Конституция и жилищное законодательство России

(Богданов Е. В.)

("Современное право", 2014, N 3)

Текст документа

КОНСТИТУЦИЯ И ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ

Е. В. БОГДАНОВ

Богданов Е. В., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и трудового права Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова, Россия, Москва.

Проводится анализ жилищного законодательства и Конституции Российской Федерации 1993 года, в частности, рассмотрены проблемы предоставления жилья по договору социального найма, а также содержание права пользования данным жильем. В работе исследуются особенности пользования жилищем их собственниками и членами семей. Автором обосновывается необходимость приведения жилищного законодательства в соответствие с Конституцией РФ.

Ключевые слова: право на жилище, договор социального найма жилого помещения, предоставление жилого помещения, пользование жилым помещением, гарантии собственникам жилых помещений.

Constitution and Russian housing legislation

E. V. Bogdanov

Bogdanov Evgenij V., Doct. in Law, Prof. of Dept. of Civil and Labor Law in Plekhanov Russian University of Economics, Russia, Moscow.

The analysis of the housing legislation and the Constitution of the Russian Federation is carried out, in particular, problems of providing of dwelling under the contract of social tenancy, as well as the content of the right of using this dwelling are investigated. The paper also examines features of using of dwelling by owners and members of their families. The author proves the necessity of bringing of housing legislation in line with the Constitution of the Russian Federation.

Key words: right of housing, contract of social tenancy, provision of housing, use of dwelling, guaranties for dwelling owners.

Переход к рыночным отношениям в экономике обусловил необходимость формирования жилищного рынка в целях быстрого обеспечения жилой площадью мигрирующей рабочей силы. Рынок труда предполагает наличие и рынка жилья. Для увеличения производительности труда следовало усилить экономическую мотивацию труда работников в большей мере, чем прежде, ориентировать их на зарабатывание денег и, как следствие, решение своих жилищных проблем за счет собственных средств, что в итоге позволило бы увеличить объемы жилищного строительства и снизить расходы государства на эксплуатацию жилищного фонда. Вместе с тем предполагалось необходимым сохранить предоставление жилища некоторым категориям граждан, которые оказались не в состоянии удовлетворить свою жилищную потребность за собственный счет. Перечисленные обстоятельства обусловили необходимость разработки жилищного законодательства России на принципиально новой основе, что получило отражение, прежде всего, в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция РФ).

Согласно ст. 40 Конституции РФ, каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

В жилищном законодательстве конституционные идеи нашли закрепление и развитие. Так, приоритетным направлением удовлетворения жилищных потребностей граждан в условиях рыночной экономики было признано приобретение жилища в собственность. В этой связи в ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации 2004 года (далее - ЖК РФ) закреплены права и обязанности собственника жилого помещения, согласно которой собственник не только сам вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своим жилищем, но также вправе предоставить свое жилище другим гражданам на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании. Закон возложил на собственника бремя содержания как своего жилища, так и общего имущества собственников в соответствующем многоквартирном доме. При этом собственник обязан поддерживать свое имущество в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать правила пользования жилым помещением и др. Если собственник жилого помещения использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, орган местного самоуправления может предупредить собственника о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение помещения - также назначить собственнику соразмерный срок для его ремонта. Если собственник после предупреждения продолжает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению либо без уважительных причин не произведет необходимый ремонт, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения (ст. 293 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года, далее - ГК РФ).

В ст. 32 ЖК РФ предусмотрена система гарантий прав и интересов собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Решение об изъятии жилого помещения принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления. Данное решение подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Собственник не позднее чем за год до предстоящего изъятия жилого помещения должен быть уведомлен в письменной форме о принятом решении и о дате государственной регистрации соответствующего решения.

Еще одним направлением решения жилищных проблем граждан является предоставление жилища по договору социального найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда. Пользование жилым помещением по договору социального найма по своим условиям существенно отличается от договора найма жилого помещения, именуемого еще коммерческим наймом. Так, собственником жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, является государство или соответствующее муниципальное образование, а наймодателем по договору - уполномоченный государственный или муниципальный орган. Договор заключается без установления срока его действия. При этом временное отсутствие нанимателя жилого помещения, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение или прекращение жилищных прав и обязанностей указанных лиц. Кроме того, согласно ст. 82 ЖК РФ, дееспособный член семьи нанимателя с согласия остальных членов своей семьи и наймодателя вправе требовать признания себя нанимателем по ранее заключенному договору вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти нанимателя любому дееспособному члену семьи умершего нанимателя.

Следует учитывать, что наниматель в установленном законом порядке вправе вселить в свое жилище супруга, детей, родителей, а в некоторых случаях и других граждан и жилое помещение по договору социального найма фактически предоставляется в пожизненное пользование как самого нанимателя, так и членов его семьи. По данному договору наниматель и члены его семьи обладают целым рядом жилищных прав, например правом на обмен жилого помещения, на изменение договора социального найма, на сдачу жилья в поднаем и др. Характерной особенностью договора социального найма является также то, что его условия не обсуждаются сторонами договора, поскольку имеется типовой договор социального найма жилого помещения, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 21.05.2005 N 315. Наконец, расходы нанимателя на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за пользование жилым помещением по договору социального найма существенно ниже, чем по договору коммерческого найма.

Следует обратить внимание на то, что в ЖК РФ исчерпывающе указаны основания, по которым допускается выселение из жилого помещения, предоставленного по договору социального найма. При этом выселение осуществляется с предоставлением благоустроенного или неблагоустроенного жилого помещения также по договору социального найма. Выселение с предоставлением другого благоустроенного жилища, в частности, возможно в следующих случаях: 1) дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу; 2) жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение; 3) жилое помещение признано непригодным для проживания и др. (ст. 85 ЖК РФ).

Выселение с предоставлением другого (возможно неблагоустроенного) жилого помещения допускается, например, в связи с невнесением нанимателем и проживающими совместно с ним членами семьи платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в течение более шести месяцев без уважительных причин. В этом случае им предоставляется жилое помещение по договору социального найма в размере, соответствующем размеру жилого помещения, установленному для вселения в общежитие.

Без предоставления другого жилого помещения наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи могут быть выселены в связи с использованием социального жилого помещения не по назначению, систематическим нарушением прав и законных интересов соседей, бесхозяйственным обращением с жилым помещением и др. (ст. 91 ЖК РФ).

В отличие от договора социального найма, договор коммерческого найма жилого помещения заключается, как правило, с частным собственником. Условия договора, содержание жилищных прав и обязанностей нанимателя определяются соглашением сторон и во многом зависят от платежеспособности нанимателя. Договор заключается на срок, не превышающий пять лет. Возможны также краткосрочные договоры на срок до одного года. Плата за жилое помещение устанавливается соглашением сторон и зависит от спроса и предложения на жилые помещения.

В случае расторжения договора коммерческого найма жилого помещения наниматель и другие граждане, проживающие в жилом помещении к моменту расторжения договора, подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения.

Таким образом, наниматель по указанному договору является более слабой стороной, чем наниматель по договору социального найма. Основным положительным моментом договора коммерческого найма является то, что не требуется предварительное пребывание на квартирном учете и в случае необходимости граждане могут оперативно решить свою жилищную проблему.

В связи с изложенным понятно, что для многих граждан получение в пользование жилого помещения по договору социального найма является наиболее привлекательным способом решения своих жилищных проблем. Однако право на предоставление жилища по договору социального найма имеют малоимущие и некоторые другие категории граждан, указанные в законе. В этом случае необходимо, чтобы лица, претендующие на жилище по договору социального найма, могли быть признаны нуждающимися в жилом помещении по основаниям, предусмотренным законом. После проверки жилищных условий таких лиц они принимаются на квартирный учет и состоят на нем до предоставления им жилища.

Вместе с тем, несмотря на отмеченные выше некоторые позитивные элементы действующего нормативно определенного порядка обеспечения жилищных условий, в нем имеется ряд таких законодательных решений, которые, как полагаем, нуждаются в корректировке. Опыт практического применения нового жилищного законодательства показал, что лишь незначительная часть граждан в состоянии решить свою жилищную проблему за счет собственных средств, в том числе с использованием заемных средств. Состояние экономики в России таково, что даже при большом желании заработать необходимые средства для удовлетворения потребности в жилище граждане не в состоянии это сделать. Соответствующие решения в ЖК РФ оказались не адекватными существующим в данный момент экономическим отношениям. Как отмечает Ю. К. Толстой, за годы перестройки острота жилищной проблемы не только не спала, еще более возросла [5, с. 4]. Многие российские граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, по воле российского законодателя оказались в жизненном тупике: они не вправе претендовать на жилище по договору социального найма, поскольку не относятся к малоимущим, и в то же время не в состоянии приобрести жилье за счет собственных экономических усилий.

Подобный подход не соответствует статьям 2, 7 и 19 Конституции РФ. Согласно ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Данная норма свидетельствует о том, что Россия провозглашена как гуманное государство, обязанное признавать, соблюдать и защищать права всех граждан России, а не выборочно: малоимущих и еще некоторых, специально отмеченных в законе. Такой же вывод вытекает из смысла и ст. 7 Конституции РФ, в соответствии с которой Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако здесь имеется в виду достойная жизнь и свободное развитие всех граждан России, а не некоторых, особо отмеченных. Наконец, есть налицо явные признаки нарушения принципа равенства граждан перед законом, установленного ст. 19 Конституции РФ, поскольку решение жилищного вопроса поставлено в зависимость от имущественного положения нуждающихся в жилье граждан, либо от их должностного положения, либо наличия заслуг и др.

Предоставление права малоимущим решить свою жилищную проблему посредством получения в пользование жилого помещения по договору социального найма в том порядке, как это предусмотрено действующим жилищным законодательством, также далеко не безупречно. Гражданам все время, пока они ожидают в очереди предоставления им соответствующего жилища, будет необходимо доказывать наличие своего, по сути, нищенского положения. При этом всем членам семьи следует избегать получения более высоких заработков и улучшения своего благосостояния по сравнению с тем, которое послужило основанием отнесения их к малоимущим. Ни повышение квалификации, какое-то профессиональное образование, переход на высокооплачиваемую работу недопустимы, поскольку их тут же снимут с квартирного учета, т. е. от них требуется существовать (жить на социальном дне) при полном отсутствии какой-либо перспективы улучшить свое имущественное положение. И это в условиях рынка, когда благосостояние одних растет, а другие вынуждены жить в условиях острейшей нехватки всего необходимого. Как отмечает Ю. К. Толстой, из социального расслоения людей проистекает недоверие их как друг к другу, так и к власти [5, с. 7].

Как вариант решения данной проблемы можно предложить увеличение количества граждан, которые были бы вправе решить свою жилищную проблему не путем приобретения жилища в собственность, а посредством найма жилища из государственного или муниципального фондов по доступной для них цене. В этом случае необходимо в ЖК РФ предусмотреть специальные основания постановки на квартирный учет и порядок предоставления жилья указанным лицам. Речь идет о так называемых доходных домах. Говорится о них много, но пока безрезультатно. Ну а на вопрос о том, где для этого взять средства, ответ будет следующим. Имеющиеся в государстве средства следует использовать в соответствии с приоритетами, которые предусматривает конституция. С. Нарышкин в своей статье "Верховенство права и развитие России" назвал пять факторов, ведущих к недопониманию роли права в условиях современной России [4, с. 5]. На наш взгляд, указанный автор оставил без надлежащего анализа еще один фактор, и, видимо, самый важный. Законы России должны соответствовать Конституции РФ, причем все законы должны соответствовать всем нормам Конституции РФ, тем более принятой 20 лет назад. Это в значительной мере снимет проблему правового нигилизма.

В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55 Конституции РФ), однако жилищное законодательство имеет примеры отмены или умаления жилищных прав, принадлежащих гражданам прежде.

В соответствии со ст. 86 Жилищного кодекса РСФСР 1983 года (далее - ЖК РСФСР), действовавшей до вступления в силу ЖК РФ, совершеннолетний член семьи нанимателя был вправе требовать заключения с ним отдельного договора найма, если с согласия остальных проживающих с ним совершеннолетних членов семьи и в соответствии с приходящейся на его долю жилой площадью либо с учетом состоявшегося соглашения о порядке пользования жилым помещением ему могло быть выделено изолированное жилое помещение. На практике такие действия назывались "раздел жилого помещения".

В ЖК РФ нет нормы, аналогичной по содержанию ст. 86 ЖК РСФСР. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ в п. 31 Постановления от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что требование члена семьи нанимателя о заключении с ним отдельного договора социального найма жилого помещения удовлетворению не подлежит, поскольку ЖК РФ не содержит норм о праве члена семьи нанимателя жилого помещения требовать от наймодателя изменения договора социального найма путем заключения с ним отдельного договора социального найма. Следовательно, право граждан на раздел жилого помещения было утрачено.

Однако в прошлом граждане довольно часто решали свои жилищные и семейные конфликты посредством раздела жилого помещения. Отсутствие соответствующей нормы в ЖК РФ лишило их такой возможности.

Несбалансированное предоставление собственнику жилых помещений приоритетов в защите его интересов привело к ущемлению прав членов его семьи в случае прекращения с ним семейных отношений, по сравнению с тем, как это было предусмотрено ранее действовавшим ЖК РСФСР. В соответствии со ст. 127 ЖК РСФСР право пользования жилым помещением собственника сохранялось за членами его семьи в случае прекращения с ним семейных отношений. К отношениям пользования жилым помещением собственника в этих случаях применялись нормы, регулирующие наем жилых помещений, т. е. бывшие члены семьи были обязаны платить за пользование жилищем и участвовать в расходах по жилищно-коммунальному обслуживанию жилого помещения.

Согласно ст. 31 ЖК РФ, при прекращении семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника по общему правилу не сохраняется. Сохранить право пользования бывший член семьи собственника сможет, если ему удастся договориться с собственником. В противном случае он может быть выселен собственником без предоставления другого жилого помещения. Правда, при наличии весьма специфических обстоятельств право пользования жилищем на некоторое время может быть сохранено за бывшим членом семьи собственника на основании решения суда. Однако о каком-то постоянном решении жилищного вопроса для данных лиц речь не идет, тем более что до истечения указанного срока право пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника прекращается одновременно с прекращением права собственности на данное жилое помещение этого собственника (ч. 5 ст. 31 ЖК РФ). Иначе говоря, продав жилое помещение, собственник освобождается от необходимости предоставлять жилище бывшему члену своей семьи. Кстати, еще более жесткое решение содержится в ст. 292 ГК РФ в отношении членов семьи собственника, поскольку переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом.

Единственное исключение предусмотрено лишь для таких бывших членов семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства. В этом случае суд по требованию этих лиц вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить их иным жилым помещением.

Совершенно с других позиций в настоящее время решается вопрос о гарантиях собственников жилых помещений в связи с изъятием земельных участков. Согласно ст. 137 ЖК РСФСР, в случае сноса находящихся в собственности граждан жилых домов в связи с изъятием земельных участков для государственных или общественных нужд указанным гражданам, членам их семей, а также другим гражданам, постоянно проживающим в этих домах, предоставлялись благоустроенные квартиры в домах государственного или общественного жилищного фонда. Кроме того, собственникам жилых домов по их выбору либо выплачивалась стоимость сносимых домов, строений и устройств, либо предоставлялось право использовать материалы от разборки этих домов, строений по собственному усмотрению. Однако это еще не все. При наличии технической возможности дом мог быть перенесен и восстановлен на другом месте (ст. 138 ЖК РСФСР). В ряде случаев допускалось вместо выплаты компенсации за сносимое строение возведение жилого дома в другом месте и передача его в собственность гражданину (ст. 139 ЖК РСФСР).

В соответствии со ст. 32 ЖК РФ в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд жилое помещение выкупается у собственника. При определении выкупной цены в нее включается рыночная стоимость жилого помещения, а также все убытки, причиненные собственнику в связи с изъятием жилища, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения и др. Однако в данной норме не говорится, что собственнику должна быть выплачена разница между ценой приобретенного жилища и суммой полученного им выкупа. Поэтому практически всегда собственнику приходится доплачивать существенные суммы или же он вообще ничего не может приобрести за то, что ему определили в качестве выкупной суммы. Как видим, разница в подходах весьма значительная.

В рамках данной статьи невозможно проанализировать все случаи несоответствия жилищного законодательства нормам Конституции РФ. Однако изложенного, на наш взгляд, достаточно, чтобы признать наличие проблемы и необходимость ее решения. Требуется не только корректировка жилищного законодательства, но и изменение жилищной политики государства. Необходимо изменить и отношение к самой Конституции РФ. Должно быть, наконец, признано, что статьи 2, 7, 19, 55 и др. Конституции РФ - это не декларации, а не предусматривающие исключений по кругу лиц работающие нормы. Государству следует принять все необходимые и надлежащие меры для обеспечения реализации гражданами своего права на жилище, как это вытекает из его международных обязательств. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года участвующие государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры по обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии.

В литературе отмечается, что нормы Конституции РФ не получили должного отражения в жилищном законодательстве. Так, В. Н. Литовкин прямо пишет: "Положения ст. 7 Конституции РФ не реализованы в действующем жилищном законодательстве" [3, с. 78]. Б. М. Гонгало и П. В. Крашенинников высказываются на этот счет при комментировании ст. 1 ЖК РФ, в которой говорится, что органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище. Ссылаясь на ст. 7 и 40 Конституции РФ, авторы утверждают о конституционном характере указанного выше положения [2, с. 176]. Практически дословно эту же мысль Б. М. Гонгало высказал в другой своей работе [1, с. 19 - 20]. Однако определение в данном случае природы правовой нормы со ссылкой на ст. 7 Конституции РФ еще не означает, что содержание, смысл, само направление в виде социализации жилищного законодательства нашли в нем свое должное отражение.

Двадцать лет назад российский народ принял Конституцию РФ, и вполне возможно, что в другой редакции она не была бы принята. Поэтому все ее нормы без изъятий и каких-либо оговорок, чем бы они ни мотивировались, должны иметь свое отражение как в политике государства, так и в законодательстве, в том числе жилищном.

Список литературы

1. Гонгало Б. М. Статья 1. Основные начала жилищного законодательства // Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2012.

2. Гонгало Б. М., Крашенинников П. В. Развитие кодификации жилищного права // Кодификация российского частного права / Под ред. Д. А. Медведева. М., 2008.

3. Литовкин В. Н. Конституционное право российских граждан на жилище // Актуальные вопросы российского частного права: Сб. ст., посвященных 80-летию со дня рождения проф. В. А. Дозорцева. М., 2008.

4. Нарышкин С. Верховенство права и развитие России // Российская газета. 2013. 12 нояб.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Ю. К. Толстого "Жилищное право" включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011 (2-е издание, переработанное и дополненное).

5. Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. 2 изд., перераб. и доп. М., 2014.

References

1. Gongalo B. M. Stat'ja 1. Osnovnye nachala zhilishhnogo zakonodatel'stva // Postatejnyj kommentarij k Zhilishhnomu kodeksu Rossijskoj Federacii / Pod red. P. V. Krasheninnikova. M., 2012.

2. Gongalo B. M., Krasheninnikov P. V. Razvitie kodifikacii zhilishhnogo prava // Kodifikacija rossijskogo chastnogo prava / Pod red. D. A. Medvedeva. M., 2008.

3. Litovkin V. N. Konstitucionnoe pravo rossijskih grazhdan na zhilishhe // Aktual'nye voprosy rossijskogo chastnogo prava: Sb. st., posvjashhennyh 80-letiju so dnja rozhdenija prof. V. A. Dozorceva. M., 2008.

4. Naryshkin S. Verhovenstvo prava i razvitie Rossii // Rossijskaja gazeta. 2013. 12 nojab.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Ю. К. Толстого "Жилищное право" включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011 (2-е издание, переработанное и дополненное).

5. Tolstoj Ju. K. Zhilishhnoe pravo: Ucheb. 2 izd., pererab. i dop. M., 2014.

Название документа