Деятельность некоммерческих организаций: реалии и перспективы

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: РЕАЛИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Т. В. СОЙФЕР

Сойфер Т. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

На основе анализа действующих норм, ожидаемых новелл и зарубежного опыта определяются возможные направления развития гражданского законодательства о некоммерческих организациях.

Ключевые слова: некоммерческие организации, юридические лица, субъекты гражданского права.

The activity of non-commercial organizations: realities and prospects T. Soyfer

Based on analysis of existing rules, the expected novellas, foreign experience identifying possible areas for further development of civil legislation on the non-commercial organizations.

Key words: non-commercial organizations, legal bodies, subjects of the civil law.

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 <1>; далее - Концепция) и разработанный Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" проект Федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации <2> (далее - проект) предусматривают существенное обновление нормативных положений о некоммерческих организациях. Пересмотр существующих законодательных подходов обусловлен необходимостью упрощения и унификации правового регулирования, устранения множественности действующих законов и их взаимных противоречий, повышения роли ГК РФ в регламентации статуса некоммерческих организаций как юридических лиц. Наиболее принципиальной из ожидаемых новелл, помимо закрепления в ГК РФ исчерпывающего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций, является ограничение их возможностей в осуществлении предпринимательской деятельности. -------------------------------- <1> Вестн. ВАС РФ. 2009. N 11. <2> Официальный сайт ВАС РФ: http:// arbitr. ru/ press-centr/ news/ 31202.php.

Признаками некоммерческих организаций в настоящее время признаются наличие у них основной цели деятельности, не связанной с извлечением прибыли, и неспособность распределять полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Вместе с тем такие организации наделены правом осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. В литературе неоднократно подчеркивалось, что предоставление некоммерческим организациям возможности заниматься предпринимательской деятельностью в условиях, когда ограничивающие ее рамки не являются четкими, приводит к тому, что многие из таких организаций изначально ориентируются на извлечение прибыли, активно участвуют в хозяйственном обороте и фактически превращаются в коммерческие организации <1>. В результате на практике возникают спорные ситуации, которые не всегда получают однозначную оценку судебных органов. -------------------------------- <1> См. подробнее: Габов А. В. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. М., 2008. N 10. С. 93 - 94.

В связи с этим предлагалось либо предоставить некоммерческим организациям неограниченные права заниматься предпринимательской деятельностью, сохранив при этом запрет на распределение полученной прибыли <1>, либо полностью исключить возможность ее осуществления <2>. Ни одна из этих позиций не нашла поддержки у разработчиков Концепции и проекта. Признаки некоммерческих организаций планируется сохранить в существующем виде. При этом предусматривается, что для материального обеспечения основной (уставной) деятельности некоммерческие организации могут осуществлять иную приносящую доход деятельность, виды которой определены в их уставах и соответствуют целям их создания и основной деятельности. Тем самым термин "предпринимательская деятельность" будет заменен словосочетанием "деятельность, приносящая доходы", что, видимо, призвано подчеркнуть ее эпизодичность и некоммерческий характер осуществляющего ее субъекта. Кроме того, правомерными будут только те виды приносящей доход деятельности, которые прямо, исчерпывающим образом предусмотрены в уставе организации. Какие-либо критерии, которые позволили бы оценить соответствие указываемых в уставе видов доходной деятельности основным целям некоммерческой организации, нормативно закрепить не планируется. -------------------------------- <1> См.: Степанов Д. И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестн. гражданского права. 2007. N 3. С. 48. <2> См.: Костенко Н. В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 10 - 11.

Вряд ли такое законодательное решение можно признать прогрессивным. Оно не исключит спорные ситуации, а лишь увеличит их количество. Теперь они будут возникать не только в процессе деятельности некоммерческой организации, но и при ее регистрации как юридического лица. Признание указываемых в уставе видов доходной деятельности не соответствующими целям создания юридического лица повлечет отказ в его регистрации и в большинстве случаев будет обжаловаться. Кроме того, предусмотреть в уставе виды доходной деятельности с такой степенью конкретизации, которая заведомо исключила бы разночтения в процессе их осуществления, вряд ли возможно. А потому спорные ситуации будут сохраняться и в процессе функционирования некоммерческой организации. Предполагается установить правило, согласно которому некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доходы деятельность, должна иметь обособленное имущество, гарантирующее интересы ее кредиторов, в размере не менее минимального уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (не менее 500 тыс. руб.). Целесообразность законодательного закрепления этой нормы как обязательной для всех вызывает сомнения. Это положение, призванное обеспечить интересы кредиторов некоммерческих организаций, не учитывает ни масштабов, ни систематичности осуществляемой ими доходной деятельности. В частности, остается неясным, должны ли соответствующее имущество иметь все некоммерческие организации, чьи уставы предусматривают возможность осуществления доходной деятельности, или только те, кто занимается ею в действительности. Также оставлены без внимания показатели финансового состояния отечественных некоммерческих организаций, которые однозначно свидетельствуют о том, что сформировать капитал в подобном объеме большинство из них не способны в принципе. По данным исследований, проведенных специалистами Высшей школы экономики осенью 2007 года, несмотря на разнообразие допускаемых законом источников финансирования, совокупные доходы некоммерческих организаций очень малы. В 2006 году в каждой восьмой организации вообще не было никаких поступлений, в каждой шестой организации они составили менее 50 тыс. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Мерсиянова И. В. Негосударственные некоммерческие организации: институциональная среда и эффективность деятельности. М., 2007. С. 57.

Аргументом, обосновывающим необходимость введения более жестких ограничений на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций, является нарушение принципа равенства участников гражданских правоотношений <1>. Поскольку к некоммерческим организациям не предъявляются повышенные требования, применяемые к профессиональным предпринимателям (необходимость формирования уставного капитала, заключение публичных договоров, привлечение к ответственности за неисполнение обязательств независимо от вины и пр.), при осуществлении предпринимательской деятельности они оказываются в более благоприятном по сравнению с коммерческими юридическими лицами положении. При подобном подходе некоммерческие организации рассматриваются как создаваемые в основном для извлечения прибыли. Между тем социологические исследования свидетельствуют, что предпринимательская деятельность осуществляется относительно небольшим количеством некоммерческих организаций и в весьма ограниченном объеме. К примеру, по данным Росстата, в 2005 году основными источниками доходов российских некоммерческих организаций являлись различные взносы, пожертвования, безвозмездные поступления. Их доля составила 71,6% в общей сумме денежных поступлений организаций; поступления из бюджета и государственных внебюджетных фондов составили 2,4%; выручка от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг - 4,7%. Иные источники (доход от сдачи имущества в аренду, проценты по вкладам и т. п.) по объему незначительны <2>. -------------------------------- <1> См., например: Гутников О. В. Оптимизация видов юридических лиц в соответствии с потребностями гражданского оборота // Журнал российского права. 2011. N 1. С. 55; Комиссарова Е. Г. Право на предпринимательскую деятельность в составе правосубъектности некоммерческого юридического лица // Цивилист. 2010. N 2. С. 37 - 38. <2> См.: Данные социологических исследований о состоянии третьего сектора в России // http:// www. ecom-info. spb. ru/ news/ index. php? id= 975.

Следует отметить: сами некоммерческие организации также признают, что при осуществлении предпринимательской деятельности они находятся не в равном с коммерческими юридическими лицами положении, и считают, что оно существенно хуже. В связи с этим в 2009 году Human Rigths Watch, Московская Хельсинкская группа и другие правозащитные организации направили свои предложения о внесении изменений в федеральное законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, в том числе о снятии существующих для них ограничений на право занятия предпринимательской деятельностью <1>. Такое расхождение в позициях между доктриной и практикой обусловлено различным пониманием сущности и значения некоммерческих организаций в условиях демократического государства с рыночным механизмом хозяйствования, рассмотрением их под различными углами зрения. Цивилистическая наука исходит из того, что уставная деятельность некоммерческих организаций выходит за рамки гражданско-правового регулирования, но, поскольку они имеют статус юридического лица, к ним должны применяться в целом унифицированные правила, общие для всех юридических лиц <2>. -------------------------------- <1> См.: http:// www. openinform. ru/ fs/ jphotos/ oprninform_179.pdf. <2> См. подробнее: Суханов Е. А. О Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестн. гражданского права. 2010. N 4. С. 9.

Вместе с тем деятельность некоммерческих организаций связывается с развитием гражданского общества, в рамках которого его члены получают широкие возможности по реализации своих прав и интересов. Характеризующими их принципами традиционно признаются независимость от государства и, как следствие, отсутствие излишнего государственного вмешательства в вопросы их создания и деятельности, добровольность формирования, предоставление им максимальной самостоятельности и возможности действовать на основе начал самоуправления и координации. В Российской Федерации, к сожалению, отсутствует адекватное правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества. Речь в данном случае идет о нормах различной отраслевой принадлежности, в том числе относящихся к сфере гражданского права, поскольку в большинстве случаев общественно полезная деятельность организаций гражданского общества невозможна без их участия в имущественном обороте. В основе возникновения некоммерческих организаций могут лежать различные причины, предопределяющие выбор правовой формы для создаваемых организаций, влияющие на их структуру, условия и принципы деятельности, соответственно, их гражданско-правовой статус не может быть одинаков. Тем более не всегда к ним могут применяться правила, сходные с теми, что установлены для коммерческих организаций. Экономическое значение гражданского общества и входящих в его состав некоммерческих организаций заключается в их способности реализовывать социальные и экономические интересы личности. Отличительными чертами таких организаций как субъектов рыночной экономики является их неприбыльный характер и добровольность формирования. Признание некоммерческих организаций полноправными участниками рынка предопределяется его объективными недостатками, в силу которых деятельность профессиональных предпринимателей и государства в отдельных сферах оказывается неэффективной и лишь отдельные структуры, функционирующие по особым экономическим законам, способны заполнить образовавшиеся ниши. Кроме того, в процессе своей деятельности некоммерческие организации в ряде случаев призваны конкурировать с предпринимателями, предоставляя потребителям товаров, работ, услуг возможность выбора контрагента при заключении договора. В США такими конкурентными областями являются оказание различных услуг, продажа лечебных средств, научные исследования. Приоритетность деятельности некоммерческих организаций в отдельных сферах обусловлена тем, что в ее основе лежат особые экономические принципы, в числе которых превалирование социальных функций над экономическими; общественно полезный и неприбыльный характер осуществляемой деятельности; расходование прибыли исключительно на обеспечение и развитие социальных функций; возможность использования различных источников при формировании имущества; установление внутренней структуры организации на основах добровольности и самоуправления; разнообразие в предоставлении общественных благ, гибкость и мобильность удовлетворения общественного спроса. То есть с позиций экономической теории некоммерческие организации, как и все иные субъекты рыночной экономики, заботятся о собственных доходах, что вполне согласуется с их основной целью деятельности - достижением общественно полезных благ. Такое соседство обеспечивается подчинением экономических интересов некоммерческой организации ее стремлению как можно полнее реализовать свое общественно полезное предназначение. Эти интересы должны вписаться в более узкие рамки, по сравнению с предпринимателями, а формирование условий деятельности некоммерческих организаций и общий контроль за ее осуществлением должен возлагаться на тех, кто не может получать персональную выгоду от увеличения прибыли, зато заинтересован в успешной деятельности организации. Наиболее полное отражение принципы деятельности подобных организаций нашли в Рекомендации CM/Rec(2007)14 о правовом статусе неправительственных организаций в Европе, принятой Комитетом министров государств - членов Совета Европы 10 октября 2007 г. <1>. Данный документ содержит минимальные стандарты, которые странам - участницам Совета Европы целесообразно учитывать в своем законодательстве при формировании нормативных предписаний, определяющих юридическое положение независимых от государства некоммерческих организаций и порядок осуществления ими своей деятельности. Особо следует обратить внимание на два принципиальных положения. Во-первых, некоммерческие организации должны иметь ту же правоспособность, какой обладают и прочие юридические лица. При этом основной целью их деятельности не может быть извлечение прибыли. Полученная прибыль должна не распределяться между членами или учредителями организации, а направляться на достижение задач организации. Во-вторых, необходимо предоставить некоммерческим организациям возможность свободно формулировать и осуществлять свои задачи при условии законности как собственно задач, так и средств их достижения. Кроме того, некоммерческие организации должны обладать способностью свободно заниматься любой законной хозяйственной, экономической или коммерческой деятельностью, направленной на поддержку некоммерческой части своей работы, без каких-либо специальных разрешений, но с соблюдением всех требований в области лицензирования и надзора в отношении осуществляемых видов деятельности. -------------------------------- <1> Текст документа см.: http:// ru. ngocongress-vilnius. lt/ clientzone/ CMRec2007_14_russian. pdf.

Таким образом, тенденция развития европейского законодательства о некоммерческих организациях очевидна - предоставление им равных с коммерческими организациями возможностей в осуществлении приносящей доходы деятельности и выборе ее видов с учетом того, что по методам и условиям получения такие доходы существенно отличаются от прибыли коммерческих организаций и не подлежат распределению среди участников. Иной подход может расцениваться как ограничение свободы некоммерческих организаций, а потому не укладывается в традиционную концепцию гражданского общества. Естественно, что с предоставлением столь широких возможностей необходимо создать условия, обеспечивающие заинтересованность некоммерческих организаций и их участников в придании и сохранении общественно полезного характера осуществляемой ими доходной деятельности. Мотивацией к этому в зарубежных странах являются выгоды, которые участники организаций извлекают в форме осязаемых вознаграждений (различных льгот и пр.) <1>. Получаемые ими от государства материальные и иные преференции за общественно полезную работу являются дополнительным, помимо морального, стимулом к ее осуществлению. Формирование таких условий находится вне компетенции гражданско-правового регулирования, а потому создание оптимального режима для эффективной деятельности некоммерческих организаций будет возможным лишь при комплексном подходе. -------------------------------- <1> См.: Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2006. С. 119.

Тем не менее некоторые из указанных положений могут служить определенным ориентиром для отечественного законодателя, поскольку предлагаемые им варианты правового регулирования статуса некоммерческих юридических лиц мировым стандартам пока не соответствуют. Эта задача приобретает особую актуальность, поскольку Указ Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации", послуживший основой для создания Концепции, отмечает необходимость сближения положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза. Исходя из отечественных реалий, наиболее перспективным является дифференцированный подход, при котором объем гражданской правоспособности некоммерческих организаций, включая возможность и условия осуществления приносящей доход деятельности, определялся бы с учетом принципов достижения ими общественных благ и их характера. А действенной мерой, способной исключить возможные злоупотребления, могло бы стать осуществление внутреннего самоконтроля в рамках системы некоммерческих организаций в целом или их отдельных групп. Имеется в виду создание общественных и иных структур, возможно со статусом юридического лица, по принципу саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида, разрабатывающих и утверждающих для своих участников стандарты и правила. Такой подход, обеспечивающий негосударственный контроль законности деятельности, в том числе приносящей доход, некоммерческих организаций, наиболее соответствует принципам гражданского общества. Здесь также может использоваться положительный зарубежный опыт. К примеру, в США деятельность некоммерческих организаций контролируется добровольно создаваемыми организациями (так называемыми сторожевыми группами), которые служат источником информации о некоммерческих организациях для общественности и средств массовой информации <1>. -------------------------------- <1> См.: Хопкинс Б. Р. Как создать неприбыльную организацию и управлять ею: Пер. с англ. М., 1993. С. 261.

Кстати, в сложившихся условиях недостаточного понимания законодателем принципов деятельности некоммерческих организаций их потребности в самоопределении, самоорганизации и консолидации возрастают. Так, в 2008 году сообщество некоммерческих организаций самостоятельно определило так называемые НКО-координаты <1>. Этот документ, разработанный 660 некоммерческими организациями, включает 9 основополагающих принципов деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации, к числу которых отнесены принципы общественной пользы, свободы деятельности, сотрудничества, верховенства права, демократического управления, самоконтроля, открытости, ответственности, равноправия. Присоединение к документу означает добровольное соблюдение его положений. -------------------------------- <1> http://www. nkozakon. ru

Таким образом, в процессе совершенствования гражданского законодательства о некоммерческих организациях в большей мере должны быть учтены как объективные факторы, предопределяющие их деятельность, так и принципы ее осуществления. Следует адекватно оценить позитивный зарубежный опыт и сложившуюся в России ситуацию, с тем чтобы новые подходы к правовой регламентации статуса некоммерческих организаций не только были направлены на исключение возможных правонарушений, но и обеспечивали оптимальный режим для их функционирования в общественно полезных целях.

------------------------------------------------------------------

Название документа