Имущественная ответственность учреждений

ИМУЩЕСТВЕННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ УЧРЕЖДЕНИЙ

В. А. БОЛДЫРЕВ

Болдырев Владимир Анатольевич, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России. Научная специализация - участие публичных образований и юридических лиц - несобственников в отношениях, регулируемых гражданским правом; деликтные и страховые обязательства. Кандидат юридических наук, доцент. Родился 15 августа 1979 г. в Омске. В 2000 г. окончил Омскую академию МВД России, в 2003 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Автор (соавтор) трудов: "Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права" (2010); "Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина" (2006); "Трудовое право России" (2006).

Анализируя статус частных, казенных, бюджетных и автономных учреждений, автор приходит к выводу о нетождественности объемов и механизмов реализации имущественной ответственности.

Ключевые слова: юридическое лицо, учреждение, имущественная ответственность, субсидиарная ответственность, имущество, взыскание долга.

Institution's responsibility V. A. Boldyrev

Having analyzed private, government, budgetary and autonomous institutions status, the author makes a conclusion about nonidentity of volumes and mechanisms of their property accountabilities.

Key words: legal person, institution, property accountability, subsidiary liability, property, debt recovery.

Общим правилом для отечественного гражданского права является несение юридическим лицом ответственности по принятым обязательствам всем своим имуществом. Данный признак настолько важен для названной категории участников гражданских правоотношений, что законодатель счел необходимым включить его в легальное определение юридического лица, закрепленное в ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Однако из любого правила, как известно, есть исключения. Таким исключением стали юридические лица, созданные в организационно-правовой форме учреждений. Необходимо сделать оговорку: в определении юридического лица речь идет о несении ответственности по долгам имуществом, а не "всем своим имуществом". В условиях отсутствия прямого указания такая формулировка может иметь двоякое толкование: как принципиально допускающая исключение части имущества из-под взыскания и как позволяющая наложить взыскание на все имущество организации. Учитывая, что легальное определение является по своей природе ничем иным, как общим правилом, которое не применяется при существовании правила специального, полагаем, что имеющееся определение, несмотря на существующие ограничения, является корректным. К указанию на несение ответственности по обязательствам имуществом не требуется дополнительных расшифровок. Следует вспомнить, что ст. 120 ГК РФ в первоначальной редакции не дифференцировала учреждения на типы. Из содержания Кодекса не вытекала возможность создания учреждений гражданами и юридическими лицами, как, впрочем, не существовало и запрета на такое создание. Считаем возможным утверждать, что причины первоначальной фиксации ограничений имущественной ответственности в ГК РФ учреждений едины: это необходимость непрерывного, бесперебойного функционирования государственных и муниципальных учреждений, таких как органы внутренних дел, войсковые и пожарные части, иные правоохранительные органы и органы управления. Соответствующие виды деятельности эффективны при условии, если будет исключаться прямое вторжение в имущественные дела соответствующих организаций, в том числе кредиторов названных юридических лиц, желающих обратить взыскание на имущество должников. Только с поправкой на исключительную роль юридических лиц определенной организационно-правовой формы можно устанавливать такие изъятия из общего правила, которые фактически выводят соответствующую группу участников гражданского оборота из-под существующего определения, приведенного в кодифицированном законе. Интересы кредиторов учреждений, по идее законодателя, оказывались защищенными конструкцией субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения. Дополнительная ответственность собственника (как правило, публичного образования) является, по сути, "платой" за привилегию, представленную юридическому лицу. В такой плате реализуется общая установка на равенство участников гражданского оборота и на осторожное введение исключения из нее: "Государство может позволить себе большую свободу, в том числе и привилегии по отношению к участникам оборота, если оно принимает их риски, берет на себя опеку над ними..." [1]. В настоящее время организационно-правовая форма учреждений неоднородна. Законодатель выделяет четыре типа учреждений: частное, автономное, бюджетное и казенное. Каждому из них соответствуют свои признаки и, как показывает анализ закона и практики его применения, свои ограничения ответственности по долгам. Как следствие, формально можно говорить о нетождественности причин введения ограниченной имущественной ответственности учреждений различных типов. Однако глубинное основание такого положения дел едино, оно заключается в готовности пожертвовать частными интересами для защиты интересов публичных. Исключением в этом плане являются лишь частные учреждения, которые, учитывая их реальную роль в современной экономике, вряд ли можно назвать выразителями публичных (общественных) интересов. Существование данных организаций в неизменном виде является анахронизмом, что подтверждается официально признанной необходимостью перестановки их с экономических рельс оперативного управления на рельсы собственности <1>. -------------------------------- <1> См.: пункт 11.2 раздела IV Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.

Ограничение имущественной ответственности учреждений различных типов может служить объектом анализа, имеющего практическую и теоретическую ценность. Это обусловлено и содержанием закона, точнее, разрозненных правовых норм, а также неоднозначной судебной практикой, меняющейся под воздействием экономических и политических факторов.

Частные учреждения

Имущественная ответственность частного учреждения подчиняется правилу, сформулированному в кодифицированном гражданском законе и для частных и для казенных учреждений. Однако примененный законодателем подход лишь прием юридической техники, связанный с наличием по долгам двух названных типов учреждений субсидиарной ответственности собственника, следствием этого является возможность наиболее существенно ограничить наложение взыскания на имущество самого юридического лица. Статус казенных учреждений включает наибольшее число ограничений. Статус частных учреждений, наоборот, определен лишь гражданским законодательством, а ограничения менее существенны. Правило абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ может показаться очень простым: "Частное или казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами" <2>. Оно же способно подтолкнуть к выводу о тождественности ответственности учреждений двух данных типов. Такая иллюзия тождества является следствием наслоения на нормы гражданского права дополнительных ограничений, введенных актами публично-правового характера. Заметим, что бюджетное законодательство делает ответственность казенных учреждений более узкой по сравнению с ответственностью частных учреждений. -------------------------------- <2> В ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Первоначально позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ), выраженная в информационном письме от 14 июля 1999 г. N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения", сводилась к следующему: "В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете". Относительно возможности наложения взыскания на имущество учреждения, приобретенное за счет средств от разрешенной предпринимательской деятельности, Президиум ВАС РФ в названном информационном письме не высказался, что послужило причиной различного толкования официальной позиции юрисдикционного органа. При этом судебная практика конца 90-х гг. XX в. - начала первого десятилетия XXI в. формировалась по пути наложения взыскания на имущество, приобретенное на доходы учреждения от предпринимательской деятельности <3>. Такой подход находил поддержку и в юридической литературе [2]. -------------------------------- <3> Постановление Президиума ВАС РФ от 25 августа 1998 г. по делу N 1551/98; Постановление Президиума ВАС РФ от 23 мая 2000 г. N 4940/99.

Показательными являются следующие суждения ВАС РФ по затронутой проблеме: "В случае образования задолженности при недостаточном бюджетном финансировании на ее погашение могли быть направлены денежные средства, получаемые училищем от предпринимательской деятельности. Кроме того, от занятия предпринимательской деятельностью училище могло иметь имущество, приобретенное на эти доходы. Таким образом, основной должник на стадии рассмотрения дела не может быть освобожден от ответственности при нарушении договорных обязательств. Поэтому в случае недостаточности у должника денежных средств и другого имущества, приобретенных от коммерческой деятельности, требование может быть предъявлено к субсидиарному должнику" <4>. -------------------------------- <4> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 мая 2001 г. N 1184/01.

С течением времени позиция высшего звена системы экономического правосудия по вопросу о возможности наложения взыскания на имущество, приобретенное на доходы от разрешенной предпринимательской деятельности, кардинально изменилась. Пунктом 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено: "Поскольку в силу пункта 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности". Несмотря на то что данное разъяснение дано судам для правильной квалификации общественных отношений с участием государственных и муниципальных учреждений, можно говорить о формировании общей практики толкования нормы об ответственности денежными средствами как исключающей возможность наложения взыскания на любое натуральное имущество. Осуществление толкования закона в соответствии с его буквальным смыслом в данном случае обусловлено соображениями практического характера и необходимостью процессуальной экономии. Избавление суда от необходимости выяснения, есть ли какое-либо имущество у учреждения и на какие средства оно приобретено, позволяет не отвлекаться от предмета иска в рамках производства по делам о взыскании долгов с субсидиарного должника - собственника имущества. Кроме того, при данном подходе становится проще исполнение решения суда о взыскании денежных средств с самого учреждения, поскольку от судебного пристава-исполнителя не требуется вникать в хозяйственную деятельность учреждения, изучать обстоятельство, есть ли возможность у юридического лица, являющегося должником, покрыть имеющиеся долги за счет реализации его имущества. Закон в этом случае получил логичную расшифровку. В связи изложенным весьма спорной представляется следующая позиция: "Иное имущество, полученное учреждением от приносящей доходы деятельности, необходимо также включить в имущественную массу, на которую можно обратить взыскание по долгам учреждения. Закрепление в ГК РФ положения о том, что учреждение в отношении имущества, приобретенного им на доходы от деятельности, направленной на их получение, обладает правом самостоятельного распоряжения - особым вещным правом, позволит обратить взыскание по долгам учреждения на указанное имущество, а также не исключить ответственности собственника (учредителя), что является необходимым признаком учреждения как одной из организационно-правовых форм юридических лиц" [3]. Остается непонятным: зачем органу исполнения вникать во внутренние дела субъекта гражданско-правовых отношений, выяснять, какое имущество имеется у учреждения и на какие средства оно приобретено, а главное, как это способствует процедурной и процессуальной экономии? Взыскание может быть наложено лишь на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства. Даже если учреждение ликвидируется, а денежных средств для удовлетворения требований кредиторов недостаточно, продажа имущества учреждения с торгов не может осуществляться, т. е. применение общего правила п. 3 ст. 63 ГК РФ в данном случае исключается <5>. Таким подходом ВАС РФ будто ставит под сомнение ранее приведенный тезис о том, что ограничение взыскания на имущество вводится с целью обеспечить непрерывное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления. В действительности это не так: само правило об ограниченной ответственности учреждения защищало учреждение в период его функционирования. Переход от него к принципу полной ответственности учреждений исключительно в связи с ликвидацией юридического лица был бы не логичен. Кроме того, не следует забывать, что само имущество после ликвидации учреждения поступит собственнику. При наличии решения о привлечении его к субсидиарной ответственности имущество учреждения, выходя из оперативного управления последнего и поступая во владение собственника, гарантирует исполнение обязательств самого собственника. -------------------------------- <5> Пункт 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Как следует понимать категорию "денежные средства, находящиеся в распоряжении учреждения"? Идет ли речь только об имеющихся у учреждения наличных деньгах или о безналичных деньгах (правах требования к банку) также? Денежные средства могут быть на счете в банке, и это подтверждается п. 4 ст. 185 ГК РФ. Можно сделать вывод: обращение взыскания возможно как на наличные, так и на безналичные деньги. Как следует толковать "распоряжение" денежными средствами в условиях ограниченности полномочий частного учреждения в данной сфере? Согласно абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Содержание приведенной нормы позволяет утверждать: любые денежные средства, даже если они выделены частному учреждению по смете собственником на конкретные цели, являются объектом распоряжения в том смысле, в котором идет речь в абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ; дальнейшую судьбу денежных средств определяет само юридическое лицо через свои органы. Случаев признания сделок недействительными по мотиву расходования частным учреждением средств на какие-то цели вопреки воле собственника, отраженной в смете, неизвестно. Итак, законодательством предусматривается возможность обращения взыскания на любые денежные средства, выделенные и перечисленные на счет учреждению или переданные собственником в наличной форме, вне зависимости от того, какое назначение им предписано собственником. Отличная ситуация имеет место в случае с казенным учреждением.

Казенные учреждения

Рассмотрение имущественной ответственности казенных учреждений вслед за ответственностью учреждений частных имеет простую логику, основанную на содержании ранее приведенной нормы абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ, исключающей из-под взыскания по долгам двух данных типов учреждений только натуральное имущество <6>. -------------------------------- <6> В ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Заметим, что последующие "дополнительные" ограничения, установленные бюджетным законом, не противоречат кодифицированному гражданскому закону, поскольку п. 3 ст. 120 ГК РФ, установлено: "Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами". Именно таким законом, устанавливающим особенности правового статуса казенных учреждений, стал Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), оперирующий термином "иммунитет бюджетов". Суть иммунитета бюджета законодатель попытался выразить в п. 1 ст. 239 действующей редакции БК РФ: "Иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 настоящего Кодекса". Данное определение не отражает сути явления. Возможность принудительного наложения взыскания на бюджетные средства по решению суда, если бы она была реально закреплена в законе, а не продекларирована законодателем, свидетельствовала бы об отсутствии этого иммунитета. Иммунитет бюджетов (лат. immunitas - освобождение от повинностей) - это фактическое состояние особой защищенности нормами российского права интересов публичных образований и одновременно свойство государственного или муниципального имущества (бюджетных денежных средств), сводящееся к невозможности принудительного исполнения судебных актов за счет этого имущества. Данный вывод следует из содержания нормы п. 2 ст. 239 БК РФ: "Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом". Служба судебных приставов упоминается в БК РФ только один раз - в приведенной норме п. 2 ст. 239 БК РФ, что означает невозможность принудительного исполнения судебных актов за счет бюджетных средств. Поскольку все денежные средства казенных учреждений - это бюджетные средства, обращение на них взыскания недопустимо. Изложенное относится к принудительному исполнению судебных актов. А как же исполнение добровольное? Само казенное учреждение не может принять решение и о добровольном исполнении долга в адрес конкретного кредитора, если только выделенные ему денежные средства специально не предназначены для этих целей. Учреждения в бюджетно-правовых отношениях являются получателями бюджетных средств. Данные субъекты рассматриваемых финансово-правовых отношений подчиняются закрепленному в ст. 38 БК РФ принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Затронутая проблема связана с проблемой более широкого плана - судебного иммунитета государства: "В настоящее время действующее процессуальное законодательство исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета государства (ст. 251 АПК РФ), содержание которого сводится к возможности предъявления иска к публичному образованию, применения обеспечительных мер и обращения взыскания на имущество только с его согласия. Иначе говоря, одно государство не подчиняется юрисдикции другого. Кроме того, фактически из-за несоответствия бюджетного законодательства гражданскому подобный иммунитет установлен и во внутренних отношениях" [2]. Здесь следует сделать вывод о том, что бюджетный иммунитет нельзя назвать иммунитетом судебным или юрисдикционным <7>, поскольку юридическое лицо, обладающее государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, находится под юрисдикцией российских судов. Однако вынесенные судебные акты имеют нетипичную, по сути, непринудительную процедуру исполнения, если речь идет об основной части ликвидного имущества бюджетного учреждения - бюджетных средствах. -------------------------------- <7> Термин "юрисдикционный иммунитет" получает большее признание в международно-правовых актах (Конвенция Организации Объединенных Наций о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, принятая Резолюцией 59/38 Генеральной Ассамблеи от 2 декабря 2004 г. // URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ convents/ state_immunities. html).

Современная ситуация в праве напоминает советский период, когда бюджетные организации могли "отвечать по своим долгам только в пределах той статьи сметы, к которой относится соответствующее обязательство" [4. С. 83]. Существовавшее положение дел не могло казаться ученому-цивилисту нормальным, и он предлагал выход из ситуации: "Интересы кредитора должны быть обеспечены за счет собственника имущества, которое передано в оперативное управление организации должника, на которое нельзя обратить взыскание" [4. С. 172]. Идеи ученого во многом легли в основу конструкции субсидиарной ответственности собственника имущества по долгам учреждения. Впрочем, хорошая по своей сути идея субсидиарной ответственности собственника в отсутствие процедурных норм, обеспечивающих принудительное взыскание с должника, не более чем декларация. Более противоречивым с точки зрения защиты частных интересов является правовое положение бюджетных учреждений.

Бюджетные учреждения

Статус бюджетных учреждений нового формата, т. е. тех юридических лиц, по долгам которых действующая редакция п. 2 ст. 120 ГК РФ не предусматривает субсидиарной ответственности собственника, выбивается за рамки представлений о справедливом объективном праве. Изоляция значительной части имущества данного типа учреждений в отсутствие субсидиарной ответственности собственника является нарушением баланса частного и публичного интересов. Абзацем 6 п. 2 ст. 120 ГК РФ установлено: "Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества". Следовательно, наряду с денежными средствами, объектами взыскания может быть иное имущество бюджетного учреждения. Закон категорично вычеркнул из состава такого имущества недвижимость, т. е. наиболее дорогостоящие объекты гражданских прав, которые могут принадлежать бюджетному учреждению на праве оперативного управления. Использовав в законе термин "особо ценное имущество", не имеющий единого понимания, разработчики закона отдали решение вопроса об ответственности бюджетных учреждений на откуп подзаконному нормотворчеству и, конечно, собственнику. Наряду с кодифицированным гражданским законодательством правовой статус бюджетных учреждений определяется Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в частности ст. 9.2, специально посвященной данному типу учреждений. Предложением 1 п. 11 названного Закона установлено: "Для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено". Далее приводятся нормы о порядке определения особо ценного имущества. Отметим, что в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" нет ни слова об ответственности бюджетного учреждения по своим долгам, а правила о том, как определяется особо ценное имущество, приведены с целью установить, каким имуществом учреждение вправе распоряжаться только с согласия собственника (п. 10 ст. 9.2). Означает ли это, что при определении того имущества, на которое может быть наложено взыскание по долгам, не должны применяться нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях" и правоприменительные органы должны руководствоваться исключительно собственным усмотрением при решении вопроса о том, что является особо ценным имуществом для данного учреждения? Представляется, что оговорка "для целей настоящего Закона", во-первых, не исключает возможность рассматривать перечни особо ценного имущества как доказательство особой ценности в деятельности правоприменительных органов, которые, как известно, склонны к применению формально определенных, а значит, не вызывающих споров правил. По нашему мнению, для исключения двояких толкований правило об ответственности бюджетных учреждений следовало прямо включить в Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Согласно п. 11 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. К настоящему времени он определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества". Видимо, разработчики данного нормативного правового акта испытывали сложности, формулируя конкретные правовые нормы. Свидетельством тому является повторение нормы названного Закона в п. 1 Постановления Правительства, идея которого сводится к тому, что виды особо ценного имущества должны определяться отраслевыми органами федеральной власти - применительно к учреждениям, чье имущество находится в федеральной собственности; для учреждений, созданных на базе имущества субъектов Федерации и муниципальных образований, виды имущества должны определяться в порядке, определенном органами публичной власти соответствующего уровня. Согласно названному Постановлению Правительства существуют три критерии отнесения имущества к особо ценному: балансовая стоимость; затруднительность осуществления деятельности учреждением без данного имущества; установленный объективным правом особый порядок распоряжения имуществом. Минимальная балансовая стоимость имущества как критерий его отнесения к особо ценному для федерального уровня колеблется в диапазоне от 200 до 500 тыс. руб., для уровня субъекта Федерации - от 50 до 500 тыс. руб., для муниципального уровня - от 50 до 200 тыс. руб. Следует отметить, что ведомственными актами планка нижней границы, после которой имущество считается особо ценным, поднимается не одинаково. Например, она поднята на уровень 200 тыс. руб. Минрегионом России <8>, Минэнерго России <9>, Роскосмосом <10>, Ростехнадзором <11>, Росрыболовством <12>; на уровень 350 тыс. руб. - МЧС России <13>; на уровень 500 тыс. руб. - Минобрнауки России (для подведомственных вузов) <14>, Минобороны России <15>. -------------------------------- <8> Приказ Минрегиона России от 28 февраля 2011 г. N 66 "Об определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации". <9> Приказ Минэнерго России от 28 декабря 2010 г. N 642 "Об утверждении видов особо ценного движимого имущества бюджетных или автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства энергетики Российской Федерации, и порядка определения перечней такого имущества". <10> Приказ Роскосмоса от 23 декабря 2010 г. N 212 "Об определении видов особо ценного движимого имущества федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении Федерального космического агентства". <11> Приказ Ростехнадзора от 30 ноября 2010 г. N 1077 "Об определении видов особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору". <12> Приказ Росрыболовства от 9 ноября 2010 г. N 912 "О видах особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству". <13> Приказ МЧС России от 30 декабря 2010 г. N 701 "Об определении видов особо ценного движимого имущества в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении МЧС России". <14> Приказ Минобрнауки России от 31 декабря 2010 г. N 2261 "Об определении видов особо ценного движимого имущества". <15> Приказ Министра обороны РФ от 24 декабря 2010 г. N 1912 "О видах особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений Министерства обороны Российской Федерации".

Оригинально подошел к решению проблемы Минюст России: планку балансовой стоимости он установил не вообще, а применительно к отдельным категориям имущества по функциональному назначению, тем самым он, по сути, совместил два критерия, предложенные Правительством. Так, к видам особо ценного имущества Минюстом России отнесены: компьютеры, оргтехника и серверное оборудование, балансовая стоимость которых за единицу превышает 70 тыс. руб.; фото - и видеоаппаратура, балансовая стоимость которых превышает 100 тыс. руб. <16>. Прямых противоречий такого подхода объективному праву мы не усматриваем. Похожие подходы избрали Минспорттуризм России <17> и МИД России <18>, однако последним для "полноты" и "завершенности" правового акта в перечень видов имущества оказалось включено, наряду с имуществом, имеющим поименованное функциональное назначение, также все остальное, сколько-либо ценное для учреждения - "оборудование и продукция производственно-технического назначения, балансовая стоимость которых за единицу превышает 200 тыс. рублей". -------------------------------- <16> Приказ Минюста России от 30 декабря 2010 г. N 413 "Об утверждении видов особо ценного движимого имущества бюджетных и автономных учреждений Минюста России". <17> Приказ Минспорттуризма РФ от 28 декабря 2010 г. N 1436 "О видах особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации". <18> Приказ МИД России от 28 декабря 2010 г. N 23068 "Об определении видов особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации".

Следует заметить, что утверждение соответствующим ведомством видов особо ценного имущества является принятием нормативного правового акта, а последующее утверждение перечней особо ценного имущества для отдельных учреждений или их групп является принятием ненормативного правового акта. Соответственно, судебные процедуры оспаривания этих актов власти отличаются. Анализ видов особо ценного имущества, отраженных в ведомственных актах, и утвержденных к настоящему времени отдельных перечней особо ценного имущества <19> позволяет констатировать, что наложение взыскания на имущество бюджетных организаций, если таковое будет осуществляться в действительности, не гарантирует реальной защиты интересов кредиторов. Иными словами, объектом взыскания будут выступать лишь нехитрые предметы меблировки и канцелярские принадлежности бюджетного учреждения. -------------------------------- <19> Приказ Минздравсоцразвития России от 25 февраля 2011 г. N 152н "Об определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации"; Приказ Минрегиона России от 28 февраля 2011 г. N 66 "Об определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации".

Законодатель прямо оговаривает возможность нехватки имущества, на которое может быть наложено взыскание, для удовлетворения требований всех кредиторов и даже определяет судьбу оставшегося имущества в п. 4 ст. 20 Федерального закона "О некоммерческих организациях": "Имущество бюджетного учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного учреждения, передается ликвидационной комиссией собственнику соответствующего имущества". Фактически такое положение дел может подвигнуть существующих и потенциальных контрагентов бюджетных учреждений к выполнению работ, оказанию услуг или передаче товара только на условиях предоплаты. Надежность такого должника более чем сомнительна. Содержание Закона стимулирует кредиторов бюджетных учреждений к строгому учету и немедленному взысканию долгов с бюджетных учреждений. Любая проволочка способна привести к бесперспективности обращения в суд. Смысл обращения в юрисдикционные органы сохраняется лишь до тех пор, пока у учреждения имеется малоценное имущество. Процедура наложения взыскания на имущество бюджетного учреждения регулируется ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и предполагает необходимость подачи заявления с указанием реквизитов банковского счета взыскателя и исполнительного документа (исполнительного листа или судебного приказа) в орган Федерального казначейства или финансовый орган субъекта Федерации. Орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет бюджетному учреждению - должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением заявления взыскателя. Пунктом 7 ч. 20 ст. 30 названного Федерального закона установлено: "...бюджетное учреждение - должник в течение 30 рабочих дней со дня получения уведомления о поступлении исполнительного документа представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, платежный документ на перечисление средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете должника". Указание в Законе на "общий остаток средств, учтенных на его лицевом счете должника" позволяет утверждать, что исполнение требований исполнительного документа происходит вне зависимости от того, по каким основаниям были выделены средства бюджетному учреждению. Если они есть - долг должен быть погашен. Наибольший интерес для нас представляет положение п. 11 ч. 20 ст. 30 анализируемого Федерального закона: "...в случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения - должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств более трех месяцев исполнение исполнительного документа производится путем обращения взыскания на имущество должника в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве". Содержание приведенной нормы Закона позволяет утверждать, что ответственность бюджетного учреждения по его долгам может быть реализована путем применения общего (через судебных приставов-исполнителей) порядка наложения взыскания на имущество только при условии предварительного обращения к порядку административному (через финансовые органы). Причем Законом установлены существенные сроки для самостоятельного исполнения учреждениями требований судебных актов.

Автономное учреждение

Имущественная ответственность автономных учреждений по своему объему к настоящему времени не отличается от имущественной ответственности бюджетных учреждений. Более того, идея установления ограничений по наложению взыскания на натуральное имущество учреждений в условиях отсутствия субсидиарной ответственности собственника впервые была реализована применительно именно к автономным учреждениям в ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Именно в данном Законе впервые упоминалось о невозможности наложения взыскания на недвижимое и особо ценное движимое имущество учреждений. Идея прижилась, причем даже лучше, чем прижился сам тип автономных учреждений. Сравнение абз. 5 и 6 п. 2 ст. 120 ГК РФ, посвященных имущественной ответственности соответственно автономных и бюджетных учреждений, позволяет выявить незначительные расхождения. Характеризуя ответственность бюджетного учреждения, законодатель подчеркнул, что имущество, приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, может быть объектом взыскания, при этом не указав аналогичное об автономных учреждениях. К такой формулировке нормы следует относиться даже не как к недоработке, а как к технической неточности законодателя. Она не меняет смыслового наполнения соответствующего правила. Позиция законодателя, закрепленная в п. 2 ст. 120 ГК РФ, по отношению как к автономным, так и бюджетным учреждениям однозначна: нельзя налагать взыскание только на недвижимость и особо ценное имущество. Все остальное имущество может быть объектом взыскания. Дополнительным доказательством данного обстоятельства является то, что всеми названными федеральными ведомствами виды обособленного имущества, как и порядок определения перечней такого имущества применительно к конкретным учреждениям, урегулированы одновременно для бюджетных и автономных учреждений. Вместе с тем утверждать, что разница между имущественной ответственностью автономных и бюджетных учреждений отсутствует, неправильно. Взыскатель, чье требование к должнику - автономному учреждению установлено исполнительным документом, не имеет возможности прибегнуть к тому порядку взыскания, который предусмотрен для бюджетных учреждений, т. е. предъявить его для исполнения в финансовый орган. Это означает, что взыскатель имеет возможность сразу обратиться с исполнительным документом непосредственно к судебному приставу-исполнителю, а также в банк или иную кредитную организацию, в порядке, урегулированном ст. 8 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве". Можно сделать вывод о том, что действующее законодательство устанавливает особенности несения ответственности своим имуществом для учреждений всех типов. При этом удовлетворительной можно назвать лишь степень защищенности интересов кредиторов частных учреждений и только при условии платежеспособности собственников их имущества, которая, по понятным причинам, гарантироваться не может. Общий вектор реформирования законодательства об имущественной ответственности юридических лиц вообще и учреждений в частности, по нашему мнению, должен сводиться к тому, что исключение из имущественной массы, на которую может быть наложено взыскание по долгам юридического лица, любых объектов гражданских прав должно влечь ответственность того субъекта, в пользу которого сделано соответствующее исключение. Иной подход противоречит принципу равенства участников гражданского оборота. Будет ли такая ответственность полной или она должна быть ограничена стоимостью имущества, исключенного из-под взыскания, - другой вопрос, принципиально решаемый, хотя и требующий проработки. По нашему мнению, если речь идет об учреждениях, не обладающих статусом органа публичной власти, возможно введение ответственности публичных образований по их долгам в объеме стоимости имущества, находящегося во владении и пользовании данных учреждений (в случае если на данное имущество исключается наложение взыскания в силу закона). По долгам органов власти лимит ответственности устанавливаться не должен. Иной подход способен закрепить нигилистическое отношение к праву и государству в российском обществе.

Список литературы

1. Рассказова Н. Ю. Приоритетность удовлетворения публично-имущественных притязаний перед частными имущественными требованиями // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 1. С. 104. 2. Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2005. Т. 1. 3. Лескова Ю. Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2007. С. 8. 4. Советское гражданское право: субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. М.: Юрид. лит., 1984.

Название документа