Эффективность инструментов государственной жилищной политики

(Эекхофф И., Ходов Л. Г.)

("Жилищное право", 2008, N 6)

Текст документа

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТРУМЕНТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

И. ЭЕКХОФФ, Л. Г. ХОДОВ

Эекхофф И., профессор (ФРГ).

Ходов Л. Г., профессор.

На жилищном рынке наблюдаются колебания спроса и предложения, нарушения рыночного равновесия в целом и изменения качественной и территориальной структуры. В соответствии с изменением ситуации меняются цели и соответственно средства государственной жилищной политики - от рационирования жилья и замораживания квартирной платы до государственного жилищного строительства, субсидирования приобретения собственного жилья, прекращения государственной поддержки нового строительства и выплаты премий за снос старых домов.

Воздействие государственной жилищной политики на важные макроэкономические показатели, и особенно на спрос и предложение жилья, приток инвестиций и изменения в заинтересованности собственников жилой недвижимости заслуживает особого рассмотрения, так же как и вопросы краткосрочных и долгосрочных последствий некоторых государственных мер. Наступило время обратиться к выяснению вопроса - какой ценой, за счет чего осуществляется государственное регулирование, и всегда ли сопоставимы результаты применения средств государственной жилищной политики с бюджетными затратами и нежелательными последствиями.

Эффективности важнейших из применяемых инструментов и последствий их применения с точки зрения целей государственной жилищной политики и социальной рыночной экономики в целом посвящена эта статья. В статье будут рассмотрены последствия применения административных средств государственного регулирования: рационирования, ограничения квартирной платы и установления сроков действия договоров об аренде жилья; мобилизации ссудного капитала для жилищного строительства; эффективности государственного сектора в жилищном хозяйстве; государственных субсидий и налоговых льгот, а также последствия регулирования жилищного хозяйства для государственного бюджета.

1. ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СРЕДСТВ,

РАЦИОНИРОВАНИЯ ЖИЛЬЯ, ОГРАНИЧЕНИЯ КВАРТИРНОЙ ПЛАТЫ

И РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОГОВОРОВ О НАЙМЕ ЖИЛЬЯ

1.1. Рационирование жилья - антирыночное средство

регулирования в чрезвычайных ситуациях

Государственное нормирование и распределение жилой площади допустимо только как средство чрезвычайное и временное. Оно не соответствует сути рыночной экономики, отрицает экономическую мотивацию жилищного строительства и затрат собственника на поддержание жилья, поэтому его применение должно быть максимально ограниченным именно рамками природной, военной или социально-политической катастрофы и устранением ее последствий.

Предположим, что в стране по каким-то причинам на жилищном рынке возник большой и длительный разрыв между спросом и предложением при избытке спроса. Социально-политическое недовольство растет, ситуация обостряется. Правительство принимает решение в силу чрезвычайных обстоятельств перейти к крайнему средству государственного регулирования жилищного хозяйства - административному распределению жилой площади, инструменту, совершенно чуждому механизму рыночной экономики.

Государственные уполномоченные органы попытаются распределить предложение жилья в объеме, не соответствующем спросу. Если органы государственной власти не хотят, чтобы распределением дефицитного жилья занимался черный рынок или оно происходило по блату, регулирующие учреждения будут вынуждены устанавливать очереди на жилье, принимать массу подзаконных решений о порядке формирования и продвижения этой очереди, приоритетных правах на получение квартиры, учитывающих права и заслуги, разрабатывать социальные критерии преимуществ (размеры и структура семьи, величина дохода, наличие инвалидов и ветеранов), составлять списки требуемых документов. Все это потребует создания специальных распределительных органов с массой государственных служащих. Вокруг них возникнут не всегда бескорыстные общественные организации, средства массовой информации наполнятся скандальными материалами о нарушениях правил и коррупции при распределении жилья. Придется создавать контролирующие органы. Издержки регулирования жилищного рынка сильно возрастут, и распределение жилья едва ли будет справедливым. Во всяком случае массовое недовольство этим распределением в условиях дефицита будет обеспечено.

Административный отбор покупателей льготного жилья - неприемлемый путь для решения проблем обеспечения жильем. Никакие запреты и ограничения спрос не удовлетворят, и цены на жилую недвижимость, так же как и квартирную плату, на свободном рынке не снизят. На людей, у которых есть льгота, но нет возможности купить квартиру, тут же начнется охота риелторов, возможно, с помощью чиновников. В Москве проживают миллионы людей льготной категории, поэтому возможно, что иногородние будут приобретать квартиры через подставных лиц. Из-за появления дополнительного звена в цепи квартирных сделок цены на жилье могут возрасти. Возрастут они и потому, что ограничения не распространяются на дома бизнес-класса. Значит, в новостройках увеличится доля дорогих квартир, а строительство домов эконом-класса сократится.

1.2. Ограничение квартирной платы - краткосрочные

и долгосрочные последствия

Государственные органы регулирования иногда прибегали и прибегают к ограничению квартирной платы путем ее замораживания или разрешения ее повышать в определенных пределах. Такие меры, очевидно, подрывают заинтересованность собственников капитала в инвестировании в новое жилое строительство, а также в модернизацию домов. Лица, ответственные за принятие решений по государственной жилищной политике, могут понимать опасность оттока капитала из жилищной сферы, но они понимают и особенность жилищного хозяйства, его отличие от большинства других отраслей с точки зрения скорости оборота капитала и эластичности предложения и спроса. Последствия государственных мер, ущемляющих интересы инвесторов, в полной мере проявятся в будущем, часто более отдаленном, чем срок активной политической деятельности депутатов и государственных чиновников.

Для уяснения вопроса сравним последствия государственного вмешательства в процесс рыночного ценообразования в жилищном строительстве (цена здесь - квартирная плата или продажная цена готового жилья) и в отрасли с чрезвычайно высокой эластичностью спроса и предложения - хлебопекарной промышленности.

В 1986 г., желая привлечь симпатии избирателей, французское правительство специальным Постановлением снизило и заморозило цены на хлеб. Через несколько дней на булочных появились объявления: "продажа хлеба ограничена в связи с болезнью пекаря", "не пришел грузовик с мукой", "закрыто из-за необходимости ремонта печи". Через 10 дней дефицит хлеба во Франции принял угрожающий характер. После обеда его вообще не было в продаже. В конце второй недели после принятия Постановления о хлебных ценах хлеб зачастую нельзя было купить даже утром. Правительство достигло результата, абсолютно противоположного желаемому. Популярность его упала до самого низкого уровня. Правительство было вынуждено отменить Постановление о снижении и фиксации цен. Хлеб появился.

Пример показывает коренное различие между благом с коротким сроком потребления - хлебом и благом с длительным сроком использования - жильем. Разница в том, что рынок хлеба рассчитан на потребление всего необходимого количества в кратчайший срок. Производитель может резко сократить выпечку или значительно увеличить ее. Жилищному рынку свойственно устойчивое и длительное предложение накопленного блага, аналогичного освоенным сельскохозяйственным земельным угодьям, имеющимся в наличии садам и виноградникам. Предложение нового жилья - это очень малая часть совокупного предложения. Предложение не может быть практически сокращено в короткие сроки. Дополнительное предложение жилой площади в 1% от имеющейся в стране может быть обеспечено в течение одного года с огромным напряжением. Однако больше 1% это дополнительное предложение в развитой урбанизированной стране быть не может, а увеличение выпечки хлеба или производства колготок на 15 - 20% не представляет народнохозяйственной проблемы, не говоря о сезонных отраслях - производстве сахара, фруктовых соков, мороженого.

Трудности приспособления имеющегося жилого фонда к изменяющимся потребностям заставляют учитывать долгосрочную перспективу, степень надежности юридических норм и доверия к правительству. Принятие решений о вложении капитала требует особой тщательности, т. к. инвесторы и потребители ориентированы на долгосрочные ожидания и решения эти не подлежат краткосрочной корректировке.

В рассматриваемом случае замораживания или ограничения квартирной платы квартиросъемщики получат на определенный период выгоды, так как будут платить меньше, чем если бы плата за аренду формировалась на свободном рынке. Кстати, больше всех выгода достанется самым обеспеченным квартиросъемщикам, проживающим в самых дорогих квартирах, - чем выше квартирная плата, тем в абсолютном исчислении больше будет разрыв между рыночным и установленным государством ее уровнями.

Однако по истечении некоторого времени станет ясно, что новых домов в эксплуатацию сдают мало, а начинают строить еще меньше, что дома перестают ремонтировать и модернизировать. Выбытие старого жилого фонда из-за снижения рентабельности даже ускорилось. Некоторые владельцы перевели часть жилых помещений в нежилые, а ряд мелких собственников, сдававших комнаты и квартиры в ущерб собственным удобствам, вообще прекратили принимать жильцов.

При административной фиксации размеров или темпов роста платы за наем жилья произойдет следующее: если будет ясно, что государственная политика замораживания или директивного торможения роста квартирной платы носит долгосрочный характер, будут пересмотрены планы инвесторов в отношении нового строительства в сторону сокращения; будут меньше модернизировать старые дома. Между тем наличный жилой фонд будет предлагаться на рынке почти в прежнем объеме. Предложение будет сокращаться вначале очень медленно, но по мере сокращения ввода в эксплуатацию нового и модернизированного жилья при некотором ускорении его выбытия баланс притока и оттока жилого фонда на рынке станет отрицательным, предложение станет меньше. Долгосрочная линия предложения станет эластичнее, чем краткосрочная, и в перспективе можно рассчитывать на сокращение предложения.

Между тем спрос увеличился. Потенциальные квартиронаниматели, которые по рыночным ставкам могли бы позволить себе самое скромное жилье, теперь по официальной ставке квартирной платы, установленной регулирующими органами в административном порядке, претендуют на большие и лучшие квартиры. В результате все более увеличивается дефицит предложения.

Владельцы немногих свободных квартир придирчиво выбирают из всех желающих наиболее платежеспособных, спокойных, не имеющих детей, домашних животных, музыкальных инструментов. Бывают ситуации, когда хозяин квартиры, формально соблюдая правительственные распоряжения о замораживании квартирной платы, заставляет вновь вселяющуюся семью покупать или арендовать имеющуюся в квартире мебель, бытовую технику, ковры.

В условиях государственного ограничения уровня квартирной платы спрос на жилье растет, а предложение отстает от него из-за недостаточной заинтересованности собственников в инвестициях. В результате домовладельцы пытаются обойти государственные предписания, формально не нарушая их. Например, вставляют в договор обязательным условием ремонт квартиры, оплату уборки, вывоза мусора, услуг консьержки за счет съемщиков, повышенную оплату места парковки автомобиля.

Социально недостаточно обеспеченные квартиросъемщики, получатели низких доходов, которых собственники или посредники распознают сразу, имеют мало шансов победить в конкуренции с более платежеспособными соискателями освободившейся квартиры по фиксированной государством квартирной плате. Все больше нуждающихся оказываются не в состоянии найти крышу над головой. Квартиросъемщики с высокой платежеспособностью все равно находят ее на черном рынке или, в крайнем случае, покупают себе квартиры в собственность. Проблемы, в первую очередь, возникают у малообеспеченных квартиронанимателей.

Социальные меры на рынке жилья, предпринятые государством для облегчения положения квартиросъемщиков, имеющих доходы ниже среднего уровня, путем замораживания квартирной платы со временем все сильнее стали бы наносить ущерб относительно менее обеспеченным нанимателям квартир.

Таким образом, административное замораживание или ограничение квартирной платы сыграло на жилищном рынке роль наркотика, который не вылечил болезнь рыночного неравновесия, проявившуюся в чрезмерном росте квартирной платы до принятия мер по ее ограничению. Наркотик заглушил болезнь, но не вылечил ее. Через некоторое время болезнь расцвела пышным цветом и поразила целые сектора социально-экономической системы.

Меры по ограничению квартирной платы направлены на лечение симптомов болезни - роста квартирной платы, а не ее причин - нарушений равновесия на рынке жилья. Их эффективность может быть очень условной и краткосрочной, как применение болеутоляющего лекарства. Применение этого инструмента регулирования рынка жилья часто носит вынужденный характер, так же как и рационирование жилья. Правительство зачастую вынуждено срочно решать обострившиеся жилищные проблемы, а другими средствами регулирования оно не располагает или их результат проявится очень не скоро.

Ограничение квартирной платы, как было сказано, может быть предпринято в демагогических целях для воздействия на политические настроения. Оно никогда не используется долгосрочно, так как это нерыночный инструмент, противоречащий мотивации воспроизводства. Ограничение платы за наем жилых помещений отражается и на их цене, так как покупатель принимает во внимание риск отрицательных последствий государственного жилищного регулирования.

Совершенно специфическое явление в поведении жилищных инвесторов - их реакция на частые изменения государственной жилищной политики. В начале 80-х годов во Франции некоторое время была заморожена квартирная плата. Жилищное строительство, соответственно занятость в нем, сократились. Чтобы стимулировать жилищное строительство, правительство сняло ограничение с роста квартирной платы по всей стране, за исключением центральных исторических районов больших городов. Квартирная плата стала расти, но инвестиции в жилищное строительство и занятость не увеличились. Усилилось давление на правительство со стороны Союза квартиронанимателей, профсоюзов и левых партий. Правительство вновь ввело ограничения на квартирную плату. Представитель Союза квартиросдатчиков Франции заявил в печати, что собственники жилья окончательно потеряли доверие к правительству, считают его действия непредсказуемыми и необоснованными и будут устанавливать квартирную плату, включая в нее компенсацию риска от государственной жилищной политики.

Чем выше инвестор оценивает опасные последствия государственных действий на жилищном рынке, тем выше рынок устанавливает премию для инвестора, т. е. чтобы собственник капитала решил вложить его в жилищное хозяйство в рискованной ситуации, квартирная плата должна быть в продолжении этой рискованной ситуации, а зачастую по инерции какое-то время после ее окончания очень высокой.

Однако в некоторых ситуациях временное введение ограничений на оплату аренды жилья, а затем дифференцированная целевая отмена этих ограничений может сыграть положительную роль. В Западной Германии до 1950 г. существовали ограничения на размер квартплаты в старых домах, а в домах новой постройки квартплата формировалась по законам рынка, никакому регулированию не подвергаясь. В результате под воздействием высокого спроса массовые капиталовложения шли в новое строительство, а на ремонт и модернизацию старого жилья направлялись совершенно незначительные суммы. Делалось это совершенно сознательно.

Надо было стимулировать строительство какого-либо любого жилого фонда для более чем 10 млн. переселенцев из восточных земель, а не реконструировать каминные залы в особняках постройки времен Бисмарка.

В результате быстро сократилось число бездомных, их разместили во временных простых жилищах - типа панельных построек. После того как спрос и предложение сблизились, были отменены ограничения на плату за наем квартир в домах старой постройки. Квартирная плата в них поднялась, и у собственников появился стимул обновлять и перестраивать старые дома, чтобы сдавать квартиры в них за более высокую плату.

Итак, рассмотренный пример показывает, что временное ограничение квартирной платы, а затем ее отмена могут служить в особых случаях инструментом стимулирования жилищных капиталовложений и улучшения структуры национального жилищного фонда.

1.3. Административное вмешательство в содержание

договоров о найме жилья - угроза инвестициям

Аналогичные ограничению квартирной платы со стороны государственных регулирующих органов последствия имеет административное вмешательство в содержание договоров о найме жилья, в первую очередь в продолжительность их действия.

Типичная заинтересованность собственника жилья - относительно краткосрочный договор. При всей заинтересованности в аккуратном и платежеспособном жильце собственник справедливо считает, что повысить квартирную плату удобнее всего при заключении нового договора. Квартиронаниматель в условиях роста квартирной платы заинтересован использовать жилье вплоть до истечения срока договора, чтобы платить за нее по установленной в договоре ставке, которая к концу срока договора может оказаться ниже рыночной.

Как только собственник сочтет невыгодной для себя ситуацию, когда он не имеет права поднять квартирную плату или выселить жильца, чтобы поселить нового и заключить более выгодный для себя договор, он начинает экономить на ремонте и модернизации, продает квартиру или дом, часто фиктивно, чтобы заключить новые договоры о найме. Он может потерять интерес к новым капиталовложениям в жилые объекты.

Если государство слишком сильно отрывает устанавливаемую им прямо (через ограничение квартирной платы) или косвенно (через регулирование условий договоров о найме жилья) квартирную плату от рыночного уровня и дефицит становится вопиющим, жилищное хозяйство реагирует на это возникновением черного рынка аренды жилья, активизацией деятельности посредников, отказом от заключения договоров и укрытия от налогов арендной платы. В сфере жилищной аренды сделать это относительно легко, так как масса квартир и комнат сдаются мелкими собственниками, а здесь возможны самые разные варианты личной неоформленной договоренности, включающие полную или частичную компенсацию в виде ремонта, помощи в домашнем хозяйстве, работы в саду, по уходу за детьми, автомобилем, работы консьержкой. Такая неоформленная договоренность - прямой путь избежания налогообложения квартирной платы.

2. ЗАМЕЧАНИЯ ПО ПОВОДУ МОБИЛИЗАЦИИ СРЕДСТВ С РЫНКА

СВОБОДНЫХ КАПИТАЛОВ ДЛЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ХОЗЯЙСТВА

В предлагаемой вниманию читателей статье намеренно не рассмотрен вопрос об источниках и механизме финансирования жилищных инвестиций, так как, по мнению авторов, он заслуживает специального исследования. Тем не менее необходимо отметить, что частичные успехи государственной жилищной политики, проявившиеся в массовом строительстве удобного жилья во многих странах рыночной экономики, были бы невозможны без тщательно отлаженной и успешно функционирующей системы накопительного финансирования и кредитования строительства и приобретения жилья. Именно эта система позволила в течение всей истории существования ФРГ осуществлять перераспределение национального дохода в пользу накопления, существенную часть национального накопления направить на жилищное строительство и довести за 55 лет среднюю жилую площадь на душу населения в стране, пережившей сильное разрушение жилых домов в годы войны и принявшей на своей территории за это время не менее 25 млн. беженцев, переселенцев и иностранцев, почти до 50 кв. м.

России еще только предстоит в будущем создать эффективную систему выгодного для населения кредитования приобретения жилья за счет жилищного накопления частного ссудного и государственного капитала.

Несмотря на положительный вклад в развитие жилищного хозяйства стран рыночной экономики кредитной системы, в ее адрес в европейской печати раздавались и раздаются многочисленные критические замечания. Суть их в следующем:

1. Усиленное государственное стимулирование мобилизации ссудного капитала для финансирования жилищного строительства неоправданно увеличивает спрос на заемные средства, создавая их дефицит и подталкивая финансовый рынок к повышению цены кредита - процентной ставки. Повышение процентной ставки, как известно, оказывает тормозящее воздействие на развитие экономики в целом.

2. Массовое льготное кредитование жилищного хозяйства из-за искусственных стимулов нарушает рыночный механизм межотраслевого распределения инвестиций и ведет к избыточному финансированию жилищного строительства в ущерб другим отраслям. Известный немецкий экономист Г. Гирш в начале 80-х годов заявил, что в Германии надо "создавать рабочие места вместо спальных мест".

3. В научных кругах идет дискуссия, является ли капитал, инвестируемый в жилищное хозяйство, производительным или нет. В зависимости от ответа на этот вопрос способствуют ли эти капиталовложения долгосрочному расширенному воспроизводству в стране?

4. Звучат обвинения в нерациональном расходовании средств на строительство, нарушении целевого характера и отчетности, в злоупотреблениях.

5. В печати неоднократно публиковались данные о том, что основную часть стимулирующего финансирования, в том числе льготных кредитов, получают семьи с доходами средними и выше средних. Представители малоимущих слоев не в состоянии принять участие в поощряемом государством жилищном строительстве, поэтому льготных ассигнований из бюджетных средств, собранных со всей страны, они вообще не получают.

3. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЖИЛИЩНОГО

СТРОИТЕЛЬСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОГО ЖИЛОГО ФОНДА

Проблема экономической эффективности государственного жилищного строительства и государственного жилого фонда постоянно используется в дискуссии о целесообразности, формах и интенсивности государственного регулирования. В оценке его эффективности может быть два подхода: с точки зрения рентабельности, т. е. эффективности для инвестора, и с точки зрения полезности для всего народного хозяйства.

3.1. Низкая рентабельность или убыточность

строительства и содержания государственного жилья

Низкая рентабельность или убыточность государственного жилого фонда - это обычное явление в странах рыночной экономики, вызванное относительно высоким уровнем издержек строительства, эксплуатации и социально низкими тарифами оплаты такого жилья. В ряде случаев оно вообще предоставляется бесплатно. И строительство, и эксплуатация его всегда субсидируются из бюджетов одного из трех уровней. Они убыточны по определению, так как создаются не из соображений рентабельности, а для решения социально-экономических проблем. Это в первую очередь относится к жилым помещениям, где временно размещаются жители, пострадавшие от стихийных бедствий, переселенцы и беженцы, которых особенно много в Западной Европе, России и некоторых развивающихся странах.

Как минимум, самоокупаемость или низкая рентабельность свойственны муниципальным квартирам, предоставляемым особо нуждающимся за льготную квартирную плату.

Государственное жилищное строительство с последующим распределением квартир может быть обосновано соображениями улучшения конъюнктуры, увеличения занятости, поддержки отдельных регионов, что также чаще всего не согласуется с соображениями коммерческой рентабельности.

Государственное жилищное строительство и эксплуатация жилья часто демонстрируют нерациональное использование материальных и финансовых ресурсов. Это вызвано чрезмерным вмешательством государственных органов управления в решение текущих задач. Защищенность строительства и эксплуатации государственного жилья от рыночной конкуренции бюджетным финансированием позволяет игнорировать реальное положение на рынке. В результате происходит снижение требований к экономии, зачастую нерациональная политика.

В печати периодически высказываются суждения о чрезмерном бюрократизме в принятии управленческих решений и отсутствии персональной ответственности за их последствия в государственном секторе жилищного хозяйства.

Затраты на строительство государственного жилья в Италии выше аналогичных затрат в частном секторе на 12 - 15%, численность управленческого и обслуживающего персонала в государственном жилом фонде выше в расчете на 1000 кв. м площади на 9 - 10%.

Низкая квартирная плата или ее отсутствие; строительство жилья не тогда, когда рынок участков для застройки благоприятен, низки цены на строительные материалы и работы, а в период, когда государству нужно решать свои социальные задачи; финансирование по принципу полного "освоения" выделенных средств и уверенность, что любые просчеты и упущения будут покрыты государственными средствами - таковы причины низкой рентабельности или убыточности государственного жилищного фонда.

Экономическая неэффективность свойственна государственному жилищному хозяйству при социализме. Построенные в совершенно недостаточном количестве и в основном плохого качества квартиры распределялись, за исключением кооперативных квартир, бесплатно. В этом был социальный смысл, хотя принцип социальной справедливости при распределении соблюдался далеко не всегда. Другое дело - наличный жилой фонд. Квартирная плата не возмещала не только необходимой модернизации, но и простого поддержания жилых объектов в эксплуатационном состоянии. Деградировали старые кварталы большинства городов Советского Союза, ГДР, Чехословакии, Венгрии.

Ущерб государственному жилому фонду в России был нанесен в переходный период от капитализма к социализму вплоть до завершения приватизации жилья. Строительство новых домов велось в масштабах, не компенсировавших выбытие жилых зданий. Оно все в меньшей степени предназначалось для бесплатного распределения, так как в строительстве постоянно увеличивалась доля частных компаний. Старый государственный жилой фонд фактически не ремонтировался. Число нуждающихся в жилье в городах страны непрерывно возрастало. Положение стало меняться после начала массовой приватизации.

Генеральная причина коммерческой неэффективности государственной жилой недвижимости заключается в сущности форм собственности и их экономической реализации. Экономические и социально-психологические последствия ослабления или разрыва хозяйственной мотивации решений и действий, замена достаточной материальной заинтересованности соображениями долга, сознательности, профессиональной объективности ослабляют экономическую эффективность, выраженную в коммерческой рентабельности.

Стиль работы государственных служащих, ответственных за государственные жилищные объекты, независимо от их личных качеств, скорее всего, сродни образу мыслей и поведения социалистических управленцев. Такой служащий может быть квалифицированным, добросовестным, склонным к научно-техническим и организационным нововведениям, но мотивация чиновника-управленца государственного жилищного объекта по сути отличается от интересов владельца жилой недвижимости. У чиновника путь к успеху в жизни - административная или партийная карьера, продвижение вверх внутри бюрократической иерархии. Собственник кровно заинтересован в приумножении своего имущества, он его унаследовал и передаст детям. Ни одна вышестоящая инстанция или политический деятель долгосрочно личные доходы его не повысит, устойчивость фирмы в будущем не обеспечит, некомпетентность, халатность и просчеты в его работе не покроет. Тем более собственник не попытается приобрести краткосрочную личную выгоду в ущерб собственному жилому объекту.

Жесткая связь между хозяйственным поведением и основополагающими личными интересами - одно из главных преимуществ рыночной экономики. Ослабление этой связи происходит не только на объектах государственной жилой собственности, но и в крупных анонимно управляемых частных корпорациях по мере отрыва функции управления капиталом от собственности на него.

3.2. Последствия государственного жилищного

строительства для народного хозяйства

Выше говорилось о государственном жилищном строительстве, осуществляемом за счет бюджетных средств, служащим одним из инструментов государственного регулирования жилищного хозяйства. Строительство это, проводимое в соответствии с программой, принятой парламентом, ведет к далеко идущим последствиям для жилищного рынка, социальной ситуации в стране и народного хозяйства в целом.

Первой проблемой выполнения такой программы всегда была значительная удаленность во времени между принятием решения о программе и получением результатов. После одобрения проекта программы парламентом начиналась работа по ее технической, организационной, финансовой и кадровой подготовке, поиски участков для застройки, переговоры с подрядчиками. Программы предусматривали создание значительного жилого фонда, на это требовались значительные суммы и время. Исполнение программ подстерегали такие опасности:

- нехватка денег в бюджете;

- возникновение потребностей финансирования решения новых срочных задач, которое могло быть осуществлено только за счет сокращения ранее запланированных расходов на жилищное строительство;

- изменение ситуации на жилищном рынке и смягчение дефицита жилья;

- приход к власти политических партий или партии, руководствующихся совсем другой концепцией государственного регулирования экономики.

Предположим, что программа успешно избежала этих опасностей, что правительство регулярно в течение длительного времени выделяет из бюджета необходимые суммы, что инфляция почти не съедает эти суммы, что программа составлена обоснованно и профессионально, а при ее исполнении не допускается ни нарушений, ни злоупотреблений.

При выполнении программы государство выступает на рынке строительных услуг в нашем случае как инициатор дополнительного спроса. В начале осуществления государственной программы предложение строительных услуг, материалов и участков оставалась то же самое. Вызовет ли этот спрос дополнительное предложение на рынке - вопрос неясный. Производителям строительной техники и материалов имеет смысл расширять производственные мощности, только если они будут уверены, что дополнительный спрос, вызванный государственной программой, если не постоянен, то, по крайней мере, долгосрочен. В этом на рынке строительных услуг уверенности нет и быть не может.

Построенное в соответствии с государственной программой жилье будет продано определенной социальной категории граждан по пониженным ценам либо останется в государственной собственности и будет сдано в аренду нуждающимся по льготным ставкам квартирной платы.

Предположим, на рынке в момент принятия программы государственного жилищного строительства был дефицит в 100000 квартир по текущим рыночным ценам. Рыночный механизм мог при условии естественного роста стоимости жилья и квартирной платы обеспечить наращивание производственных мощностей и увеличение масштабов строительства, дополнительное предложение этих квартир в течение 4 лет. Государство в соответствии с программой построило 50 тыс. квартир, частично продало, а частично сдало их по ценам и за квартирную плату на 1/3 ниже рыночной цены, в результате чего платежеспособный спрос был исчерпан на 1/3 в меньшей степени, чем если бы они продавались по рыночным ценам. Предложение квартир по пониженным ценам увеличило спрос на них. Дефицит жилья теперь будет снят не за 4, а примерно за 5,5 лет. Программу жилищного строительства придется продлевать, если правительство намерено исчерпать избыточный платежеспособный спрос на льготные социальные квартиры. Строить придется не 50 тыс. квартир, а почти 67 тыс. (50 тыс. + 1/3) и для этого просить у парламента дополнительные ассигнования из бюджета.

Проданное и социальное сдаваемое в аренду жилье оказалось убыточным; строительство и обслуживание государственного жилья - очень дорогим, нагрузка на бюджет - значительной. Хозяйственный оборот и занятость в стране не увеличились - построен жилой фонд такой же стоимости, какой был бы построен без выполнения государственной программы.

Последствия государственного строительства для частного предпринимательства в жилищном хозяйстве неутешительные: появление на жилищном рынке нескольких десятков тысяч льготных квартир снизило или притормозило рост цен на жилье и квартирной платы, рентабельность старых инвестиций и мотивацию новых капиталовложений. Приток инвестиций в новое строительство и модернизацию сократился. Предложение жилья больше почти не увеличивается, возникает новое неравновесие - неудовлетворенный спрос. Так рыночный механизм мстит за его нарушение.

3.3. Общественное благо - доступное жилье - как нерыночный

критерий социальной эффективности, оплачиваемый из бюджета

При рассмотрении различных аспектов эффективности государственного сектора в экономике следует исходить из того, что он создан и существует не ради рыночной рентабельности. По определению он призван заместить частный капитал в сферах низкой рентабельности или убыточности, но абсолютно необходимых с народнохозяйственной и социальной точек зрения. В соответствии с целями государственного регулирования экономики государственные объекты сознательно ориентированы не на рентабельность, руководствуясь не рыночными критериями прибыли, а соображениями укрепления существующего строя, его социальной стабилизации.

Наличие государственной собственности обусловлено, с одной стороны, тем, что только в этом случае гарантируется удовлетворение ряда общественных потребностей, создание и использование необходимых общественных благ. С этой точки зрения управление государственной собственностью, в том числе и жилищной, тем более эффективно, чем больше при имеющихся возможностях создается общественных благ. Такую эффективность принято называть социальной, она не зависит непосредственно от окупаемости затрат и в большей степени связана с предельными возможностями государства удовлетворять общественные потребности.

Сказанное выше целиком относится к государственному жилому фонду. Его наличие помогает решить или смягчить остроту ряда хозяйственных и социально-политических проблем на нерыночной основе. Обеспечение крышей над головой наименее обеспеченных или лиц, оказавшихся по каким-либо причинам в критическом состоянии, массовое перемещение населения оказались бы в ряде случаев невозможными, если бы не было государственного жилищного строительства и жилого фонда.

Однако рассматривать наличие государственного временного или постоянного жилья надо не как элемент рыночного механизма в этом секторе экономики, а как социальную корректировку жилищного рынка. Иногда эта корректировка выходит за пределы экономической рациональности и превращает отдельные группы населения в абсолютных потребителей, не создающих блага, но претендующих на их потребление. Такие люмпенизированные группы сложились и иногда существуют в нескольких поколениях в городах Северной Америки и Западной Европы. Обеспечение этих групп доступным жильем достигается за счет налогового гнета, возложенного на страну.

4. ВОЗДЕЙСТВИЕ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

Для оценки воздействия государственной жилищной политики на бюджет следует сопоставить последствия этой политики в отдельности для доходов и расходов.

4.1. Возможные изменения доходов

Увеличение доходов совокупного бюджета всех уровней как следствие государственной жилищной политики происходит по следующим причинам:

1. Из-за роста налоговой базы - размеров облагаемой жилой недвижимости - застроенных земельных участков и построек на них. Стоимость этой части овеществленного национального капитала постоянно растет за счет того, что ввод в эксплуатацию нового жилья, как правило, превосходит выбытие старого, изношенного, и из-за того, что стоимость старого жилья и застроенных участков чаще всего растет. В зависимости от темпов жилищного строительства прирост налоговой базы может происходить быстрее или медленнее.

2. База для налогообложения в жилищном хозяйстве - это не только стоимость жилой недвижимости, но и ее создание - строительство, обустройство территории, модернизация. Имеются в виду поступления от налога на добавленную стоимость, на работы и услуги, налог на заработную плату работающих по найму и на доходы предпринимателей. Эти поступления не обязательно постоянно растут. Они могут и сокращаться при сокращении масштабов жилищного строительства, что периодически происходит в странах рыночной экономики. Но эти колебания относятся только к налогам с жилищного строительства. Поступления от НДС, налогов на заработную плату и прибыль от работ по обслуживанию, поддержанию и модернизации жилого фонда постоянно увеличиваются, так как сам жилой фонд непрерывно растет.

3. Еще одна часть налоговой базы - это сборы в бюджет, связанные с обложением финансовых операций с жилой недвижимостью: ее продажей, залогом, расчетом по кредитам, сдачей в аренду, наследованием, дарением. Увеличение налоговых поступлений из этого источника особенно заметно при росте стоимости жилья и уровня квартирной платы.

4. Косвенно увеличению налоговой базы в перспективе способствует необходимость строительства различных объектов снабжения и обслуживания населения в районах массовой новой жилищной застройки. Неизбежно строящиеся одновременно с новыми жилыми домами магазины, парикмахерские и кафе будут новыми плательщиками налогов.

5. Поступления от приватизации государственного жилого фонда и продажа государственных земель под застройку. Однако этот источник не является постоянным для пополнения бюджета. Во-первых, он однократен; жилой дом или участок можно продать только один раз. Во-вторых, очень не во многих странах рыночной экономики есть значительный государственный жилой фонд или огромные массивы земель, удобные для городской застройки, которые подлежат приватизации. В-третьих, и приватизация, и продажа участков под застройку проводятся практически всегда по социально-политическим соображениям по чрезвычайно низким ценам, так что серьезным источником пополнения бюджета выручку от продажи этих объектов считать не следует.

Даже при всеобщей приватизации жилья при переходе от централизованно управляемой экономики к рыночной выручка от этой приватизации, как показал опыт стран Восточной Европы и Советского Союза, не сыграла заметной роли в финансировании государственных расходов.

6. Поступления от арендной платы сдаваемого внаем жилья часто не только не приносят собственнику-государству доходов, но с трудом и не всегда полностью покрывают расходы.

7. Сокращению бюджетных доходов заметно способствуют налоговые льготы в связи с жилищным строительством и модернизацией. Именно поэтому в жилищной политике ряда стран эти льготы то вводятся, то изменяются, то отменяются в зависимости от состояния бюджета, что отрицательным образом влияет на доверие инвесторов к государственной жилищной политике.

Налоговые льготы - это не что иное, как перекладывание налогового бремени с одной категории физических лиц, пользующихся благоволением государства в силу предпочитаемой правительством социально-экономической концепции или программы стоящей у власти партии, на всех остальных налогоплательщиков.

4.2. Бремя бюджетных расходов

Расходы бюджета на жилищное хозяйство подразделяются на необходимые и обусловленные концепцией государственной жилищной политики. К необходимым относятся затраты на планирование городов, инфраструктурное освоение застраиваемых территорий, защиту и улучшение окружающей среды, которые неизбежны для нормального экономического развития страны.

Объект обязательного бюджетного финансирования - это обеспечение жильем и коммунальными услугами наименее имущих слоев населения, которые сами оплатить наем квартир не могут. Последняя статья расходов, пожалуй, больше относится к социальному обеспечению, чем к государственной жилищной политике. Эти расходы в развитых странах рыночной экономики неизбежны. Масштабы этих бюджетных расходов зависят от состояния конъюнктуры. Чем выше безработица и ниже уровень доходов беднейшей части населения, тем большему числу семей приходится оплачивать наем за счет бюджетных средств. Делается это не во всех государствах, а лишь в тех, где право на жилье гарантируется всем гражданам Конституцией.

Таким образом, отказ государства от чрезмерного вмешательства в жилищное хозяйство вовсе не означает снятия с государства ответственности за социальное жилищное обеспечение экономически несамостоятельных граждан.

Переменные расходы непосредственно связаны с концепцией государственного регулирования жилищного хозяйства. Первая статья, по которой можно принципиально сократить бюджетные расходы, это государственное жилищное строительство и содержание жилого фонда, принадлежащего государству.

Отказавшись в основном от роли строителя жилых домов и управления ими, государство освобождается от задачи за счет собранных налогов обеспечивать часть населения квартирами, предварительно решая, кто достоин этих квартир, а кто нет. Государству не нужны ни производственные мощности, ни громоздкий управленческий аппарат в жилищном секторе, оно не становится объектом недовольства и критики за неправильное распределение жилья.

Если государство занималось этим ранее, а затем отказалось от предпринимательски-распределительных функций, то расходы его в этой сфере резко сокращаются. Соответственно сокращается и потребность в налогах на покрытие жилищных расходов. Выше рассматривалась низкая коммерческая эффективность государственного жилищного строительства и государственного жилого фонда с рыночной точки зрения. Более того, сам по себе факт получения жилья по цене ниже рыночной или за более низкую квартирную плату подрывает рыночный механизм и создает в жилищном хозяйстве два взаимоисключающих критерия получения крыши над головой.

Важно отметить, что получение льготного жилья некоторыми семьями, выбираемыми государственными органами по правилам, устанавливаемым самими этими органами, происходит не только не по рыночным правилам и с предпринимательской точки зрения неэффективно, но и в ущерб остальной массе налогоплательщиков, которые налоги платят, а льготных квартир от государства не получают. Вопросы, кому достаются эти квартиры, кто и как их распределяет, постоянно обсуждаются в средствах массовой информации и подрывают авторитет правительства и социально-политическую стабильность.

Сэкономить крупную сумму при приобретении или найме жилья легко и соблазнительно. Где же действие рыночных принципов, стимулирование усердия и бережливость, являющиеся мотором рыночной экономики! Такое перераспределение национального дохода не имеет ничего общего с помощью согражданам, оказавшимся в безвыходной ситуации или ставшим жертвами катастрофы.

Возможность получения льготной государственной квартиры ставит граждан страны в неравноправное положение, ослабляет стимулирующее воздействие рыночного механизма на экономику, ведет к неэффективному использованию собранных с населения средств, обесценивает уже построенные объекты. Эти квартиры обходятся стране ценой тяжкого налогового бремени и усиливают ориентацию части населения развитых стран на государственные подачки, а не на собственные силы, что было характерно для социализма в заключительный период его существования.

Конечно, у государства должен быть резерв жилья для возможных чрезвычайных обстоятельств. Резерв этот должен быть разным в разных странах. Вероятно, резерв должен быть тем больше, чем больше опасность чрезвычайных ситуаций и острее стоит жилищная проблема. Но времена чрезвычайных ситуаций в Западной Европе прошли, разрушенные войной города и поселки восстановлены и перестроены, переселенцы и гастарбайтеры размещены, население убывает, а средняя жилая площадь на душу населения составляет в ряде стран около 50 кв. м. Поэтому многие видные европейские экономисты выступают за восстановление чисто рыночных механизмов строительства и распределения жилья.

Еще одна нагрузка на расходную часть бюджета в связи с государственным регулированием жилищного хозяйства - это государственные субсидии и различные выплаты на жилищное строительство и приобретение жилья. Субсидии и различные льготы по кредитам и страхованию создаваемого жилого фонда ложатся тяжким бременем на государственный бюджет, значит на налогоплательщиков, и заставляют правительство подвергать страну тяжелому налогообложению.

Противники активного государственного регулирования жилищного хозяйства выдвигают следующие аргументы против государственного субсидирования строительства и приобретения собственного жилья и различных финансовых льгот при предоставлении кредитов на эти цели:

1. Все государственные финансовые вливания, так же как и последующая их отмена, нарушают рыночный механизм жилищного хозяйства, подают инвесторам неправильные сигналы о ситуации на рынке.

2. Искусственное финансирование жилищного строительства может привести к избытку предложения, перенакоплению жилого фонда и его обесцениванию.

Нечто аналогичное произошло в Западной Европе в середине - второй половине 70-х годов, когда государственное стимулирование капиталовложений, в первую очередь путем разрешения ускоренного амортизационного списания основного капитала, частично разрывало зависимость новых капиталовложений от реальных потребностей и подлинной рентабельности. В результате возникло перенакопление производственных мощностей, искажение отраслевой структуры экономики и затруднение межотраслевого перелива капитала.

3. В результате льготного финансирования может быть нарушена естественная пропорция между строительством нового жилья и модернизацией существующего.

4. Государственные субсидии не могут носить долгосрочного и устойчивого характера, так как они зависят от состояния бюджета, т. е. размеров налоговых поступлений и масштабов расходов, которые должны быть профинансированы в каждый конкретный период. Известно, что желаемый результат государственной жилищной политики вероятен только при долгосрочном ее осуществлении.

5. Государственное стимулирование платежеспособного спроса на жилье искусственно искажает структуру национального рынка. Нарушается свобода распоряжения собственностью и доходами. Собственники капитала, благодаря искусственным стимулам, финансируемым из бюджета, предпочитают выбирать финансирование приобретения жилья. Правительство точно так же могло стимулировать приобретение автомобилей, ювелирных изделий или отдых на островах тропических морей. Какое отношение имеет такая государственная экономическая политика к свободному рыночному хозяйству?

6. Не лучше обстоит дело и с соблюдением социальной справедливости. Очевидно, чем большую сумму из своих доходов физическое лицо сможет перевести на счет жилищного накопления, тем больше дотаций и льготных кредитов оно получит из бюджета, т. е. из средств, собранных со всего населения, в том числе тех, кто не в состоянии построить или купить себе жилье. Т. е. льготное государственное финансирование получения собственного жилья - это, наряду с достижением социальных целей, еще и перераспределение национального дохода в пользу относительно обеспеченной части населения.

7. Уменьшение налогов привело бы к возрастанию средств в свободном распоряжении населения, увеличило бы расходы и накопление, способствовало бы изменению их структуры в соответствии с действительными потребностями народа и позволило бы реализовать преимущества механизма рыночного хозяйства.

8. Снижение налогового бремени чрезвычайно важно для государства не только потому, что налоги тормозят хозяйственный рост и снижают национальную конкурентоспособность. Снижение налогов означает определенное качественное изменение в социально-политической обстановке. Экономисты, юристы и политологи в конце ушедшего века пришли к вводу, что в обществе существует специфическое отношение к государству, которое они назвали "сопротивляемостью по отношению к налогам". Это отношение существует как пассивная реакция на любые налоги, но оно по мере возрастания налогов может перерасти в активные действия: укрытие доходов и собственности от налогов, акции протеста, демонстрации, поддержку политических партий, предлагающих коренные изменения строя. В некоторых странах возникали политические партии под лозунгом резкого сокращения налогов. Ослабление нагрузки на бюджет, в связи с этим и возможность сокращения налогов, ведут к улучшению социально-политического положения в стране.

Название документа