Методы определения правового режима земельных участков в процессе градостроительного зонирования

МЕТОДЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ПРОЦЕССЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ

А. В. ЧЕРЕДНИКОВ

Чередников Антон Владимирович, главный консультант управления правового и кадрового обеспечения Министерства имущественных отношений Самарской области.

В статье анализируются методы определения правового режима земельных участков в процессе градостроительного зонирования. Автором отмечаются особенности градостроительного зонирования как правового института, наиболее ярко выражающего сочетание методов определения правового режима земельных участков в процессе градостроительного зонирования. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: методы, правовой режим, публичные, частные интересы, градостроительный регламент.

Methods of determination of legal regime of land plots in the process of zoning A. V. Cherednikov

The article analyses methods of determination of legal regime of land plots in the process of city-planning zoning. The author notes the peculiarities of city-planning zoning as a legal institute, the most clearly expressing the combination of methods of determination of legal regime of land plots in the process of city-planning zoning. The conclusions made in the article can be used in scientific activities.

Key words: methods, legal regime, public, private interests, city-planning regalement.

Традиционно выделяются два основных метода правового регулирования общественных отношений: диспозитивный (гражданско-правовой) и императивный (административно-правовой) <1>. Подпункт 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.12.2001 N 136-ФЗ <2> (далее - ЗК РФ) устанавливает в качестве принципа земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю <3>. -------------------------------- <1> Первый предоставляет участникам правоотношений возможность самостоятельно определять свое поведение в отношениях друг с другом в рамках закона и характеризуется, как правило, равенством сторон. При императивном методе правового регулирования общественных отношений взаимные права и обязанности у сторон возникают не по взаимному соглашению, а на основе правовых норм, издаваемых государством. См. об этом: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2000. С. 251 - 252. <2> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <3> Необходимость закрепления приоритета в регулировании земельных отношений за специальным законодательством находит свое подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 N 8-П "По делу о проверке Земельного кодекса в связи с запросом Мурманской областной Думы", в котором сказано, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Приоритетом правового регулирования земельных отношений является выражающая публичные интересы охрана земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед удовлетворяющим преимущественно частные интересы использованием земли в качестве недвижимого имущества (пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) <4>. -------------------------------- <4> В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 21.02.2011 по делу N А28-7564/2010 указано: как следует из ч. 1 ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Согласно ч. 3 ст. 3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Таким образом, нормы ЗК РФ имеют приоритет по сравнению с другими федеральными законами, содержащими нормы земельного права.

С тем чтобы обеспечить частные интересы в использовании земли, в земельном законодательстве закрепляются основания, условия, при которых допустимы ограничения или обременения права собственности на землю, а также соответствующие процедуры. В то же время пределы реализации права собственности и иных прав на землю должны определяться в законодательстве таким образом, чтобы не сводить на нет само существование частного права <5>. -------------------------------- <5> Публичные интересы определяют необходимость наличия различного рода норм-ограничений хозяйственной деятельности, связанной с использованием земель и обеспечивающих ее охрану, т. е. установления в административном и судебном порядке запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности и использования земли либо требований о воздержании от совершения определенных действий, связанных с использованием земли, которые предусмотрены законодательством и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение. См. об этом: Крассов О. И. Земельное право современной России. С. 343; Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2006. С. 43; Волков Г. А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 104.

В сфере регулирования использования и охраны земель преимущественно применяется императивный метод (т. е. метод власти и подчинения <6>), когда отношения строятся по схеме: управомоченный орган государственной власти - обязанный собственник или лицо, использующее земельный участок на ином основании <7>. При этом многоаспектное восприятие земли, выраженное в действующем законодательстве (природный объект, природный ресурс, недвижимое имущество), предопределяет специфическое сочетание императивного и диспозитивного методов в регулировании ее правового режима <8>. -------------------------------- <6> Судами отмечается преобладание именно императивного метода в градостроительном зонировании. Так, в Постановлении ФАС Центрального округа от 29.03.2010 по делу N А14-11635/2007/625/23 судом указано, что поскольку вид разрешенного использования земельного участка (организация автостоянки) не соответствует градостроительному регламенту, зоне с индексом 02, то изменение разрешенного использования возможно только путем приведения земельного участка в соответствие градостроительному регламенту // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика". Согласно Определению ВАС РФ от 25.02.2010 N ВАС-16623/09 по делу N А40-13877/09-81-71, нормы ст. 7 ЗК РФ свидетельствуют о том, что возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика". При этом разрешенное использование определяется не собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне (п. 2 ст. 37 ГрК РФ) (см.: Постановление ФАС Центрального округа от 19.08.2010 по делу N А62-403/2010 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика"). <7> В Постановлении ФАС Московского округа от 25.02.2004 N КА-А40/707-04 суд пришел к выводу, согласно которому под использованием земли не по целевому назначению подразумевается осуществление землепользования не в соответствии с правовым режимом, определенным соответствующим компетентным органом // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика". <8> См.: Крассов О. И. Земельное право современной России. С. 19.

Полагаем, что наиболее ярко такое сочетание проявляется в зонировании территорий, специальным видом которого является предусмотренное Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ <9> (далее - ГрК РФ) градостроительное зонирование <10>. Это предопределено содержанием п. 2 ст. 7 ЗК РФ, устанавливающего, что земли используются <11> в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель <12> определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования <13> в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Отмечается, что зонирование территорий применяется в основном на землях населенных пунктов <14>. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <10> В п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование определено как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Указанное зонирование может рассматриваться в качестве межотраслевого института, посредством которого комплексно реализуются как нормы земельного права, так и иные правовые нормы, разнообразные по отраслевой принадлежности, обеспечивающие баланс публичных и частных интересов, лежащих в самых различных областях жизнедеятельности человека. Об этом см. подробнее: Передников А. В. Территориально-правовые основы градостроительного зонирования // Аспирантский вестник Поволжья. 2011. N 3-4. С. 139 - 143. <11> Содержание термина "использование" является достаточно сложным, под которым принято понимать воздействие общества на землю в процессе общественных отношений (см.: Галиновская Е. А. О направлениях развития земельного законодательства // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 41). Это выражается в законодательстве: под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной деятельности (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133). Термин "использование" предполагает активную деятельность, состоящую в получении/извлечении разными средствами и методами выгоды, пользы, благ, доходов, удовлетворения от какого-либо объекта. Оно подразумевает любое поведение по отношению к природным ресурсам, причем осуществляемое самыми разными субъектами права - от государства до физического лица (См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Под ред. О. Л. Дубовик // Система "Гарант". 2010). <12> Правовой режим земель обеспечивается совокупностью правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц - несобственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и оборотоспособность земельных участков (ст. 27 ЗК РФ). См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 51, 62. <13> Под разрешенным использованием понимается совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо ином порядке, предусмотренном законодательством (см.: Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства"), т. е. определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и находящийся на нем объект недвижимости. Разрешенному использованию земельного участка дается и следующая характеристика: установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок (и в некоторых случаях объект недвижимости, находящийся на нем), на основании осуществления определенных процедур (например, зонирования территорий) или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления (например, предоставления земельного участка для строительства) (см. об этом: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 60). Следует также обратить внимание на предложенное Э. К. Трутневым, М. Д. Сафаровой определение видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства как видов деятельности, объектов, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу поименования этих видов деятельности и объектов в составе градостроительных регламентов применительно к соответствующим территориальным зонам при условии обязательного соблюдения требований, установленных законодательством, правилами землепользования и застройки, иными нормативными правовыми актами, нормативно-техническими документами (см. об этом: Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики: Учебное пособие. М.: Издательство "Дело" АНХ, 2009. С. 327). <14> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 52.

Разрешенное использование земель следует рассматривать как разрешенные виды деятельности, составляющие содержание такого использования <15>. С этих позиций практическое значение зонирования территорий заключается в определении разрешенных видов деятельности, обусловливающих допустимое воздействие на землю в процессе хозяйственной деятельности (т. е. разрешенных видов воздействия на землю). -------------------------------- <15> Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 25.03.2010 по делу N А63-2695/2009, разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов использования правообладателем предоставленного ему земельного участка. Разрешенное использование земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, т. е. разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика". Аналогичное понимание разрешенного использования (видов разрешенного использования) встречается также в Постановлениях ФАС Северо-Кавказского округа от 03.07.2007 N Ф08-3896/2007 по делу N А53-19291/2006-С2-41, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.01.2009 N А19-9931/08-55-Ф02-7101/08 по делу N А19-9931/08-55, ФАС Северо-Кавказского округа от 23.08.2010 по делу N А63-14558/2009 и др. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Показательны права собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов по использованию земельных участков (ст. 40 - 43 ЗК РФ). Указанные лица вправе в числе прочего возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями <16>. -------------------------------- <16> Как следует из выводов Определения Верховного Суда РФ от 20.05.2009 N 21-В09-2, данные нормативные положения ст. 40 ЗК РФ определяют реализацию собственником земельного участка своих прав.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, вместе с тем обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов и др. (ст. 42 ЗК РФ) <17>. -------------------------------- <17> Механизм реализации ст. 40 - 43 ЗК РФ обусловлен содержанием следующих законоположений: в п. 3 ст. 85 ЗК РФ установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Согласно п. 4 ст. 85 ЗК РФ не соответствующие градостроительному регламенту земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Аналогичные по содержанию п. 4 ст. 85 ЗК РФ нормы закреплены в ч. 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ.

Таким образом, посредством сочетания императивного и диспозитивного методов регулирования отношений в процессе определения правового режима земель на основе градостроительного зонирования устанавливаются определенные правовые рамки, предоставляющие свободу в выборе способов использования земли и одновременно подразумевающие запрет на осуществление использования земли способами, выходящими за них (виды разрешенного использования) <18>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации Э. К. Трутнева, Л. Е. Бандорина включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2010. ------------------------------------------------------------------ <18> Специфика сочетания методов правового регулирования в градостроительном зонировании состоит также в самом содержании градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки, определенном в ГрК РФ. В соответствии с определением, содержащимся в п. 9 ст. 1 ГрК РФ, градостроительный регламент содержит три компонента: виды разрешенного использования недвижимости; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом такие ограничения не устанавливаются органами местного самоуправления: они устанавливаются в соответствии с федеральными законами посредством зон с особыми условиями использования территорий соответствующими органами публичной власти, в обязательном порядке отображаемых в правилах землепользования и застройки (см. об этом: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М., 2008. С. 242). Это означает необходимость консолидации в градостроительном зонировании норм, различных по отраслевой принадлежности и имеющих различный характер правовых предписаний, что создает возможности для комплексного правового регулирования на основании единого нормативного правового акта (правил землепользования и застройки, принятых в соответствии с ГрК РФ) всей совокупности отношений по использованию и охране земли.

Обусловленный публичными интересами в сфере использования и охраны земель, градостроительный регламент в качестве фактора, определяющего реализацию имущественных прав на земельные участки и расположенную на них недвижимость, представляет заданный объем правомочий в отношении конкретного земельного участка, произвольное увеличение которого не допускается <19>. Это предопределяет главенствующую роль разрешенного использования в правовом режиме земельного участка в части гражданско-правовой атрибутивности устанавливаемых прав частных лиц. -------------------------------- <19> В Определении ВАС РФ от 18.05.2010 N ВАС-4066/10, подчеркивая подобное восприятие разрешенного использования, суд указал, что в силу прямого указания закона пределы разрешенного целевого использования земельного участка как предоставленного для строительства здания определенного назначения действуют и для новых собственников данного здания независимо от их количества и факта оформления земельных отношений с собственником земельного участка // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика". Градостроительный регламент, в части вида разрешенного использования, применяется к оформленному земельному участку (см.: Постановление ФАС Поволжского округа от 02.06.2010 по делу N А57-19578/2009 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика").

------------------------------------------------------------------

Название документа