Основные причины и условия, способствующие совершению правонарушений в сфере законодательства о закупках товаров, работ, услуг для нужд государства

ОСНОВНЫЕ ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ СОВЕРШЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ НУЖД ГОСУДАРСТВА

М. М. РЕЗНИЧЕНКО

Резниченко Мария Михайловна, ведущий специалист-эксперт отдела контроля за размещением заказов Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю. Аспирант кафедры конституционного, административного и финансового права ГОУ ВПО "Хабаровская государственная академия экономики и права". Научная специализация - административное право, финансовое право, информационное право. Родилась 1 декабря 1986 г. в г. Хабаровске. В 2009 г. окончила ДВЮИ МВД России. С 2009 г. по настоящее время состоит на государственной гражданской службе в Хабаровском УФАС России. Автор трудов: "Административная ответственность членов аукционной (конкурсной, котировочной) комиссии: некоторые вопросы" (Право и экономика. 2012. N 12); "Основные вопросы осуществления контроля государственных закупок в России" (Инвестиции в России. 2012. N 8); "К вопросу об ответственности должностных лиц за утверждение документации, не соответствующей требованиям законодательства о размещении заказов" (Цивилист. 2012. N 2).

Данная статья посвящена вопросам основных причин и условий, способствующих совершению правонарушений в сфере законодательства о размещении заказов. Рассматривается понятие причин и условий, кроме того, автором предлагается классификация детерминантов административной деликтности в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: размещение заказов, причины и условия правонарушений, государственные закупки.

Main reasons and conditions leading to crimes in the sphere of purchase of goods, works and services for government needs M. M. Reznichenko

This article focuses on the underlying causes and conditions that breed crime in the area of procurement. The concept of causes and conditions us discussed, besides the author suggests the classification of the determinants of administrative tort in this sphere.

Key words: placing orders, causes and conditions of crime, public procurement.

Сегодня причины и условия правонарушений - предмет интересов науки административного права. Как и ранее, проблема причин правонарушений и условий, способствующих совершению правонарушений, остается в юридической науке столь же сложной и противоречивой. Рассматривая детерминацию (причины и условия) административной деликтности в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд государства, отметим, что причина - это "...явление, порождающее, производящее другое явление - следствие [1 - 4]. Условие - это комплекс явлений, которые сами по себе не могут породить непосредственно данное явление - следствие, но, сопутствуя причинам в пространстве и времени и влияя на них, обеспечивают определенное их развитие, необходимое для возникновения следствия [5]. Правонарушения в области закупок товаров, работ, услуг для нужд государства в большей степени, чем любые другие виды правонарушений, подвержены влиянию на него различных ситуаций, многие из которых являются условиями, ему способствующими. Выявление информации о причинах и условиях конкретных видов административных правонарушений в сфере размещения заказов осуществляется Федеральной антимонопольной службой (и ее территориальными управлениями), прокуратурой, органами местного самоуправления и другими организациями в процессе их повседневной деятельности. Познание разнообразного характера причин и условий правонарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд государства требует их группировки. На основе разбора заявлений и жалоб, поступающих от участников размещения заказа на действия заказчиков (органов государственной власти), членов аукционной (конкурсной, котировочной) комиссии; изучения представлений прокуратуры об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, направляемых соответствующим должностным лицам органов власти; изучения решений, актов и предписаний контролирующих органов, выдаваемых на основании проведенных плановых и внеплановых проверок, а также изучения различных точек зрения ученых, авторов - административистов, правоприменителей, можно подразделить причины правонарушений на две группы: причины, зависящие от конкретного должностного лица (правонарушителя), и причины, не зависящие от него. Первую группу причин правонарушений в рассматриваемой области можно рассматривать, классифицировав их на следующие подгруппы.

Первая группа причин правонарушений

Организационные причины правонарушений

Система хозяйствования и управления, сложившаяся в условиях экстенсивного развития экономики в 80-е - начале 90-х гг., не только устарела, но стала источником возникновения в сфере экономики и труда ряда противоречий, упущений, недостатков и прочих негативных явлений, которые "питают" начало противоправных проявлений [6 - 11]. Все это вело к тому, что ведомственные, местные и личные интересы в той или иной сфере экономики в определенной мере становились отчужденными от интересов общества и государства, что, в свою очередь, разлагающе действовало на окружающих, неблагоприятно сказывалось на их социальной и нравственной ориентации и, безусловно, порождало негативные противоправные проявления [10]. Имеющиеся в экономике нарушения распределительных отношений, искажение основного принципа социальной справедливости неизбежно ведут к росту противоправных проявлений, в итоге - к увеличению административной деликтности в целом [9, с. 251, 252]. Одной из проблем, существующих сегодня в кругах государственных заказчиков, является низкая общая и правовая культура должностных лиц. На смену господствовавшей десятилетиями морали советского общества приходит новая мораль - низкий престиж государственных структур и должностных лиц, обладающих невысоким авторитетом среди населения и основательно дискредитирующих власть и законность, недобросовестное предпринимательство и коммерция, оправдание любых, даже противозаконных способов приобретения денежных и материальных ценностей. Безусловно, определенную роль здесь играет общая и правовая культура должностного лица, совершающего правонарушение, а также окружающая его микросреда, т. е. коллектив, в котором работает правонарушитель. В. В. Аносов ставит упадок нравственных ценностей как причину совершения правонарушений в сфере размещения государственных заказов на первое место. Ученый-практик говорит о сознательном нарушении заказчиками (членами комиссий) норм законодательства о размещении заказов. Способы нарушений разнообразные: написание технического задания под конкретного исполнителя с включением работ, которые может выполнить за заявленную цену только исполнитель, имеющий определенные преференции, установление дополнительных требований к участникам, такие как опыт работы, либо наличие определенных документов, которые предметом торгов не предусмотрены [11]. Примерами могут служить размещенные в открытом доступе в сети Интернет Постановления ФАС России: Постановление от 5 декабря 2012 г. N П-74/12/АК641-12, Постановление ФАС России от 14 января 2013 г. по делу N К-616/12/АК689-12, Постановление ФАС России от 23 января 2013 г. по делу N К-468/12/АК001-13. Таким образом, можно сделать вывод, что одна из причин правонарушений в сфере размещения заказов - низкая общая и правовая культура должностных лиц (государственных служащих) при исполнении возложенных на них должностных обязанностей. По мнению автора, причина правонарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг, входящая в группу "организационные", - это недостаточная квалификация должностных лиц (заказчика, аукционной, конкурсной или котировочной комиссии). Следует отметить, что допускаемые нарушения в сфере размещения заказов являются логическим следствием недоработок, допущенных на стадии планирования. А. А. Строганов, в Докладе на II Всероссийской конференции, посвященной проблемам законодательства о размещении заказов, приводит примеры таких причин. При размещении заказов имело место ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции, технологически и функционально не связанной с товарами, поставка которых являлась предметом торгов. Нарушение законодательства о размещении заказов выразилось в закупке канцелярских, хозяйственных товаров и запасных частей оргтехники в рамках одного запроса котировок. Причиной нарушения стали слабое развитие рынка в данной сфере и, как следствие, незаинтересованность поставщиков в получении небольшого по сумме заказа. В результате заказчик вынужден пойти на такое нарушение, поскольку объединение продукции, технологически и функционально не связанной друг с другом, позволило привлечь участников и избежать срыва запланированной поставки. Очевидно, что в данном случае причиной нарушения послужил недостаточно ответственный подход к планированию. Или, например, заказчиком перенесена дата вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе по причине отсутствия председателя конкурсной комиссии. В ходе проверки выяснилось, что в положении о комиссии функция по вскрытию конвертов являлась исключительной прерогативой председателя и члены комиссии не взяли на себя смелость "присвоить" их [12]. Ясно, что в данном случае причиной правонарушения послужила недостаточная организация процедуры вскрытия конвертов с заявками участников размещения заказа еще на стадии разработки положения о комиссии. Необходимо отметить причину правонарушений в сфере закупки товаров, работ, услуг для нужд государства как незнание законодательства о размещении заказов организаторами проведения торгов. В своей работе А. А. Аносов отмечает: "...если положения конкурсной и аукционной документации проверяются перед официальным размещением, хотя и к ним бывает немало нареканий (об этом говорят многочисленные обращения участников размещения заказа за разъяснениями отдельных положений документации), то содержание государственного контракта, являющегося неотъемлемой составляющей конкурсной документации, никто особенно не проверяет на соответствие законодательству [13]. Кроме того, необходимо обратить внимание на недооценку заказчиками (руководителями организаций) важности законодательства о размещении заказов и неотвратимости наказаний за его нарушения. Как справедливо замечено Т. Р. Колотовой, "...руководители обучение не проходят, и к работе, связанной с размещением заказов, привлекаются должностные лица, не обладающие профессиональными знаниями (юридическими, экономическими, маркетинговыми), навыками работы на компьютере и в сети Интернет, и как следствие - внутренние документы, касающиеся размещения заказов (формирование порядка, составов комиссий, наделение полномочиями должностных лиц), не основываются на законе..." <1>. -------------------------------- <1> Колотова Т. Р. Практика работы управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области за период 2009 - 2010 годы. Типичные ошибки, допускаемые заказчиками и их комиссиями в процессе размещения заказов: zakupki. midural. ru (дата обращения: 21.12.2012).

Например, предмет заказа, его максимальная цена, иные условия исполнения контракта формируются без учета рыночной конъюнктуры, конкурсные документации формируются с учетом возможности комиссии принимать субъективные решения, что недопустимо исходя из направленности законодательства на прозрачность принимаемых решений.

Правовые причины правонарушений

Правовые причины правонарушений (социально-правовые), т. е. сознательное нарушение заказчиками, членами комиссий положений законодательства о размещении заказов, внутренних регламентов, должностных инструкций, рекомендаций и др. Известно, что деятельность государственных органов, их должностных лиц должна строго регламентироваться, базироваться на действующем законодательстве [14, с. 31]. Однако, как показывают исследования, нормы права в рассматриваемой области должностными лицами соблюдаются не всегда. Кроме того, заказчики, вопреки внутренним регламентам и должностным инструкциям, осуществляют не входящие в их полномочия функции, нарушая при этом требования нормативных правовых актов. Правонарушения, совершаемые должностными лицами в сфере размещения заказов для нужд государства, условно можно разделить на следующие стадии: правонарушения, которые совершаются на стадии размещения заказа (неверное указание предмета закупок; выбор способа размещения заказа, удобный заказчику, а не установленный законодательством; нарушение порядка рассмотрения, оценки и сопоставления заявок участников размещения заказов, подведения итогов торгов; размещение информации на официальном сайте с указанием неверной информации, заключение государственного контракта с нарушениями и др.); правонарушения, которые совершаются при исполнении контракта (нарушения при приемке товаров, работ, услуг; несоблюдение сроков исполнения контрактов и др.). Причиной правонарушений в сфере размещения заказов, которую, по нашему мнению, допустимо включить в группу "правовые", является отсутствие или неэффективность нормативных правовых актов по регулированию отношений в сфере закупок (указанное обстоятельство предоставляет возможность недобросовестным заказчикам или иным лицам, задействованным в размещении заказов, совершать противоправные действия). Например, в 2007 г. Счетной палатой РФ по результатам проверок эффективности использования бюджетных средств по государственным закупкам в ряде министерств и ведомств было предложено исключить участие в поставках продукции (работ, услуг) посреднические организации, которые за счет использования заранее разработанных схем получали незаконные доходы. Однако данное предложение не получило поддержки со стороны государства, что сохранило базу для совершения в дальнейшем нарушений законодательства в области закупочной деятельности государства. Об этом свидетельствуют материалы расследования Контрольного управления Президента РФ о нанесении крупного ущерба государству при закупках в 2010 г. томографов для медицинских учреждений. Следует обратить внимание, что "...на практике не всегда есть возможность обойтись при размещении заказов без участия фирм-посредников, особенно когда речь идет о поставках товаров из других государств, в том числе оборудования, требующего монтажа, наладки и обучения персонала" [15]. Вместе с тем необходимо отметить, что сознательное нарушение норм законодательства о размещении заказов (по данным Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева) происходит лишь в 15 - 20% случаев <2>. -------------------------------- <2> Национальная ассоциация участников электронной торговли - аналитика "Мониторинг исполнения ФЗ-94 и совершенствование законов": www. nauet. ru (дата обращения: 21.12.2012).

Анализ действующего законодательства, правоприменительной практики позволяет выделить вторую группу причин правонарушений в рассматриваемой области как не зависящих от должностных лиц.

Вторая группа причин правонарушений

Организационные причины правонарушений

Совершаемые правонарушения как опубликование изменений, вносимых заказчиками в извещение или конкурсную (аукционную) документацию с нарушением установленных законом сроков или опубликование протоколов рассмотрения и оценки котировочных заявок с нарушением определенных законодательством сроков, зачастую являются причиной "...несоответствия материально-технической базы заказчиков, то есть отсутствуют достаточные средства для обучения необходимого количества специалистов, средства для выделения отдельных ставок для специалистов по размещению заказов, качественная работа сети Интернет <3>. -------------------------------- <3> Колотова Т. Р. Указ. соч.

Исследуя правоприменительную практику в рассматриваемой сфере, обратим внимание на такие причины правонарушений, как отсутствие в государственных организациях (у потенциальных заказчиков) должного обеспечения наличия рекомендаций, пособий, разъясняющих методику проведения отдельных функций конкретными сотрудниками, в сфере размещения заказов, отсутствие оптимальной структуры штата, отсутствие необходимой информации у должностных лиц, задействованных в сфере размещения заказа.

Правовые причины правонарушений

Сегодня в основной нормативный правовой акт, который регулирует сферу размещения заказов, - Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), внесено уже 36 поправок. Таким образом, можно с достаточной точностью сделать вывод, что лица, задействованные в размещении заказов, не успевают следить за активными изменениями законодательства о размещении заказов. Кроме того, "...двоякое толкование норм законодательства способствует увеличению количества нарушений в закупочной деятельности заказчиков" <4>. -------------------------------- <4> Леонова Е. Г. Внутренний контроль как инструмент снижения закупочных рисков, 2012: http://rostov. roskazna. ru/newsArchive (дата обращения: 01.06.2013).

Рассматривая правовые причины правонарушений в сфере закупочной деятельности государства, важно отметить сложность самого законодательства о размещении заказов. Сегодня сформировать качественную конкурсную документацию с учетом всех требований закона и своих потребностей - действительно, искусство <5>. Состояние нормативной правовой базы может оказать весьма существенное влияние на состояние коррупции в той или иной сфере [14, с. 31]. Так, в методической литературе среди типичных коррупционных факторов выделяют факторы, связанные с пробелами в правовом регулировании [16]. -------------------------------- <5> Колотова Т. Р. Указ. соч.

По результатам мониторинга соблюдения законодательства о размещении заказов (согласно данным Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева) 15 - 20% причин нарушений в рассматриваемой области - это сложность выполнения норм Закона о размещении заказа и подзаконных актов по объективным и субъективным причинам <6>. -------------------------------- <6> Национальная ассоциация участников электронной торговли - аналитика "Мониторинг исполнения ФЗ-94 и совершенствование законов": www. nauet. ru (дата обращения: 21.12.2012).

Анализируя научную литературу, правоприменительную практику, действующее законодательство, условия, способствующие совершению административных правонарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд государства, можно классифицировать на: условия нравственного формирования личности. В любом поступке человека - реакция на конкретную внешнюю ситуацию. В том, что он выбирает тот, а не иной вариант решения и реализует его практически, находит выражение вся система нравственных ценностей человека, которая закладывается в раннем детстве и развивается системой воспитания; условия, непосредственно способствующие совершению административного правонарушения [9, с. 243, 244] (относящиеся к конкретной ситуации). В юридической литературе в качестве условий правонарушений рассматриваются следующие факторы: низкий уровень жизни населения, безработица; несовершенное законодательство; алкоголизм и наркомания; доступность оружия; слабая работа правоохранительных органов; неудовлетворительная охрана финансовых объектов, собственности; хаос хозяйственных связей и многое другое [17]. Условия совершения правонарушений в сфере размещения заказа - это обстоятельства, с учетом которых совершается правонарушение. Имеются в виду различные обстоятельства, убедительно объясняющие генезис (происхождение, зарождение) и среду правонарушений. Возникшие на практике правонарушения в сфере размещения заказов в значительной степени вызваны несовершенством Закона о размещении заказов, отсутствием необходимых подзаконных актов и единообразных подходов к толкованию неоднозначных норм. Существующие противоречия между Законом о размещении заказов и Гражданским кодексом РФ создают благоприятную среду для заказчиков, чтобы применить законодательство о размещении заказов так, как удобнее должностным лицам. Безусловно, Гражданский кодекс РФ преимущественно направлен на регулирование отношений по исполнению заказов, а Закон о размещении заказов - отношений по их размещению. Однако указанные законы в некоторых случаях "пересекаются". Главное расхождение между Гражданским кодексом РФ и Законом о размещении заказов заключается в том, что Кодексом урегулированы "торги продавца" (ст. ст. 447 - 449 ГК РФ), а Законом о размещении заказов - "торги покупателя". Представляется, что связано это прежде всего со временем разработки и принятия указанных законов. Первая часть Гражданского кодекса РФ (в которой содержатся статьи о торгах) была введена в действие (за исключением некоторых положений) с 1 января 1995 г., в период приватизации, когда государство активно выступало продавцом публичной собственности. Закон о размещении заказов вступил в силу через 11 лет - с 1 января 2006 г., - когда возникла острая необходимость в адекватном нормативном обеспечении публичных закупок [18]. Все это создает условия, способствующие совершению правонарушений в сфере размещения государственных заказов. Принятие Закона о размещении заказов, несомненно, было шагом вперед в той ситуации, которая сложилась в размещении государственных заказов. Однако Закон трудно назвать совершенным. Достаточно четкие критерии поставки выработаны в основном только для товаров, в то время как оказание услуг и выполнение работ прописано хуже, что оставляет множество неурегулированных вопросов. Очевидно, что пробелы и нестыковки с другими федеральными законами предоставляют возможности для манипулирования проведением торгов и запроса котировок. Большой проблемой, в частности, является отсутствие типового контракта на размещение государственного заказа. Именно это позволяет заказчикам включать в контракт положения, порой не только превышающие требования закона, но даже противоречащие ему, также нет исчерпывающего перечня требований, которые могут включаться в контракт [19]. Недоработки в законодательстве о размещении заказов создают благоприятные условия, которые способствуют совершению правонарушений. В 2012 г. ФАС России возбуждено 18511 дел об административных правонарушениях за нарушение законодательства о размещении заказов, по сравнению с показателями 2011 г. (17626 дел) число возбужденных дел увеличилось на 5%. По итогам рассмотрения соответствующих дел вынесено 12229 постановлений о наложении административных штрафов, что на 7% превышает показатели 2011 г. <7>. -------------------------------- <7> Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за IV квартал 2012 года и за 2012 год: www. fas. gov. ru (дата обращения: 21.09.2013).

Одна из причин увеличения количества правонарушений в рассматриваемой области - недостаточная проработанность нормативной и методической базы по государственным заказам в части формирования заказов, что создает условия для совершения правонарушений. Известно, что деятельность государственных органов (органов местного самоуправления), их должностных лиц должна быть строго регламентирована, базироваться на соответствующем законодательстве [20]. Еще дореволюционные российские цивилисты отмечали, что государство действует не само собой, а через известные органы, и опыт показывает настоятельную потребность точно определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния [21]. Нельзя не отметить, что работа по устранению причин и условий совершения правонарушений в сфере размещения заказов в нашей стране ведется очень активно: устраняются существующие системные недостатки действующего порядка размещения заказов, детализируются виды закупок, учитываются особенности различных отраслей экономики и многое другое. Таким образом, учитывая все вышеизложенное, можно сделать вывод: причины и условия правонарушений, совершаемых в сфере размещения заказов, - понятия не взаимозаменяемые, однако тесно связаны между собой и зачастую зависят друг от друга. Формированию и развитию противоправных проявлений в рассматриваемой области способствуют причины и условия, которые обусловлены взаимодействием целого ряда факторов - как организационного, так и правового характера, которые в большей или меньшей степени зависят от конкретной ситуации и лиц, совершающих правонарушения.

Список литературы

1. Мусабаев Н. А. Проблема причинности в философии и биологии. Алма-Ата, 1962. С. 106. 2. Парнюк М. А. Детерминизм диалектического материализма. Киев, 1967. С. 134. 3. Кузнецова Н. Ф. Проблемы криминологической детерминации. М., 1984. С. 11, 12. 4. Парнюк М. А. Принцип детерминизма в системе материалистической диалектики. Киев, 1972. С. 22. 5. Категории материалистической диалектики. М., 1967. С. 95. 6. Джафаров С. А., Рябинин З. Н. За чужой счет: борьба с паразитическим образом жизни. М., 1986. С. 42 - 44. 7. Ляпунов Ю. М. Феномен "социальный паразитизм". Содержание и сущность явления, формы проявления, уголовно-правовые меры борьбы (теоретическая разработка). М., 1985. С. 11, 12. 8. Сидоров В. В. Криминологическое влияние негативных последствий социальных противоречий на преступность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1986. С. 10 - 12. 9. Никулин М. И. Проблемы науки административной деликтологии ДВЮИ МВД России. Хабаровск, 2005. 10. Сидоров В. В. Криминологическое влияние негативных последствий социальных противоречий на преступность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1986. С. 10 - 12. 11. Аносов В. В. Нерыночное давление при размещении заказов // Комментарии. 2009. N 9. С. 5. 12. Строганов А. А. Госзаказ и контроль за его размещением. М.: Юриспруденция, 2010. 13. Аносов А. А. Нерыночное давление при размещении заказов // Комментарии. 2009. N 9. С. 5. 14. Ладугина Д. В. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. 15. Калмыков Ю. П. О бюджетировании государственных закупок // Финансы. 2011. N 9. С. 15. 16. Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: Статут, 2007. С. 51 - 60. 17. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. М. Рассолова, Б. О. Личина, Б. С. Эбзеева. М., 2000. С. 379, 380. 18. Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 34. 19. Сабурова В. В. Практика государственных закупок // Карелия. 2009. N 133. С. 5. 20. Белов В. Е. Правонарушения в сфере государственных заказов // Законность. 2010. N 12. С. 5. 21. Мейер Д. И. Русское гражданское право. По 8-му изд., испр. и доп., 1902. Ч. 2. М., 1997. С. 298, 299.

------------------------------------------------------------------

Название документа