Изменение правового режима жилых помещений в общежитиях

ИЗМЕНЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ОБЩЕЖИТИЯХ

Е. А. ШИПУНОВА

Шипунова Е. А., аспирантка кафедры гражданского и семейного права МГЮА.

1. Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации <1> знаменовало собой применение новых подходов в правовом регулировании отношений, возникающих по поводу жилых помещений в общежитиях. Обновление регламентации этих правоотношений породило на практике ряд трудноразрешимых проблем, в том числе возникающих при передаче общежитий в связи со сменой их собственника и изменением правового режима самих жилых помещений в общежитиях. -------------------------------- <1> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // Российская газета. N 1. 12.01.2005.

Жилищный кодекс РФ в ч. 2 ст. 92 устанавливает, что общежития могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Виды прав на общежития ранее рассматривались в юридической литературе. Так, В. Н. Симонов писал, что "жилые дома, используемые как общежития, находятся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений. И соответственно эти организации являются наймодателями и работодателями одновременно" <2>. -------------------------------- <2> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук П. В. Крашенинникова (автор комментария к статье - Симонов В. Н.). М.: Статут, 2005. С. 406.

Процесс приватизации государственного имущества привел к преобразованию государственных предприятий в акционерные общества. Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <3> (далее - Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества") объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения не включались в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в п. 1 статьи, и подлежали передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством. Как следует из рассмотренной нормы, государственные предприятия и учреждения в соответствии с требованиями Закона по общему правилу не могли в состав приватизируемого имущества включить общежития. Соответственно, общежития, которые ранее принадлежали государственным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, стали передаваться в муниципальную собственность. -------------------------------- <3> Российская газета. N 16. 26.01.2002; N 42. 05.03.2003; N 294. 29.12.2005; N 296. 30.12.2005; N 1. 11.01.2006.

С учетом этого в настоящее время стала строиться, в частности, жилищная политика города Москвы, которая направлена на скорейшее завершение передачи общежитий, возникнувших вследствие приватизации коммерческих юридических лиц, из фактически существующего владения в муниципальную собственность. Из п. 2 ст. 30 Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" следует, что Законом не был установлен конкретный срок для передачи и, соответственно, приемки общежитий органами местного самоуправления. Также не получил своей специальной законодательной регламентации сам порядок передачи общежитий. В результате на практике возникают значительные проблемы уже на этапе между окончанием приватизации предприятий и передачей общежитий, которые не подлежат приватизации, в муниципальную собственность. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, в результате приватизации бывшие владельцы, утрачивающие прежние правомочия в отношении общежитий, стремятся передать общежития в муниципальную собственность в кратчайшие сроки, поскольку "содержать" общежития экономически невыгодно (что справедливо отмечалось в юридической литературе) <4>, а с другой стороны, органы местного самоуправления, стараясь решить проблемы фактического порядка, связанные чаще всего с перенаселением жилых помещений в общежитиях, не принимают их. -------------------------------- <4> Герасимова Л. П. Жилищное право. Краткий курс. СПб.: Питер, 2005. С. 98. Кроме того, это иллюстрируется и примерами из практики. Так, ЗАО "Ремстройтрест" доплачивало за проживание своих работников в 2 раза больше нормы, причем в общежитии могла проживать семья из трех человек, а работник был только один. В соответствии с письмами ЗАО "Ремстройтрест" (N 207 и 208 от 15 ноября 2006 г.) юридическое лицо не будет пролонгировать договор с ГУП г. Москвы ДЕЗ района "Коньково" на предоставление коммунальных и эксплуатационных услуг, а также в связи с перенаселенностью общежития решать вопросы по закреплению жилой площади за гражданами. При этом в общежитии, фактически находящемся во владении ЗАО "Ремстройтрест", зарегистрировано 78 семей (177 человек). В составе 10 семей проживают 11 человек, состоящих в трудовых отношениях с ЗАО "Ремстройтрест" // Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО. ГУП "Мосавтохолод" также отказывается от владения общежитием, поскольку при приватизации общежитие в состав имущества не было включено; не производится оплата коммунальных платежей гражданами. В общежитии зарегистрировано 144 гражданина, фактически проживают 132 гражданина; отсутствуют изолированные жилые помещения для предоставления 12 гражданам, зарегистрированным, но поэтому не проживающим в общежитии (Справка о ходе ликвидации общежитий, расположенных на территории ЮЗАО г. Москвы, по состоянию на 15.03.2006 // Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО).

Так, в 2006 г. на территории ЮЗАО г. Москвы было запланировано принять в жилищный фонд г. Москвы общежития ряда юридических лиц, однако этот процесс не был осуществлен из-за обнаружившихся фактических проблем. Например, препятствиями для передачи жилых помещений являются отсутствие площади для закрепления изолированных помещений за гражданами и отсутствие согласований по установлению гражданами перегородок в проходных комнатах общежития. Также определенные сложности вызывают следующие обстоятельства: необходимо выписать граждан, зарегистрированных, но не проживающих в общежитии; из них местонахождение некоторых нанимателей неизвестно (поэтому в настоящее время фактический владелец готовит документы в суд о признании их безвестно отсутствующими). Кроме того, вопреки положениям действующего законодательства некоторые наниматели проживают в "проходной-запроходной" комнатах <5>. Проблемы связаны и с тем, что организации повторно заселяют, а также передают жилые помещения подведомственным организациям уже после перевода общежитий в жилищный фонд города Москвы <6>. -------------------------------- <5> Письмо ОАО "КБК "Черемушки" (Исх. N 187 от 28 февраля 2006 г.), письмо ООО "Каховка-Аремэкс" (Исх. N Ж-12/96 от 27 февраля 2006 г.) и письмо Московского межрайонного почтамта N 6 (Исх. N 23/1 от 28 февраля 2006 г.) // Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО. <6> Справка по общежитиям ОАО "Аремэкс" // Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО.

Поскольку процесс передачи общежитий затягивается, юридические лица, у которых по-прежнему находятся общежития, нередко распоряжаются ими по своему усмотрению. Например, ГУП "НИИ Энергоцветмет" продал часть жилых помещений в общежитии. Причем купля-продажа жилых помещений была прикрыта выдачей ордеров и приемом на работу (фактически было только оформление). Поскольку суд первой инстанции не выяснил, вправе ли был ГУП "НИИ Энергоцветмет" распоряжаться государственным имуществом - комнатами в общежитии, а также не были оценены и проверены другие факты, надзорная коллегия обоснованно передала дело на новое рассмотрение <7>. -------------------------------- <7> Определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда (дело N 33-2127) // http://www. ekboblsud. ru/show_doc. php? id=3972.

Исходя из рассмотренных примеров, можно также сделать вывод, что в ряде случаев юридические лица недобросовестно осуществляли свои правомочия, в частности не соблюдали норму при предоставлении жилых помещений, не отслеживали изменение оснований, дающих гражданам право на проживание в общежитии, и не выселяли граждан, утративших такое право. В настоящее время органы местного самоуправления не принимают на свой баланс общежития до разрешения проблем, связанных с их перенаселением (фактически это происходит из-за того, что в жилищном фонде г. Москвы нет свободных жилых помещений). Однако по сути данная позиция муниципальных органов (непринятие общежитий до разрешения различных проблем) не основана на законе, который не предусматривает такого урегулирования взаимоотношений сторон. Кроме того, проблемы, связанные с изменением правового режима жилых помещений в общежитиях, должны быть разрешены самими органами местного самоуправления г. Москвы, а не фактическими владельцами <8>. При этом органы местного самоуправления используют различные способы разрешения проблем фактического и юридического характера: переоборудуют жилые помещения путем установления перегородок в целях увеличения количества изолированных жилых помещений либо выселяют нанимателей, прекративших трудовые отношения с юридическими лицами (поэтому большинство дел, рассматриваемых в судах и связанных с жилыми помещениями в общежитиях, - это дела о выселении граждан. Так, в 2006 г. в Гагаринском районном суде г. Москвы было рассмотрено 2 дела о выселении из общежития, 1 - о предоставлении комнаты в общежитии. В 2003 г. было рассмотрено 2 дела о выселении из общежития. В 2001 г. - 2 дела о выселении из общежития <9>). -------------------------------- <8> Так, для изменения правового режима общежития, находящегося в фактическом владении ЗАО "Ремстройтрест", необходимо 8 - 9 изолированных жилых помещений для расселения нанимателей. У ГУП "Мосавтотранс", также владеющего общежитием, не хватает жилых помещений для предоставления 8 семьям; данное юридическое лицо проводит работу "по уплотнению" проживающих в общежитии граждан. У ЗАО "Московский пивобезалкогольный комбинат "Очаково" отсутствуют жилые помещения для предоставления 38 семьям, поэтому юридическое лицо проводит работу по выселению в судебном порядке зарегистрированных, но не проживающих в общежитии граждан (Справка о ходе ликвидации общежитий, расположенных на территории ЮЗАО г. Москвы, по состоянию на 15.03.2006 // Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО). <9> Архив Гагаринского районного суда г. Москвы.

2. С учетом сложности и специфики такого объекта муниципальной собственности, как общежитие, требующего специального решения вопросов управления, содержания, ремонта и т. д., муниципальными образованиями общежития начали передаваться на договорной основе в управление коммерческим юридическим лицам <10> (при этом правовой режим жилых помещений для нанимателей жилых помещений в общежитиях не изменялся) либо жилые помещения в них начали передаваться проживающим гражданам по договорам социального найма. -------------------------------- <10> Согласно договору найма специализированного жилого помещения N 33 от 17 февраля 2006 г. общежитие было предоставлено ООО "Каховка-Аремэкс" по договору управления недвижимым имуществом (Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО). Общежитие ОАО "Мосинжстрой" находится в доверительном управлении и на балансе ОАО "Мосинжстрой" (Материалы дела N 2-93/2-06 Гагаринского районного суда г. Москвы // Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО).

Данный процесс носит широкий характер. Так, ранее на территории ЮЗАО г. Москвы было 183 общежития, принадлежавших различным юридическим лицам на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. По состоянию на 1 августа 2004 г. утратили свой правовой режим 95 общежитий квартирного типа, где были зарегистрированы 5245 семей (13658 граждан), в основном за гражданами были закреплены жилые помещения путем передачи их в социальный наем, при этом были выселены 283 семьи (725 человек). В 2005 г. на территории ЮЗАО г. Москвы утратили свой правовой режим 4 общежития, 277 семьям (685 гражданам) переданы жилые помещения по договору социального найма <11>. Тенденция расселения общежитий описана также и в юридической литературе <12>. -------------------------------- <11> Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО. <12> Толстой Ю. К. Жилищное право. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 50.

Однако в действующем законодательстве нет положений, специально регламентирующих передачу общежитий в доверительное управление коммерческим юридическим лицам при сохранении их правового режима и определяющих, какие права возникают у титульного владельца. На практике общежития передаются, как правило, в доверительное управление, поскольку оно позволяет обеспечивать интересы собственника и граждан-нанимателей в процессе управления общежитием, а юридическое лицо - управляющий уже не может самостоятельно и по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться жилыми помещениями в общежитии. Так, согласно п. 1 ст. 1012 ГК РФ доверительное управление осуществляется в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя), п. 1 ст. 1020 ГК РФ устанавливает, что доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного управления имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление, согласно п. 4 ст. 1020 ГК РФ доверительный управляющий представляет учредителю управления и выгодоприобретателю отчет о своей деятельности в сроки и в порядке, которые установлены договором доверительного управления имуществом. Договор доверительного управления должен заключаться между собственником или уполномоченным им лицом (в г. Москве это Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы) - учредителем управления и юридическим лицом - доверительным управляющим. Правовое регулирование договора доверительного управления общежитием осуществляется по правилам гл. 53 ГК РФ, за некоторыми исключениями, которые обусловлены спецификой самого имущества - общежития. Так, согласно п. 1 ст. 1016 ГК РФ существенными условиями договора доверительного управления, которые должны быть указаны непосредственно в договоре, являются: - состав имущества, передаваемого в доверительное управление; - наименование юридического лица или имя гражданина, в интересах которых осуществляется управление имуществом (учредителя управления или выгодоприобретателя); - размер и форма вознаграждения управляющему, если выплата вознаграждения предусмотрена договором; - срок действия договора. Однако, поскольку упомянутые общие положения ГК РФ о доверительном управлении не учитывают специфики доверительного управления общежитиями, требуется принятие постановления Правительства РФ, регламентирующего заключение типового договора доверительного управления общежитием, права и обязанности сторон, в том числе обязанности доверительного управляющего по поддержанию и сохранению в надлежащем техническом и санитарном состоянии общежития, проведению капитального ремонта и реконструкции, по выселению граждан, утративших право пользования жилым помещением в общежитии; право учредителя управления контролировать использование жилых помещений в общежитии согласно их назначению, соблюдение доверительным управляющим порядка и условий предоставления гражданам жилых помещений в общежитии; а также закрепить меры ответственности за ненадлежащее управление общежитием доверительным управляющим и порядок прекращения доверительного управления общежитием. 3. Еще более сложным представляется определение правового режима жилых помещений, которые находятся в общежитиях, ранее принадлежавших унитарным предприятиям федерального железнодорожного транспорта или организациям атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации. В соответствии с п. 6 ст. 9 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <13>, п. 15 ст. 43 Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <14> указанные субъекты приватизировали общежития в составе своего имущества. В результате данные общежития утратили свой прежний правовой режим. Фактически они, возможно, и именуются общежитиями, однако юридически жилые помещения в данных общежитиях, уже ставших объектом частной собственности, предоставляются гражданам по договорам коммерческого найма. И, как следствие, правовое положение жильцов таких общежитий трансформировалось, и их права нуждаются в дополнительной защите, в том числе путем внесения указаний законодателя на этот счет в соответствующие нормативные акты. -------------------------------- <13> Российская газета. N 42. 05.03.2003. <14> Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 28. 09.02.2007.

Название документа