Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС КАК УСЛОВИЕ ИЗЪЯТИЯ СОБСТВЕННОСТИ В КОНСТИТУЦИЯХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН <*>, <1>

Е. Б. ШМАКОВА

-------------------------------- <*> Shmakova E. B. Public interest as a condition of seizure of property in constitutions of foreign countries. <1> Исследование выполнено при финансовой поддержке Фонда научных исследований филиала МГЮА им. О. Е. Кутафина в г. Вологде, проект N 11-2011.

Шмакова Екатерина Борисовна, преподаватель филиала МГЮА имени О. Е. Кутафина в г. Вологде.

В статье представлен анализ понятия "общественный интерес", закрепленного в качестве одного из условий изъятия собственности в большинстве конституций зарубежных стран. Автор приходит к выводу, что при изъятии имущества общественный интерес служит неограниченному кругу лиц или является полезным для большинства.

Ключевые слова: общественный интерес; изъятие собственности; условие; конституции зарубежных стран.

The article gives an analysis of the notion "public interest". In most foreign constitutions it is assigned as the condition of deprivation of property. The author comes to conclusion that when property is deprived public interest serves unlimited number of persons or is useful for majority.

Key words: public interest, seizure of property, condition, constitutions of foreign countries.

Одним из путей формирования публичной собственности является экспроприация частного имущества, которая в демократических странах имеет характер исключения. Такое исключение может быть обусловлено необходимостью установления государственной монополии на тот или иной вид экономической деятельности, хотя и не только этим. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) исходит из широкого толкования права собственности, опираясь на положения ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод <2>. В деле компания "Анхойзер-Буш Инк." против Португалии ЕСПЧ указал, что "понятие "собственность", упомянутое в ч. 1 ст. 1 Протокола N 1, имеет самостоятельное значение, которое не ограничивается владением материальными предметами и не зависит от формальной классификации в национальном праве: есть и другие имущественные права и интересы, которые также могут быть обозначены как "права собственности" и как "собственность" в смысле этой статьи" <3>. Также ЕСПЧ признал, что "имущество" может означать либо "существующее имущество", либо активы, включая права требования, в отношении которых заявитель может утверждать, что он имеет по крайней мере "правомерное ожидание" того, что они будут реализованы <4>. Следовательно, экспроприированы могут быть не только материальные ценности, но и имущественные права, принадлежащие частным лицам. -------------------------------- <2> Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (г. Рим) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163. <3> Постановление Европейского суда по правам человека от 11 января 2007 г. по делу компания "Анхойзер-Буш Инк." (Anheuser-Busch Inc.) против Португалии (жалоба N 73049/01) // СПС "КонсультантПлюс". <4> Решение Европейского суда по правам человека от 10 июля 2002 г. "По вопросу приемлемости жалобы N 39794/98 Петер Гратцингер (Peter Gratzinger) и Ева Гратцингерова (Eva Gratzingerova) против Чехии" // СПС "КонсультантПлюс".

Решение об изъятии имущества может быть обосновано только "общественным (публичным) интересом". В дальнейшем мы будем использовать данное понятие в качестве обобщающего термина. Формулировки, содержащиеся в конституциях зарубежных государств, довольно разнообразны. В конституциях стран с рыночной экономикой они связаны с обществом и его потребностями, а не с государством, как в конституциях социалистических стран. Приведем ряд примеров: "в целях общего блага", "из соображений общественной пользы", "в общественных интересах", "если этого требует общественная необходимость" (ст. 14 Основного Закона ФРГ 1949 г., с изм. 2006 г.; ст. 62 Конституции Португалии 1976 г.; § 32 Конституции Эстонии 1992 г.; ст. 44 Конституции Беларуси 1994 г., с изм. 2004 г.; ст. 46 Конституции Молдовы 1994 г.; ст. 41 Конституции Украины 1996 г.; ст. 105 Конституции Латвии 1922 г.; ст. 23 Конституции Литвы 1992 г., с изм. 2003 г.; ст. 21 Конституции Грузии 1995 г.). В конституциях государств Азии также имеются указания на возможность экспроприации собственности: п. 3. ст. 54 Конституции Демократической Республики Восточный Тимор 2002 г.; п. "b" ст. 40 Конституции Республики Мальдивы 2008 г.; раздел 9 ст. III Билля о правах Конституции Республики Филиппины 1987 г.; ст. 15 Конституции Ливана 1926 г.; ст. 23 Конституции Ирака 2005 г.; ст. 27 Конституции Катара 2003 г.; ст. 9 Конституции Королевства Бахрейн 2002 г.; ст. 21 Конституции ОАЭ 1971 г.; ст. 11 Основного Закона Султаната Оман 1996 г.). Представляются интересными формулировки, содержащиеся в п. 4 ст. 23 Конституции Кипра 1960 г. и ст. 42 Конституции Королевства Таиланд 2007 г., поскольку довольно редко на конституционном уровне встречается чрезвычайно детальное регулирование целей данного процесса. В некоторых конституциях постсоциалистических стран подчеркивается исключительный характер изъятия собственности в общественных интересах, что, по нашему мнению, является стремлением преодолеть прежние идеологизмы. Согласно § 13 Конституции Венгрии 1949 г. в ред. 1990 г. "экспроприация собственности допускается только как исключение и исходя из общественных интересов, в случаях и способом, которые установлены законом, при полной, безусловной и немедленной компенсации". Статья 21 Конституции Польши 1990 г. гласит: "Экспроприация допустима только в том случае, если она осуществляется в публичных целях и за справедливое возмещение". Конституции зарубежных стран также можно подразделить в зависимости от того, в чьих интересах осуществляется экспроприация <5>. Первую группу составляют конституции, в которых речь идет об общественных интересах: ст. 31 Конституции Исландии 1944 г., в ред. 1992 г.; ст. 35 Конституции Турции 1982 г., ст. 62 Конституции Португалии 1976 г.; ст. 43 Конституции Италии 1947 г., в ред. 2007 г.; ст. 35 Конституции Лихтенштейна 1921 г., в ред. 2003 г.; ст. 73 Конституции Дании 1953 г.; § 15 Конституции Финляндии 1999 г.; ст. 10 Декларации прав граждан и основных принципов устройства Сан-Марино 1974 г.; ст. 27 Конституции Мексики 1917 г., в ред. 2008 г.; ст. 27 Конституции Андорры 1993 г.; ст. 17 Конституции Боливии 1967 г., в ред. 2004 г.; ст. 15 Конституции Сирии 1973 г. Во многих случаях здесь перевод "общественные интересы (цели)" может быть заменен переводом "публичные интересы (цели)", который охватывает и интересы (цели) государственные. -------------------------------- <5> См.: Андреева Г. Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. М.: Норма, 2009. С. 333.

Во второй группе конституций в качестве основания экспроприации указаны как общественные, так и государственные интересы: ст. 25 Конституции Кубы 1976 г., в ред. 1992 г., с изм. 2002 г.; ст. 29 Конституции Азербайджана 1995 г., с изм. 2002 г.; ст. 31 Конституции Армении 1995 г., с изм. 2005 г. В конституциях третьей группы говорится только о государственных нуждах: ст. 41 Конституции Албании 1998 г., ст. 23 Конституции СРВ 1992 г., с изм. 2001 г.; ст. 18 Конституции Королевства Саудовская Аравия 1992 г.; п. 4 ст. 6 Конституции Монгольской Народной Республики 1992 г. Анализируя понятия публичного, общественного и государственного интереса, С. И. Герасин приходит к выводу, что не каждый публичный интерес идентичен "общественному благу", только существенный общественный интерес может быть достаточным основанием для изъятия собственности. Как указано в решении Федерального конституционного суда ФРГ от 16 декабря 1986 г., "для изъятия недостаточно какого-нибудь общественного интереса; такая функция собственности, как защита свободы, требует в противовес особые веские, неотложные публичные интересы; только для их реализации можно ограничить частные права". В Германии изъятие земельных участков возможно только в интересах общества. При этом такие цели должны быть определены в законе и быть вескими, поскольку на чашу весов положено другое социальное благо - право собственности <6>. -------------------------------- <6> См.: Герасин С. И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. N 2. С. 59 - 62.

Точное определение данного критерия имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам. Например, во Франции правомерность экспроприации была закреплена в ст. 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., определившей собственность как священное и неприкосновенное право, которое может быть отчуждено только в случае общественной необходимости (la necessite publique) за справедливое, предварительно уплаченное возмещение. Однако данный принцип был в последующей практике переформулирован и звучит в настоящее время как ссылка, обосновывающая принудительную экспроприацию не "общественной необходимостью", а "общественной полезностью" (l'utilite publique). Замена в названном условии одного слова другим оказалась заменой концепции, а не терминологии, как заметил по этому поводу французский юрист К. Валине <7>. Экспроприация, производимая исходя из соображений "полезности", а не "необходимости", стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства. Так, если первоначально концепция оснований экспроприации отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), то позднее она стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные, спортивные и др.) <8>. -------------------------------- <7> Цит. по: Эррера Роже. Современное конституционное право Франции: право собственности и свобода предпринимательства // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1(74). С. 97 - 109. <8> См.: Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // URL: http:www. smolgrad. ru (дата обращения: 15.08.2010).

В США до начала XX в. под публичным использованием понималось непосредственное использование земли для целей удовлетворения общественных потребностей. Верховный Суд США в 1916 г. признал неадекватность данного понимания "публичного использования" для решения современных социальных и экономических проблем и отказался от его узкого толкования. Как считают американские ученые, это сделало сферу возможного государственного вмешательства еще более неопределенной <9>. Институт изъятия собственности стал использоваться органами публичной власти в качестве универсального инструмента разрешения задач "социальной и экономической эффективности". В законодательной практике имеются примеры, когда органами государственной власти США изъятие земельных участков обосновывается необходимостью выполнения таких задач, как исполнение международных обязательств, оптимизация экономического развития территории <10>. В качестве примера можно привести дело Кело против Нью-Лондон в США <11>. -------------------------------- <9> Там же. <10> Афанасьева С. Д. Изъятие земельных участков для публичных нужд в России и США: некоторые актуальные вопросы защиты конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1(74). С. 122. <11> Supreme Court of the USA. No. 04-108. Susette Kelo, Petitioners v. City of New London, Connecticut, 2005 // URL: http:// straylight. law. cornell. edu/ supct/ html/ 04-108.ZS. html (дата обращения: 01.02.2011).

Отсутствие единой, четкой формулировки понятия общественных нужд, закрепленной в законодательстве, неопределенность в толковании конституционного ограничения изъятия собственности, ограниченные возможности общественного контроля приводят к спекуляции общественными интересами во вред частным собственникам <12>. Для выхода из сложившейся ситуации американские исследователи предлагают разработать унифицированный нормативный акт, который определял бы все допускающие изъятие собственности виды общественных потребностей. Однако, по нашему мнению, даже самый совершенный нормативный акт не сможет зафиксировать все разнообразие публичных (общественных) нужд, которые зависят от специфики правоотношений. Предполагаем, что оптимальным решением данной проблемы было бы использование судами индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия собственности, и проведение тщательной судебной проверки наличия общественного интереса. -------------------------------- <12> См.: Афанасьева С. Д. Указ. соч. С. 124.

Для понимания термина "общественные (публичные) нужды", по мнению Д. И. Дедова, следует исходить из понятия "общее благо". Для общего блага имеет значение не столько общий/общественный интерес, а одинаковые, универсальные интересы, присущие каждому человеку. С этой точки зрения, общее благо означает служение не большинству, а каждому <13>. Данная позиция вызывает определенные сомнения. Следует согласиться с авторами, которые считают, что общее благо представляет собой систему критериев, соответствие которым удовлетворяет интересы неограниченного круга лиц. Оно благоприятно для всех или, по крайней мере в нем заинтересовано большое количество людей, а не только конкретный собственник <14>. Переданной собственностью должен пользоваться неограниченный круг лиц либо сообщество в целом; хотя бы значительная его часть должна получать пользу от ее изъятия <15>. Данный вывод подтверждается примерами судебной практики как Конституционного Суда РФ, так и ЕСПЧ. -------------------------------- <13> См.: Дедов Д. И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 3. <14> См.: Гаджиев Г. А. Экономическая политика государства: оказывает ли Конституционный Суд воздействие на ее очертания? // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 1(74). С. 91. <15> См.: Шайо А. Общественный интерес и изъятие имущества // Конституционно-правовые основы собственности и предпринимательства: проблемы реализации: Сб. докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2010. С. 45.

ЕСПЧ пришел к выводу, что при изъятии имущества у частного лица следует стремиться к соразмерности между используемыми средствами и той целью, которую государство желает достигнуть с помощью данных мер, включая меры, разрабатываемые для осуществления контроля за распоряжением частной собственностью <16>. Необходимо достижение "справедливого баланса" между общими потребностями всего населения и необходимостью защиты основных прав индивида <17>. Судья ЕСПЧ А. Шайо указывает, что положительный эффект от экспроприации не обязательно должен распространяться на всех членов общества, а суды готовы признавать законность экспроприации, если она приносит совершенно определенную коллективную пользу (например, когда организация сможет увеличить число рабочих мест, как в случае с испытательным полигоном Порше в ФРГ) <18>. -------------------------------- <16> Постановление Европейского суда по правам человека от 19 июня 2006 г. по делу Хуттен-Чапска (Hutten-Czapska) против Польши (Poland) // СПС "КонсультантПлюс". <17> Лыхмус Уно. Общие принципы права и ограничение свободы предпринимательства // Конституционно-правовые основы собственности и предпринимательства: проблемы реализации: Сб. докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2010. С. 40. <18> См.: Шайо А. Указ. соч. С. 46.

Конституционный Суд РФ, рассматривая такие понятия, как "общий интерес", "государственные нужды" и "общее для акционерного общества благо", указал на двойственную правовую природу последнего в силу того, что частный интерес по своей изначальной природе одновременно является и публичным. Основанием для принудительного отчуждения у миноритарных акционеров принадлежащего им имущества могут быть интересы самого акционерного общества в целом, в той мере, в какой оно действует для достижения общего для акционерного общества блага. Принудительный выкуп акций удовлетворяет не только частный интерес преобладающего акционера, но одновременно и публичный интерес, содержанием которого является эффективное управление компанией, достаточная ликвидность рынка ценных бумаг и рост конкурентоспособности российских корпораций <19>. -------------------------------- <19> См.: Гаджиев Г. А. Указ. соч. С. 95.

Итак, при решении вопроса о возможности изъятия имущества у частных лиц суду необходимо в каждом конкретном случае проводить тщательный анализ наличия общественного (публичного) интереса, под которым следует понимать удовлетворение интересов неограниченного круга лиц или служение интересам большей части общества. При этом в силу конституционного принципа экономической и социальной сбалансированности следует признать возможным присутствие в частном интересе публичного интереса.

------------------------------------------------------------------

Название документа