Оборот недвижимости в России: экономика и право

ОБОРОТ НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИИ: ЭКОНОМИКА И ПРАВО

И. Е. МАНЫЛОВ

Манылов Игорь Евгеньевич, статс-секретарь - заместитель Министра экономического развития РФ.

В аспекте взаимосвязи экономики и права изложены некоторые актуальные вопросы правового регулирования оборота недвижимости в России, в частности направления совершенствования системы учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также земельного законодательства: предоставление земельных участков и их изъятие для государственных нужд, установление сервитутов, отмена категорий земель.

Ключевые слова: оборот недвижимости, земельное законодательство.

Turnover of real estate in Russia: economy and law I. E. Manylov

The article stresses in correlation of economic and law certain actual issues of the legal regulation of the real estate in the Russian Federation, namely the development of registration of rights to real estate, improvement of land legislation and of the procedures of allocation of land plots and its nationalization, the establishment of servitudes, abolishment of land categories.

Key words: the real estate, land legislation.

Правовое регулирование оборота недвижимости в России активно развивается. В настоящее время существует ряд проблем в сфере недвижимости, предложения по решению которых проработаны и планируются к реализации в ближайшей и среднесрочной перспективе в целях обеспечения законности и улучшения инвестиционного климата. Недвижимость занимает особое место в жизни человека. Это основа личного существования граждан, средство производства, одновременно товар и капитал. Недвижимость - объект права и правоприменения, обладающий рядом особенностей, в частности, при совершении сделок, наследовании и рассмотрении судами споров, связанных с недвижимостью, и т. п. <1>. -------------------------------- <1> См.: Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004.

Такое значение недвижимости обусловливает необходимость специального правового регулирования рынка недвижимости и защиты прав на нее со стороны государства. Специфика оборота недвижимости заключается в том, что, с одной стороны, в целях гарантий прав собственности объект недвижимости должен быть индивидуализирован (путем его описания) и сведения о правах на него должны быть особым образом зарегистрированы (система регистрации служит укреплению прав) <2>, с другой - сложные учетно-регистрационные процедуры становятся препятствием для оборота недвижимости. Исторически был пройден путь от "обмывания" до государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, менялись и регистрирующие органы: специальные государственные органы-приказы -> судебные органы -> нотариусы -> учреждения юстиции -> единая государственная система регистрации прав. При этом в результате совершения учетно-регистрационных действий возникает возможность формирования важного информационного ресурса, содержащего сведения о недвижимости и правах на нее, что повышает прозрачность сделок и позволяет анализировать влияние оборота недвижимости на экономику. -------------------------------- <2> См.: Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. Недвижимость: права и сделки. Новые правила оформления. Государственная регистрация. Образцы документов // СПС "КонсультантПлюс". 2005.

Таким образом, развитие правового регулирования оборота недвижимости - это постоянный поиск баланса между защитой прав и обеспечением эффективности, прозрачности и понятности процедур, обеспечивающих оборот недвижимости. В 2009 г. Минэкономразвития России была утверждена Концепция <3>, предусматривающая введение единой учетно-регистрационной процедуры и создание единого федерального информационного ресурса о недвижимости. -------------------------------- <3> Концепция создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости.

В процессе реализации Концепции был выявлен ряд проблем. Во-первых, так сложилось, что законодательное регулирование оборота зданий и земли осуществлялось отдельными актами. До сих пор допускается возможность возникновения или прекращения прав отдельно на здание или помещения вне связи с правами на землю <4>: не реализована концепция единого объекта недвижимости. -------------------------------- <4> См.: Право собственности на землю: Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2010. С. 160.

Закрепленный ЗК РФ принцип единства судьбы земельных участков и связанных с ними объектов на практике не работает (земельный участок и здания - самостоятельные объекты сделок). Это имеет серьезные негативные последствия, в частности несоблюдение интересов собственников при сделках с землей и зданиями <5>. -------------------------------- <5> См.: Шавров С. А. Государственная регистрация недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним: В 3 т. Т. 3: Земельное администрирование. Минск, 2008.

С принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) установлены правовые основы и порядок такой регистрации, введен заявительный порядок регистрации, закреплены положения о признании юридически действительными ранее возникших прав. Принятие Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) стало важным шагом в процессе перехода к единой процедуре учета и регистрации недвижимости. Существовавшая с советских времен система учета зданий и помещений органами БТИ и учета земли земельными комитетами была заменена системой государственного кадастрового учета недвижимости. Полностью переход на государственный кадастровый учет объектов капитального строительства будет завершен к 2013 г. Кроме того, Законом о кадастре был введен новый институт - кадастровые инженеры, осуществляющие коммерческую деятельность по описанию объектов недвижимости; они заменят органы БТИ, которые занимаются инвентаризацией имущества. Важной задачей кадастровых инженеров станет описание местоположения объектов недвижимости на земельном участке, т. е. обеспечение реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Во-вторых, заявительный порядок учета и регистрации не позволяет провести полноценный учет всех имеющихся объектов недвижимости в государственном кадастре недвижимости и внести в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) сведения обо всех имеющихся правах. В связи с этим отметим, что данная проблема связана с введением единого налога на недвижимость. В частности, наполнение государственного кадастра недвижимости сведениями об объектах капитального строительства позволит провести их государственную кадастровую оценку и перейти к взиманию налога на недвижимое имущество, основанного на кадастровой стоимости. В-третьих, открытым остается вопрос о содержании правовой экспертизы документов, проводимой государственным регистратором при регистрации прав на недвижимое имущество. Должна ли это быть детальная экспертиза законности всех действий, выполненных другими органами и заявителем при их выдаче (получении), либо регистратор должен ограничиться проверкой формальных признаков достоверности представленных документов. Актуален также вопрос, касающийся установления особенностей регистрации прав на недвижимость в тех случаях, когда сделка нотариально удостоверена, в том числе в части исключения необходимости проведения, по сути, повторной правовой экспертизы и, соответственно, сокращения срока регистрации. В-четвертых, существует проблема соблюдения баланса при совершенствовании учетно-регистрационной процедуры. С одной стороны, необходим максимальный учет сведений о недвижимости, с другой - требуется простота и единство процедуры от начала учета до получения свидетельства о праве без лишних издержек для заявителя. Важный вопрос - унификация учетно-регистрационных процедур и услуг, предоставляемых в сфере регистрации прав и учета недвижимости, повышения доступности сведений, содержащихся в информационных ресурсах учетно-регистрационных систем <6>. -------------------------------- <6> См.: Завьялов А. А. Государственное управление оборотом недвижимого имущества: тенденции и перспективы. М., 2007.

Помимо вышеуказанной фискальной функции (сведения о собственниках и стоимости недвижимости) отметим еще одну функцию информационных ресурсов об объектах недвижимости государственного кадастра недвижимости и ЕГРП - формирование показателей для мониторинга рынка недвижимости. С учетом темпов развития электронных услуг и информационного взаимодействия данные функция и показатели будут иметь ключевое значение при принятии решений государственными органами, инвесторами, частными лицами по широкому кругу вопросов: от определения цены сделки с объектом и момента ее совершения до реализации макроэкономической политики государства. Указанные проблемы в сфере регистрации и учета недвижимости планируется решить в разрабатываемом Минэкономразвития России законопроекте о государственной регистрации недвижимости, предусматривающем объединение Закона о кадастре и Закона о регистрации. В частности, концепцией законопроекта предусмотрены изменения, целью которых является: 1) установление ответственности за действия (бездействие) регистраторов, приведшие к возникновению убытков у граждан и юридических лиц, включая механизмы обеспечения материальной ответственности; 2) максимальная формализация перечня документов, необходимых для регистрации прав, в целях сокращения случаев необоснованного приостановления и отказа в ней; 3) уменьшение количества случаев, в которых требуется государственная регистрация, и количества записей в реестре прав; 4) определение системы стимулов для правообладателей, направленных на осуществление государственной регистрации ранее возникших прав, введение автоматической, без участия правообладателя, регистрации прав на объекты капитального строительства, введенные в эксплуатацию; 5) установление механизмов распределения ответственности между органами регистрации и многофункциональными центрами при передаче последним полномочий по принятию документов на государственную регистрацию прав. При этом основной упор при совершенствовании государственных услуг делается на снижение нагрузки на граждан и юридических лиц путем максимального использования возможностей межведомственного информационного взаимодействия в рамках "электронного правительства". Гражданин, однократно (в одно окно) обратившись за получением государственной услуги, должен получить ее в полном объеме. Остальные вопросы, в частности проверку и получение сведений из различных государственных информационных ресурсов, соответствующие ведомства должны решать "внутри" системы. Концепция законопроекта также учитывает данные тенденции, предлагая большинство услуг в сфере регистрации и учета перевести в электронный вид. Концепцией законопроекта предусмотрено решение ряда вопросов гражданского оборота недвижимого имущества, в частности регулирование оснований возникновения и прекращения прав при разделе и объединении недвижимых вещей, создание правовой основы для трехмерного кадастра в целях оформления прав на конструктивно сложные объекты капитального строительства (подземные сооружения, эстакады, гидротехнические сооружения, совмещенные с элементами транспортной инфраструктуры, и т. д.). Положения единого закона безусловно должны разрабатываться во взаимосвязи с проектом новой редакции ГК РФ. Имеются и другие предложения по развитию правового регулирования оборота недвижимости. Так, в последнее время на практике все чаще возникают проблемы, связанные со строительством и эксплуатацией линейных объектов. Это обусловлено в первую очередь отсутствием исчерпывающего и комплексного нормативно-правового регулирования вопросов изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также установления сервитута. При этом существуют два подхода к рассмотрению данных вопросов: 1) не изменять действующий порядок регулирования, затрудняющий принятие соответствующих решений и тем самым защищающий права собственников; 2) законодательно установить четкий порядок процедур изъятия и установления сервитута, с закреплением детальных механизмов защиты прав собственников. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект N 304493-5, предусматривающий совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и направленный на устранение пробелов и недостатков существующего нормативно-правового регулирования в этой сфере. Во-первых, положения земельного законодательства по вопросу изъятия земельных участков носят общий характер, не учитывающий специфики размещения различных видов объектов, в частности линейных. Во-вторых, земельное, гражданское законодательство, регламентируя порядок изъятия земельных участков собственников - граждан и юридических лиц, не предусматривает каких-либо механизмов изъятия в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или собственности субъектов РФ. В-третьих, земельное и градостроительное законодательство не определяет механизм обоснования необходимости изъятия недвижимости. В-четвертых, законодательство не учитывает, что в ряде случаев требуется временное занятие земельных участков, например для размещения строительной техники или строительных материалов, проведения ремонтных или профилактических работ. В связи с этим правоотношения по временному использованию земельных участков целесообразно оформлять на условиях сервитута. В целях создания необходимых условий для строительства линейных объектов в законодательство по вопросу изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предполагается внести следующие изменения: 1) уточнить порядок подготовки и утверждения проекта планировки территории; 2) установить особенности проведения публичных слушаний, предшествующих утверждению проекта планировки; 3) уточнить порядок изъятия недвижимости для государственных и муниципальных нужд для размещения линейных объектов, в том числе: уточнить полномочия органов государственной власти в части изъятия земельных участков для государственных нужд, а также права и обязанности лиц, у которых осуществляется изъятие; определить порядок выявления лиц, являющихся правообладателями имущества, которое подлежит изъятию для государственных или муниципальных нужд, в случае, если сведения о правах указанных лиц отсутствуют в ЕГРП, а также порядок изъятия в случае, если сведения о местонахождении правообладателей изымаемого имущества отсутствуют; сократить сроки для изъятия земельных участков и расположенных на нем объектов в случае отсутствия согласия на это их правообладателей; 4) установить порядок оценки изымаемого для государственных и муниципальных нужд имущества, исключающий спекулятивный доход, в том числе порядок оценки прав, исключенных из гражданского оборота - постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения. На стадии согласования находится подготовленный Минэкономразвития России проект федерального закона, направленный на совершенствование нормативно-правового регулирования сервитутов. Как было указано выше, в ряде случаев размещение линейных объектов, а также иных объектов недвижимости целесообразно оформлять на условиях сервитута, что значительно сократит как финансовые, так и организационные издержки при строительстве и эксплуатации таких объектов. Вместе с тем вопросы размещения объектов, в том числе линейных, на условиях сервитута гражданским и земельным законодательством практически не урегулированы. В частности, законодательство не содержит четких критериев определения юридических, экономических или физических потребностей в установлении сервитута, что приводит к неоднозначности правоприменительной практики, включая судебную, при рассмотрении вопросов об их установлении. В большинстве случаев невозможно определить "господствующую" недвижимость для целей установления сервитута в случае размещения строящихся или реконструируемых линейных сооружений. Существенно затруднено оформление землепользования под линейными объектами на условиях публичного сервитута, поскольку его установление предусмотрено исключительно для существующих линейных сооружений. Названные проблемы создают сложности при оформлении прав на землю на условиях сервитутов, что приводит к ситуации, когда заинтересованные лица вынуждены искать более дорогие и неудобные способы оформления земельных отношений, например заключать договоры аренды или вообще уклоняться от оформления соответствующих отношений с правообладателями земельных участков. В целях расширения возможностей сервитута в законодательстве планируется предусмотреть порядок установления публичных сервитутов в отношении земельных участков для размещения линий связи и электропередач, трубопроводов и других линейных сооружений, т. е. установить возможность не только для эксплуатации и ремонта существующих линейных объектов, но и для строительства новых. В целях сокращения злоупотреблений чужими земельными участками будут определены условия установления и прекращения публичного сервитута, основания для отказа в его установлении. Следует аннулировать требование об образовании земельных участков для целей установления публичного сервитута, что исключит необходимость проведения связанных с этим кадастровых работ. На рассмотрение Правительства РФ Минэкономразвития России внесен проект закона об отмене некоторых категорий земель. Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению, согласно которому их правовой режим определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Деление земель на категории имеет несколько недостатков. В настоящее время для изменения разрешенного использования земельного участка необходимо в большинстве случаев принятие двух решений: 1) решение органа власти об изменении категории земельного участка; 2) решение об изменении его разрешенного использования. При этом порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решений об изменении категории земельного участка и его разрешенного использования, что создает затруднения для правообладателей земельных участков. Границы деления земель на категории в документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неясность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что часто порождает необходимость принятия дополнительных решений об отнесении земельных участков к определенной категории и может явиться причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц, увеличения рисков на рынке недвижимости. Данное обстоятельство затрудняет присвоение категории земель земельному участку, образуемому из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как в государственном кадастре недвижимости не ведется учет земель как объекта, следовательно, отсутствует ясность в вопросе о том, к какой категории земель должен быть отнесен вновь образованный земельный участок. Кроме того, различие между категориями земель постепенно сокращается. Например, на землях лесного фонда можно заниматься сельским хозяйством, размещать порты, вести добычу полезных ископаемых, на землях сельскохозяйственного назначения осуществлять дачное строительство (по сути, жилищное), на землях поселений допускается любая деятельность. Таким образом, деление земель на категории при наличии института разрешенного использования земельных участков утрачивает смысл. В рамках развития градостроительного законодательства до 1 января 2012 г. должны быть утверждены генеральные планы поселений, устанавливающие функциональные зоны, которые также не имеют никакой юридической связи с понятием категории земель. Для устранения указанных недостатков законодательства предлагается изменить существующий порядок установления правового режима земель, опирающийся на институты категорий земель, и их перевода из одной категории в другую. Также предлагается исключить из законодательства понятие "категория земель" в том смысле, в котором оно сейчас используется. Отметим, что преобразование указанного института не должно создавать правовых пробелов и, следовательно, оказывать отрицательное влияние на правоприменительную практику. В связи с этим законопроект предусматривает отмену отдельных категорий земель при условии завершения разработки и утверждения документов зонирования территорий, определяющих разрешенное использование земельных участков на всей территории России. Существующее в российском земельном праве понятие "категория земель" не соответствует понятию, используемому в европейских системах правового регулирования, где вид использования земель устанавливается по результатам утверждения плана развития территории и не может быть значительно изменен (по крайней мере не должен вступать в противоречия с установленным планом). Публичное ограничение (чем, собственно, и являются категории земель и вид разрешенного использования) в европейских правовых системах не рассматривается как юридическая характеристика конкретного земельного участка, а выступает инструментом проводимой публичной властью земельной политики. Существенное изменение установленного вида разрешенного использования земельного участка не может быть осуществлено в частном порядке, вне планов развития территорий. Социально-экономические последствия принятия данного законопроекта состоят в укреплении института собственности, создании условий для единообразного порядка установления разрешенного использования земельных участков, развитии системы планирования территорий. Кроме того, упростится система управления земельными ресурсами и строительным комплексом, уменьшится количество споров, в том числе судебных, в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельного участка, устанавливаемого в соответствии с градостроительными документами (документы зонирования) и с учетом видов деятельности, допустимых в пределах определенной категории земель. Правительством РФ внесен в Государственную Думу подготовленный Минэкономразвития России проект поправок к законопроекту N 432575-4, обеспечивающий совершенствование процедуры предоставления земли. Законопроектом вводится требование о предоставлении земельных участков исключительно на торгах. С 2005 г. такое требование действует только для участков под жилищное строительство. В остальных случаях земельные участки, как правило, предоставляются в индивидуальном порядке. "Индивидуальная" процедура занимает от одного года до трех лет, при этом заявитель собирает множество документов. Устанавливается закрытый перечень случаев, когда участки предоставляются без торгов, в частности это касается объектов инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, разработки недр. Вводится процедура электронных торгов. Одновременно с запретом на распределение земли в индивидуальном порядке предусмотрена обязанность органов власти публиковать в сети Интернет информацию о свободных землях и выставлять на торги земельные участки по заявлению потенциальных инвесторов. Устанавливается порядок бесплатного предоставления земельных участков гражданам, которые имеют такое право в соответствии федеральными законами. В настоящее время такие граждане не могут реализовать свое право из-за отсутствия установленной процедуры. Вводятся дополнительные основания бесплатного предоставления участков гражданам. Так, за субъектами РФ закреплено полномочие утверждать перечни профессий, представителям которых предоставляется право на получение бесплатных земельных участков, что способствует решению проблемы привлечения необходимых специалистов на работу в сельскую местность и в муниципальные образования, отнесенные к малонаселенным территориям, перечень которых также будет утверждаться субъектами РФ. Упрощается порядок предоставления участков без торгов: в среднем сроки формирования и предоставления этих участков сокращаются с одного года до одного месяца, что должно способствовать уменьшению сроков реализации проектов по строительству транспортной и инженерной инфраструктуры. Значительно упрощается процедура формирования земельных участков. Органы власти часто ссылаются на отсутствие времени и ресурсов на формирование участков для последующего выставления на торги, а у инвесторов таких полномочий нет. В связи с этим законопроект вводит возможность формирования участков потенциальными инвесторами. Проект поправок распространяет процедуру предоставления земельных участков для комплексного освоения, для строительства промышленных и торговых объектов. Сегодня такая процедура крайне востребована, но установлена только для жилищного строительства. Все перечисленные законодательные предложения находятся на стыке экономики и права и направлены, с одной стороны, на снижение издержек граждан и организаций при оформлении прав, а также на снижение рисков неправомерной утраты прав на недвижимость, а с другой - на возможность быстрого и эффективного запуска и реализации инвестиционных проектов, решение ряда крупных государственных задач (строительство доступного жилья, введение единого налога на недвижимость, реализация национальных проектов, строительство олимпийских объектов, объектов инфраструктуры). Решение столь важных задач невозможно без вовлечения в дискуссию широких научных и общественных кругов. Необходимо, чтобы научное сообщество приняло участие в обсуждении изложенных предложений и высказало свое экспертное мнение относительно их корректного решения в рамках совершенствования законодательства.

Библиографический список

Завьялов А. А. Государственное управление оборотом недвижимого имущества: тенденции и перспективы. М., 2007. Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. Недвижимость: права и сделки. Новые правила оформления. Государственная регистрация. Образцы документов // СПС "КонсультантПлюс". 2005. Право собственности на землю: Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2010. Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004. Шавров С. А. Государственная регистрация недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним: В 3 т. Т. 3: Земельное администрирование. Минск, 2008.

------------------------------------------------------------------

Название документа