- <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. N 623 "О Порядке высвобождения недвижимого военного имущества внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, войск гражданской обороны, воинских формирований и органов"; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165 "О реализации высвобождаемого движимого военного имущества".

В хозяйственной деятельности военной организации важное место занимают такие акты распоряжения, как утилизация и реализация неиспользуемого имущества. Для списания с учета и последующей утилизации вооружения, военной и специальной техники также установлен особый порядок <11>, обусловленный особыми функциональными и юридическими (ограничение в гражданском обороте) свойствами такого рода имущества <12>. -------------------------------- <11> См., напр.: Приказ Министра обороны Российской Федерации от 25 апреля 2002 N 165 "Об организации в Министерстве обороны Российской Федерации работ по утилизации и использованию высвобождаемых вооружения, военной техники и боеприпасов", Приказ Министра обороны Российской Федерации от 12 сентября 2007 N 365дсп "О порядке списания с учета вооружения, военной техники и других материальных средств в Вооруженных Силах Российской Федерации". <12> Пример незаконного распоряжения федеральным имуществом путем его уничтожения приведен в Определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 1996 г., квалифицирующем действия воинской части, в результате которых "семь авиационных пушек, хранившихся на складе части, в мае 1990 года с разрешения вышестоящего командования были вывезены со склада и "уничтожены" путем их затопления в пожарном водоеме".

Необходимость поддержания высокого уровня боевой готовности, в том числе в мирное время, военными организациями при хозяйствовании с федеральным имуществом в условиях установленной законом имущественной автономии юридических лиц, ставит вопрос правомерности передачи и перераспределения имущества между военными организациями в рамках одного военного ведомства. Данная правовая проблема связана с реализацией своих административно-властных полномочий органами военного управления и выполнением военной организацией своих гражданско-правовых обязательств в отношении закрепленного за ней собственником имущества <13>. -------------------------------- <13> О схожей проблематике см.: Война, рост цен и старые контракты // Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. М., 2004. Т. 1. С. 156 - 163.

Возможность военного ведомства изымать и перераспределять имущество тесно связана со сложившейся еще в советское время централизованной системой тылового обеспечения военных организаций, когда они не признавались субъектами гражданского права и соответственно имущественные отношения с их участием не являлись предметом гражданско-правового регулирования. В настоящее время, в условиях объективного существования военных учреждений как юридических лиц и участников гражданского оборота, правовое регулирование в данной сфере должно не просто исходить из принципа равенства сторон в отношениях, но и учитывать интересы безопасности государства и как суверенного публичного образования, и как собственника имущества. Правовому регулированию имущественных отношений, диспозитивных по своей правовой природе, в том случае, когда их субъектами выступают административно зависимые военные организации, присуще наличие императивного метода в целях создания правового механизма легитимного оперативного вмешательства для решения задач в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства. Признание данного правового подхода позволяет использовать внутриведомственное правовое регулирование перемещения имущества между военными организациями, в том числе в процессе осуществления централизованного материального снабжения. Перемещение имущества между военными организациями в пределах одного военного ведомства есть акт распоряжения им, имеющий результатом смену владельца. Соответственно для правомерной реализации правомочия владения как бывшего, так и будущего держателя имущества, в каждом военном ведомстве должны быть нормативно установлены особенности внутриведомственного порядка его учета, постановки на баланс, списания, выделения средств для обеспечения хранения и т. д. На пути поиска правомерного механизма военно-административного перераспределения имущества между военными организациями - юридическими лицами важным шагом стало принятие Постановлений Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" и N 1054 "О порядке высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации" <14> в отношении имущества Вооруженных Сил Российской Федерации. Следующим этапом должно стать, во-первых, принятие постановлений Правительства Российской Федерации по закреплению аналогичных функций в отношении федерального имущества иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, а во-вторых, принятие соответствующих внутриведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения по реализации "имущественных" функций каждого военного ведомства, в том числе по осуществлению отдельных распорядительных правомочий в отношении имущества подведомственных военных организаций. -------------------------------- <14> Научный комментарий данных постановлений см.: Сморчкова Л. Н. О мерах по управлению федеральным имуществом в Вооруженных Силах Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организациях // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 5. С. 77 - 80; Она же. О порядке распоряжения федеральным имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации // Там же. N 6. С. 55 - 58.

Таким образом, распоряжение имуществом военной организации есть также элемент хозяйственной деятельности в отношении федерального имущества, осуществляемой, как правило, посредством возникновения обязательственных правоотношений с третьими лицами и требующей также дополнительного привлечения трудовых, информационных, а в некоторых случаях и финансовых ресурсов. Хозяйствование с имуществом военной организации - сложная правовая деятельность, включающая в себя как участие во внешних правоотношениях с иными юридическими лицами, так и осуществление внутрихозяйственных юридических актов в отношении имущества. А обладание на праве оперативного управления имуществом военного назначения усиливает важность правомерности осуществления такой деятельности. Этим фактором обусловлена необходимость достаточно детального правового регулирования отдельных составляющих хозяйственной деятельности военных организаций в отношении федерального имущества (учета, хранения, списания, утилизации, реализации неиспользуемого имущества) как на общефедеральном, так и на внутриведомственном уровнях.

------------------------------------------------------------------

Название документа