Понятие принципов приватизации жилых помещений

ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПОВ ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ

Г. А. СВЕРДЛЫК

Свердлык Г. А., доктор юридических наук, профессор, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы.

Исходя из того отправного положения, согласно которому приватизация жилых помещений, занимаемых гражданами и находящихся в государственном и муниципальном жилищном фонде, является институтом комплексной отрасли жилищного права, для формулирования понятия и выявления содержания дефиниции "принципы приватизации жилых помещений", по нашему мнению, целесообразно использовать достижения общеправовой и цивилистической науки о содержании понятий "принципы права" и "принципы гражданского права". Методологическая роль такого подхода определяется тем значением, которое в правовых исследованиях придается решению общих вопросов теории как необходимой базе изучения сущности явлений с научно обоснованных позиций. В. И. Ленин подчеркивал, что "...кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы" <1>. -------------------------------- <1> Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 15. С. 368.

Исследование же достижений общей теории права, гражданско-правовой и жилищно-правовой наук позволит на основе выявления общих и фундаментальных признаков этой дефиниции и с учетом свойственных институту приватизации жилых помещений особенностей дать характеристику признаков (основных свойств) принципов приватизации жилых помещений, отличающих их от других явлений, и определить содержание понятия "принципы приватизации жилых помещений". В общей теории права под "принципами права" в одних случаях понимались "главные, руководящие положения, определяющие общую направленность и наиболее существенные черты содержания социалистического правового регулирования общественных отношений" <2>, в других - "руководящие, отправные идеи, выступающие в качестве исходных для социалистического права в целом" <3>, в-третьих, - "основные начала" <4>, "отправные идеи, которые обладают универсальностью, высшей оперативностью, составляют важнейшее содержание права, отражают закономерности и устои данной общественно-экономической формации, органически связаны с сущностью данного типа права" <5>. В. Н. Кудрявцев в качестве принципов признает "социальные ценности, отраженные в праве" <6>. В гражданско-правовой науке данному вопросу посвятили исследования многие ученые. Правда, исследования эти выполнены в большей мере на уровне учебной литературы. Так, В. П. Грибанов, например, относил к принципам права "руководящие положения социалистического права, его основные начала, выражающие объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющие сущность всей системы, отрасли или института и имеющие в силу их правового закрепления общеобязательное значение" <7>. -------------------------------- <2> Теория государства и права / Отв. ред. Н. Г. Александров. М.: Юрид. лит., 1974. С. 378. <3> Васильев А. М. Теория государства и права. М.: Юрид. лит., 1983. С. 236. <4> В этой связи мы уже отмечали, что в "юридической литературе утверждают: принципы являются началами права и выражают его сущность, - то при этом, видимо, не учитывается, что это сущность второго порядка, ибо как правовые принципы, так и само право имеют более общее единое начало - материальные отношения людей" и определяются способом производства материальных благ, закономерностями развития всей совокупности общественных отношений. В данном смысле под началами права и его принципов следует понимать социально-экономический строй общества. Если же принципы именовать началами, то едва ли будет правильным определять дефиницию "принципы гражданского права" через категорию "начало", ибо такие определения тавтологичны (см.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 71). <5> Теория государства и права / Отв. ред. А. И. Королев и Л. С. Явич. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1987. С. 285. <6> Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.: Юрид. лит., 1990. С. 99. <7> Грибанов В. П. Гражданское право - отрасль советского социалистического права / Отв. ред. В. П. Грибанов, С. М. Корнеев // Советское гражданское право. М.: Юрид. лит., 1979. Т. 1. С. 24.

Каждая из изложенных позиций, преодолевая трудности на пути определения общетеоретического понятия "принципы права" или гражданско-правового понятия "принципы гражданского права", имеет свои достоинства и недостатки, но нами не ставится задача их детального рассмотрения. Для нашего исследования представляется наиболее важным выделить то, что является общим с точки зрения общей теории права и гражданско-правовой, жилищно-правовой наук и соответственно может относиться к определению дефиниции "принципы приватизации жилых помещений". Из вышеприведенных точек зрения следует, что многие ученые-юристы сущностной чертой принципов права считают их руководящую (определяющую) роль в разработке, совершенствовании и применении правовых норм. Такое положение принципов права определяется, во-первых, тем, что само право, а следовательно, и его принципы обусловлены базисом общества, его экономическими устоями. Важные в этом плане выводы содержатся в работах Ф. Энгельса, который отмечал, что в ходе правового развития осуществляется перевод "экономических отношений в юридические принципы" <8>. В зависимости от различий способа общественного производства и специфики общественных отношений правовые принципы имеют существенное различие. Ф. Энгельс в этой связи отмечал, что "те же самые люди, которые устанавливают общественные отношения соответственно развитию их материального производства, создают также принципы, идеи и категории соответственно своим общественным отношениям" <9>. Таким образом, принципы права являются как объективной категорией, обусловленной экономическими отношениями, так и субъективной категорией, зависящей от воли людей, в их тесной взаимосвязи <10>. В полной мере эти положения относятся к принципам приватизации жилых помещений, которые отражают действующие объективные закономерности общественного развития путем закрепления их в правовых нормах, регулирующих преобразование отношений собственности на жилые помещения, то есть отражают экономические закономерности перехода к рыночным отношениям в жилищной сфере, характерные для общества этого периода, находят преломление и конкретизацию в юридической форме приватизации жилых помещений. -------------------------------- <8> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 37. С. 418. <9> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 4. С. 137 - 138. <10> Взаимосвязь объективного и субъективного в принципах советского гражданского права основательно выявлена и показана нами (см.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 17 - 36).

Другой характерной чертой принципов является их нормативно-руководящий характер, который проявляется в регулирующем воздействии на общественные отношения. Это нормативно-руководящее положение пронизывает большинство норм института приватизации жилых помещений. Известно, что нормативный характер присущ принципам лишь постольку, поскольку они закреплены, отражены или проявляются в нормативно-правовых актах, регулирующих жилищные отношения и предполагающих: во-первых, что содержащиеся в принципах нормативные положения носят обязательные, подлежащие безусловному исполнению, предписания для государственных и общественных органов и организаций при разработке норм жилищного права, регулировании поведения субъектов приватизации жилых помещений и применении принципов приватизации жилых помещений в практической деятельности, во-вторых, что все правовые предписания, которые воплощены в законе как правовые нормы, должны строго соответствовать правовым принципам. Ни один принцип приватизации жилых помещений не может быть выражен вне нормы права. Это существенный признак принципов любого права. Принципы приватизации жилых помещений находили и находят свое конкретное закрепление в основополагающих нормативных актах, таких, как: Конституция Российской Федерации, Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, Жилищный кодекс РСФСР, Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", ныне действующий ЖК РФ, и в ряде поднормативных актов <11>. -------------------------------- <11> См., например: Примерное положение о приватизации жилищного фонда в РСФСР // Нормативно-методические документы по приватизации жилья в РСФСР: Сб. Института экономики Академии коммунального хозяйства им. К. Д. Памфилова. М., 1991.

В гражданско-правовой науке отдельные авторы по этому признаку правовой принцип отличают от научного и практического принципов, которые представляют собой идею, используемую в научных исследованиях или правоприменительной деятельности, отмечая при этом, что поскольку они не находят своего закрепления в правовых нормах, то соответственно и не имеют нормативного характера <12>. -------------------------------- <12> См.: Красавчиков О. А. Понятие советского гражданского права: Учебник для вузов / Отв. ред. О. А. Красавчиков. М.: Высшая школа, 1985. Т. 1. С. 28.

Следующим признаком принципов гражданского права и принципов приватизации жилых помещений (помимо названных выше) является их стабильность. Категория стабильности свидетельствует о том, что это прочное, устойчивое, постоянно действующее нормативно-руководящее положение. Это обоснованно, поскольку жилищно-правовые отношения в целом, равно как и отношения по приватизации жилых помещений и соответственно регулирующие их законы, обладают определенной степенью неизменности и стабильности, а следовательно, и принципы, выражающие эти отношения и закрепленные или отраженные в законах, соответственно имеют относительно прочный и устойчивый характер. Стабильность же принципов приватизации жилых помещений проявляется в том, что они продолжают действовать независимо от изменения, дополнения или исключения из жилищного законодательства отдельных правовых норм <13>. Однако не следует считать, что принципы приватизации жилых помещений - это какие-то постоянные, раз и навсегда установленные в своей определенности положения, подобно застывшим догмам. Жилищные отношения, в которых коренятся принципы приватизации жилых помещений, развиваются и изменяются с развитием и изменением экономических отношений в обществе. Соответственно им могут развиваться и изменяться и принципы приватизации жилых помещений как в теоретическом плане (разработка самих понятий), так и в практическом плане (закрепление в нормах права). При этом следует подчеркнуть, что в практическом плане уменьшение роли одних принципов и утверждение других принципов в период перехода к рыночным отношениям в жилищной сфере встречает и еще неизбежно будет встречать сопротивление. Ведь в этот переходный период требуется ломка сложившихся стереотипов, полный отказ от административно-командных методов руководства в жилищной сфере, преодоление юридического нигилизма, волюнтаризма и субъективизма <14>. -------------------------------- <13> Следует отметить, что со времени принятия Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в него (с 23.12.1992 по 15.08.2006) десять раз вносились изменения, однако эти изменения не носили основополагающего характера и не меняли самих принципов приватизации жилых помещений. <14> См.: Кудрявцев В. Н., Лукашева В. А. Социалистическое правовое государство // Социалистическое правовое государство. М.: Изд-во института государства и права АН СССР, 1989.

Рассмотренные стабильные нормативно-руководящие положения присущи самой жилищно-правовой действительности (но не мышлению), формирующейся под воздействием социально-экономических факторов и определяющей качественные особенности правового регулирования специфической группы общественных отношений по приватизации жилых помещений. Указанные положения выступают основой практической деятельности правотворческих органов, регулятором поведения субъектов отношений по приватизации жилых помещений и соответствующих правоприменительных органов. С методологических позиций принципы приватизации жилых помещений служат надлежащими ориентирами при: 1) разработке и принятии новых жилищно-правовых актов; 2) регулировании взаимоотношений субъектов приватизации жилых помещений; 3) правоприменении. Проведенный анализ позволяет определить принципы приватизации жилых помещений как стабильные нормативно-руководящие положения, закрепленные или отраженные в основополагающих нормативных актах, а также в жилищно-правовых нормах. Они выражают объективные закономерности развития отношений по приватизации, в соответствии с которыми строятся нормативная база жилищно-правового регулирования отношений по приватизации жилых помещений, регламентация поведения субъектов приватизации жилых помещений и правоприменение. Приведенное определение, выполненное в обобщенной и, как любое определение, в абстрактной форме, во-первых, отражает богатство и многообразие его существенных признаков; во-вторых, в известной мере подытоживает наши знания об исследуемом явлении и, наконец, в-третьих, выступает основой дальнейшего выявления и развития указанных знаний. Общий прогресс научного знания и развитие всесторонних воззрений о реальной действительности делают все более актуальными изучение принципов приватизации жилых помещений во взаимосвязи их с общественными отношениями, а также с жилищно-правовыми нормами, опосредующими и регулирующими правоприменение в указанной сфере. Данные принципы не являются формальными, застывшими категориями, а представляют собой стабильную и рабочую понятийную основу для действия жилищно-правовых норм, образуя прочный механизм преобразования отношений собственности в жилищной сфере. Изучение принципов приватизации жилых помещений во взаимосвязи с указанными явлениями, с позиций взаимопроникновения, а не изолированно, вне их динамики позволит выявить внутреннюю диалектику их взаимодействия и более точно установить, выступают ли анализируемые принципы чем-то самостоятельным в ряду указанных категорий или, напротив, представляют собой специфическое их состояние. Принципы приватизации жилых помещений и отношения по приватизации жилых помещений. Отношения по приватизации жилых помещений как таковые и примыкающие к ним предприватизационные и послеприватизационные отношения образуют предмет правового регулирования жилищно-правового института приватизации жилых помещений. Именно соответствующие отношения существенным образом влияют на формирование исходных предпосылок, которые лежат в основании принципов приватизации жилых помещений. Появление этих отношений объективно требовало их упорядочения и правового регулирования. Законодатель, создавая и принимая прежде всего Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и некоторые другие, связанные с ним законы, закрепил и отразил в них не только нормы, но и принципы приватизации жилых помещений. Их сущность состоит в том, что благодаря им осуществляется преобразование государственной и муниципальной форм собственности в частную форму собственности граждан на занимаемые ими жилые помещения, находящиеся в указанных жилищных фондах. Дело, однако, не только в том, что генетической основой принципов приватизации жилых помещений, их, так сказать, первоосновой выступают регулируемые принципами приватизации и жилищно-правовыми нормами общественные отношения по преобразованию отношений собственности в жилищной сфере. Главное в том, что находящиеся вне пределов жилищно-правовой материи указанные отношения выступают фактором, определяющим сущность и волевое содержание жилищно-правовых принципов, а также объектом воздействия последних. Это позволяет утверждать, что отношения, составляющие предмет жилищно-правового регулирования института приватизации, и выражаемые им принципы существуют в тесной органической взаимосвязи, взаимодействии. Глубоко прав был Ф. Энгельс, утверждая, что "историческое явление, коль скоро оно вызвано к жизни причинами другого порядка, в конечном итоге экономическими, тут же, в свою очередь, становится активным фактором, может оказывать обратное воздействие на окружающую среду и на породившие его причины" <15>. Приведенное положение имеет существенное значение для выявления взаимосвязи между предметом жилищно-правового регулирования и принципами указанного регулирования, коренящимися в нормах института приватизации жилых помещений. Указанная взаимосвязь может характеризоваться соответствием, вызванным определенного рода сходством, близостью их природы. -------------------------------- <15> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 39. С. 84.

Именно принципы приватизации жилых помещений соответствуют характеризуемым общественным отношениям, они происходят от указанных отношений и зависят от них. Стало быть, они носят зависимый и производный характер от регулируемых ими общественных отношений, но они к ним не сводимы и не тождественны им. Принципы приватизации жилых помещений как сущностные нормативно-руководящие положения - лишь результат прошедшего через сознание законодателя и получившего определенное осмысливание и опредмечивание опыта общественных отношений по преобразованию собственности в жилищной сфере. Видимо, указанное отражение нельзя назвать абсолютно тождественным или зеркальным, поскольку сформулированные и закрепленные законодателем в соответствующих нормативных актах принципы приватизации жилых помещений - продукт государственной воли и результат правотворческой деятельности. Посредством ее осуществляется и преобразование составляющих предмет жилищно-правового института приватизации жилых помещений в такие принципы, формирование, формулирование и закрепление в нормативных актах которых назрело, получило выражение в объективных формах, а сами принципы стали относительно самостоятельными явлениями. Обладая этой относительной самостоятельностью, принципы приватизации жилых помещений способны активно воздействовать на общественные отношения, регулируемые нормами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и некоторыми другими нормативными актами. Указанное воздействие обнаруживает себя двояким способом. Во-первых, принципы приватизации жилых помещений предопределяют возможность и целесообразность созидательной деятельности субъектов приватизации занимаемых ими жилых помещений путем участия в гражданско-правовых сделках по осуществлению указанной приватизации. Во-вторых, жилищно-правовые принципы приватизации жилых помещений способствуют становлению и развитию новых разновидностей общественных отношений, например, по ремонту и обслуживанию приватизированного жилья и т. п. Принципы приватизации жилых помещений и жилищно-правовые нормы одноименного института. Анализ этих категорий в аспекте взаимосвязи позволяет выявить общие однородные свойства и различные характерные черты анализируемых явлений. Принципы приватизации жилых помещений и жилищно-правовые нормы института приватизации жилых помещений существуют в тесном единстве, представляющем собой органическую взаимосвязь и взаимопроникновение друг в друга. Характеризуемое единство обнаруживает себя в формальной определенности указанных категорий, поскольку они закреплены в едином основополагающем нормативном правовом акте - Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а также находят проявление и отражение в некоторых других нормативных актах. Анализируемое единство обнаруживает себя и в том, что принципы приватизации жилых помещений закрепляются, выражаются и отражаются как сами по себе, автономно, так и в жилищно-правовых нормах, причем не только единичных, но также и в их совокупности. Так, если принцип одноразовости приватизации закреплен в ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", которая представляет собой обычную норму права, то принципы бесплатности и добровольности передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, находящихся в государственном и муниципальном жилищном фонде, закреплены в ст. 1 рассматриваемого Закона, в котором на базе указанных принципов дано легальное нормативное определение самой приватизации жилых помещений. Подобного рода деятельность правотворческого органа может быть отнесена к технико-юридическим достижениям характеризуемого Закона. Это свидетельствует, что определенное единство в виде монолитного сплава жилищно-правовых принципов и норм позволяет им соответствовать общему экономическому положению, выступать внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы самое себя в силу внутренних противоречий. Если единство и согласованность системы жилищного права с внешней стороны проявляется в виде систематизации его на уровне норм, объединяемых в правовые институты, то с внутренней - в том, что жилищно-правовые нормы института приватизации жилых помещений как бы подчинены принципам приватизации жилых помещений. Следовательно, внутреннее единство жилищно-правовых норм, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений, обеспечивается благодаря принципам. Как справедливо отмечалось в научных работах по общей теории права, внутренняя согласованность права, основанная на его экономическом и социально-политическом единстве, выражается в единстве его принципов <16>. Принципы приватизации жилых помещений, как и жилищно-правовые нормы, отражают сущность и закономерность развития регулируемых одноименным институтом жилищного права общественных отношений, но они в отличие от жилищно-правовых норм выражают закономерности более глубокого порядка, в силу чего по своему содержанию шире и емче этих норм, а последние шире по структуре и разнообразнее по содержанию. -------------------------------- <16> См.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат, 1961. С. 3; Он же. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 54.

Принципам приватизации жилых помещений присуща общая объединяющая их основа. Такой основой является нормативность. Принципы приватизации жилых помещений являются регуляторами поведения субъектов приватизации жилых помещений лишь постольку, поскольку в них заложены законодателем нормативно-руководящие положения, сами они (принципы) закрепляются, проявляются или отражаются в жилищно-правовых нормах института приватизации жилых помещений. Участие характеризуемых принципов в правовом регулировании отношений по приватизации жилых помещений обеспечивается благодаря нормативности, которая обладает более высоким обобщающим свойством по сравнению с нормативностью конкретных жилищно-правовых норм <17>. -------------------------------- <17> На то обстоятельство, что принципы права и правовые нормы обладают не однопорядковой нормативностью, справедливо обращалось внимание как в общетеоретической (см., например: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М.: Юрид. лит., 1971. С. 82 - 83), так и отраслевой литературе (см.: Смирнов О. В. Соотношение норм и принципов в советском праве // Советское государство и право. 1977. N 22. С. 13; Он же. Основные принципы советского трудового права. М.: Юрид. лит., 1977. С. 24).

Нормативность принципов приватизации жилых помещений выступает в качестве ведущего свойства, отражая специфические черты сущности их, а следовательно, и сущности самого института приватизации жилых помещений. По сравнению с нормативностью жилищно-правовых норм она обладает качеством особого рода. В принципах приватизации жилых помещений законодателем заложена такая система правового регулирования, благодаря которой возможно, во-первых, охватить как собственно отношения по приватизации жилых помещений, так и отношения, примыкающие к ним и тесно связанные с ними; во-вторых, осуществлять прочное стабильное правовое регулирование указанных общественных отношений безотносительно к отставанию от потребностей и интересов субъектов приватизации, изменению или даже отмене отдельных жилищно-правовых норм. Система же принципов приватизации жилых помещений в целом является по отношению к жилищно-правовым нормам базовой основой жилищно-правового регулирования, поэтому "устарелость", а порой и "дефектность" отдельных норм не могут нанести особого ущерба полноте и качеству этого регулирования. Этими положениями руководствуется и судебная практика. Когда правоприменительный орган применяет аналогию права ввиду отсутствия конкретной нормы, он исходит "из общих начал и смысла законодательства", т. е. из принципов права. Это положение содержалось еще в нормах советского законодательства (см., например: ст. 12 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик). Оно может быть выведено и из норм ныне действующего ЖК РФ (см., например, главу 1). Проведенный анализ принципов приватизации жилых помещений и выявление основных аспектов взаимосвязи с общественными отношениями по приватизации жилых помещений, а также с регулирующими эти отношения жилищно-правовыми нормами позволяют очертить их отличительные свойства и особенности. Отличительные свойства характеризуемых принципов состоят в том, что они, во-первых, будучи институционными, генерализуют, пронизывают и цементируют все жилищно-правовые нормы института приватизации жилых помещений; во-вторых, по своему сущностному социально-экономическому, политическому и юридическому содержанию являются основополагающими и первичными, то есть содержат исходный нормативный материал о преобразовании отношений собственности в жилищной сфере; в-третьих, связаны генетическими и функциональными зависимостями; в-четвертых, обладают известной самобытностью. Критический обзор и отбор действующих принципов жилищного права. Принципы жилищного права безотносительно к тому, квалифицируются они как подотраслевые или как те, которые присущи жилищному праву как комплексной отрасли права, закрепляются, проявляются и отражаются в прямом или трансформированном виде в институте приватизации жилых помещений и функционируют наряду с институционными принципами. В этой связи важен не столько поиск и обоснование каких-то новых принципов жилищного права, сколько использование достижений правовой науки, благодаря которой уже выявлен и обоснован ряд из них. Бережно относясь к нашим предшественникам, мы преследуем цель в процессе критического обзора выявить истинные принципы жилищного права, обосновываемые, закрепляемые и отражаемые в нормативных актах в хронологическом порядке, очертить их круг, а затем сосредоточить анализ на специфике закрепления, проявления или отражения принципов жилищного права в институте приватизации жилых помещений. А что, собственно, известно юридической науке и ее представителям о принципах жилищного права? На базе положения о том, что принципы жилищного права - это в первую очередь объективно обусловленные стабильные нормативно-руководящие положения, которые непосредственно закреплены или нашли отражение в Основах жилищного законодательства, ЖК РСФСР, ныне действующем ЖК РФ и важнейших жилищно-правовых подзаконных актах. В соответствии с ними строится система жилищного права, выражающая закономерности, сущность и качественные особенности жилищного права, и осуществляется жилищно-правовое регулирование отношений по управлению жилищными фондами, обеспечению их сохранности, эксплуатации и ремонту, предоставлению жилых помещений гражданам и пользованию ими. Это определение понятия принципов никем не оспаривалось ни в советской, ни в российской юридической литературе. К числу таковых собственно жилищно-правовых принципов относятся: 1) гласность распределения жилых помещений; 2) соблюдение санитарных, технических и бытовых требований, которым должны соответствовать жилые помещения; 3) прочность правового положения нанимателей жилых помещений и членов их семей; 4) бережное отношение субъектов жилищного права к жилым помещениям <18>. -------------------------------- <18> Эти принципы сформулированы и обоснованы нами. См.: Свердлык Г. А. Там же. С. 283 - 301; Он же. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 123 - 130.

Соглашаясь с тем, что жилищному праву присущи указанные принципы, и полагая, что они выделены обоснованно, П. С. Никитюк предлагает дополнить эту систему принципов жилищного права принципом справедливого распределения под общественным контролем жилой площади <19>. -------------------------------- <19> См.: Никитюк П. С. Жилищное право. Кишинев: Штиинца, 1985. С. 41.

Рассмотрим названные предложения П. С. Никитюка. Основываясь на том обстоятельстве, что государство проявляло заботу <20> о гражданах в улучшении их жилищных условий, стремилось всеми возможными средствами решить эту острую объективно существующую проблему, П. С. Никитюк выдвигает принцип "благоприятствие" гражданам в приобретении ими жилья, который, на наш взгляд, представляется расплывчатым и неопределенным, не учитывающим несколько моментов. Во-первых, не совсем ясно, что означает в понимании П. С. Никитюка термин "благоприятствие". Если это содействие в получении жилья, то такое положение очень четко просматривается и закреплено в жилищно-правовых нормах, в частности, в гуманизме, реальности и гарантированности прав и обязанностей субъектов жилищного права, одним из важнейших условий реализации которых является обеспечение государством возможности получения гражданами жилья с соблюдением определенных требований. Эта возможность - сущность жилищной политики, которая актуальна до настоящего времени. Если же термин "благоприятствие" П. С. Никитюк относит к строительству жилья, то согласно ч. 2 ст. 3 ЖК РСФСР отношения, связанные со строительством жилых домов, регулировались соответствующим, но не жилищным, законодательством. Видимо, в силу этого действующий ЖК РФ отношения по строительству жилья не относит к жилищным отношениям (ст. 4). -------------------------------- <20> Анализ жилищного законодательства того периода позволяет сделать вывод о том, что государство проявляло заботу об улучшении жилищных условий всех граждан. В новейшем же жилищном законодательстве, регулирующем жилищные отношения современного периода российской истории, четко просматривается иная тенденция - проявление заботы государства лишь об отдельных слоях населения, которые отнесены к категории социально незащищенных (инвалиды, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей, а также семьи с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума и т. п.). Этим и некоторым иным категориям граждан, указанным в законодательстве Российской Федерации, будут и впредь предоставляться жилые помещения бесплатно по договору социального найма. В отношении других граждан, которых в России большинство, вести речь о проявлении заботы государства о гражданах, нуждающихся в улучшении жилищных условий, можно лишь в той мере, в какой государство способно создать рынок жилья и обеспечить условия, при наличии которых граждане могли бы выступать участниками этого рынка как полнокровные собственники.

Во-вторых, П. С. Никитюк не указывал на то, от кого это "благоприятствие" исходит и кто должен обеспечивать реализацию данной возможности. Исходя из вышеизложенного, едва ли может быть приемлемым и квалифицируемое в качестве принципа жилищного права положение о "благоприятствии" в приобретении жилья, которое к тому же не выдержало испытания временем даже в той мере, в какой оно было провозглашено. Что же касается предложенного П. С. Никитюком "принципа справедливого распределения жилой площади под общественным контролем" <21>, то в отношении этого предложения П. С. Никитюк не учитывает своеобразие концепции, обоснованной нами. Согласно этой концепции в гражданском праве функционируют общеправовые принципы: гуманизма, социальной справедливости, демократизма и другие. Эти принципы проявляют свое действие в специфическом трансформированном гражданско-правовом виде в нормах жилищного права <22>. Наряду с этим обосновывается и наличие собственно жилищно-правовых принципов, закрепленных или проявляющихся тем или иным образом в нормах жилищного права, показана роль принципа справедливости при распределении жилых помещений. -------------------------------- <21> Никитюк П. С. Жилищное право. Кишинев: Штиинца, 1985. С. 41. <22> См.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 122 - 130.

В-третьих, едва ли было бы правильным по существу сводить социальное назначение и роль общеправового принципа справедливости права лишь к его значимости при распределении жилой площади под общественным контролем <23>. -------------------------------- <23> Представляется, что социальную справедливость в жилищной сфере в современный период было бы неправильно отождествлять с уравнительным подходом в распределении материальных благ. Общим условием социальной справедливости в современный период рыночных отношений выступает критерий соответствия социально-экономического положения субъекта жилищных отношений и его роли и значения в жизнедеятельности общества, определяемых через рыночный оценочный механизм. В условиях рыночных отношений граждане при решении своих жилищных вопросов должны рассчитывать не на бесплатное получение жилья, а на то, которое они могут за свои средства приобрести.

Наконец, в-четвертых, когда П. С. Никитюк формулирует принцип "справедливого распределения жилой площади под общественным контролем", то в этой формулировке, по нашему мнению, смешиваются несколько принципов: общеправовых - демократизма и социальной справедливости, а также собственно жилищно-правовых, например, гласности распределения жилых помещений, которыми охватываются и соблюдение справедливости, и участие общественности в распределении жилых помещений. Думается, что с отмеченных позиций и это предложение П. С. Никитюка не находит убедительного подтверждения, а его предложение о дополнении системы принципов жилищного права не носит конструктивного характера и неприемлемо по существу. Ю. К. Толстой несколько по-иному подходит к системе принципов жилищного права, выделяя в качестве таковых: а) бессрочность пользования жильем; б) посемейное заселение квартир; в) предоставление гражданам жилых помещений, отвечающих не только санитарным и техническим требованиям, но и тому уровню благоустройства, который существует в данном населенном пункте; г) стабильность <24> пользования жильем; д) недопустимость по общему правилу ужесточения правового режима жилого помещения, предоставленного гражданину, а следовательно, ухудшения положения последнего <25>. Указанные Ю. К. Толстым в качестве принципов положения, на наш взгляд, в большей степени по своему содержанию являются предписаниями конкретных жилищно-правовых норм, определяющих полномочия субъектов жилищных отношений, а не руководящими нормативными положениями жилищного права, которые составляют сущностное его содержание. Какие руководящие положения, определяющие общую направленность и наиболее существенные черты правового регулирования жилищных отношений содержатся, например, в выделенном Ю. К. Толстым в качестве принципа требовании закона о посемейном заселении квартир? По нашему мнению, это являлось конкретным указанием закона (ст. 28 ЖК РСФСР) органам, распределяющим жилые помещения, о необходимости и правомерности принятия ими решений о предоставлении жилого помещения, как правило, в виде отдельной квартиры на семью. Хотя данное положение и было закреплено в уже не действующем законе, оно не содействовало, а противоречило жилищным интересам малоимущих одиноких граждан, которые еще не создали семью, а следовательно, были обречены на проживание в комнатах коммунальных квартир. Автор не отвечает на вопрос: в каком жилищно-правовом институте закреплен и функционирует этот принцип. Если взять другой определенный Ю. К. Толстым принцип - предоставление гражданам жилых помещений, отвечающих не только санитарным и техническим требованиям, но и уровню благоустройства жилищ в конкретном населенном пункте, то неясно, почему этим требованиям жилые помещения должны соответствовать лишь при их предоставлении и не относятся к пользованию жилыми помещениями. В данном случае выделенный нами принцип соблюдения санитарных, технических и бытовых требований, предъявляемых к жилым помещениям, в большей степени обоснован, так как он направлен на обеспечение и развитие жилищного правоотношения в целях реализации права граждан на жилище как при предоставлении жилых помещений, так и в процессе пользования ими. Действующий ЖК РФ идет еще дальше в широте проявления данного принципа. Он определяет, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам. -------------------------------- <24> Этот принцип в несколько модифицированном виде упоминается рядом ученых. Так, одни ученые ведут речь о принципе "стабильности и всемерной защите жилищных прав граждан" (см.: Марткович И. Б. Право на жилище и его обеспечение: Учебное пособие по спец. курсу. М., 1983. С. 29). Представляется, что И. Б. Марткович неосновательно соединяет здесь два принципа в один. К тому же следует отметить, что идея выделения и обоснования принципа преимущественной защиты жилищных прав граждан принадлежит Ю. Г. Басину (см.: Басин Ю. Г. Принципы советского жилищного права // Правоведение. 1961. N 4). Другие - о "стабильности жилищных прав" (см.: Комаров В. Д. Жилищное право. М., 1980. С. 6). Наконец, третьи говорят о стабильном, устойчивом праве на пользование жилищем как об одном из слагаемых элементов "принципа недопустимости произвольного лишения жилища" (см.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Изд. группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1977. С. 31). <25> См.: Толстой Ю. К. Проблемы жилищного законодательства // Советское государство и право. 1987. N 11. С. 88.

Рассматриваемые Ю. К. Толстым "стабильность и бессрочность пользования жильем", равно как и "недопустимость, по общему правилу ужесточения правового режима жилого помещения, предоставленного гражданину, а следовательно, и ухудшения положения последнего" <26> едва ли могут претендовать на роль самостоятельных принципов жилищного права. По самому своему существу эти положения выступают не чем иным, как элементами сформулированного нами принципа стабильности правового положения нанимателей жилых помещений и членов их семей. -------------------------------- <26> См. по этому вопросу: Басин Ю. Г. Гражданско-правовые формы обеспечения стабильности условий проживания граждан // Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1981. С. 48 - 49; Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 126 - 127.

Бессрочностью пользования жильем обладают только его собственники. Договоры же жилищного найма, заключаемые на базе советского жилищного законодательства, а также договоры социального и коммерческого найма по ныне действующему российскому законодательству заключаются на определенный срок. То обстоятельство, что наниматель имеет право по истечении установленного в договоре срока перезаключить договор найма на новый срок, ранее рядом исследователей квалифицировалось как один из элементов принципа стабильности правового положения нанимателей и членов их семей. Эти положения анализируются нами как отдельные, наряду с другими, элементы (грани) характеризуемого принципа стабильности правового положения нанимателей жилых помещений, членов их семей. Содержание этого принципа с детальным анализом указанных элементов раскрыто в специальном исследовании, посвященном принципам жилищного права. Нам представляется, что сформулированные Ю. К. Толстым, И. Б. Мартковичем, В. Д. Комаровым, П. И. Седугиным положения неправомерно названы принципами жилищного права, так как они, наряду с уже отмеченными недостатками, по своей критической массе не дотягивают до тех нормативно-руководящих положений, которые выражают сущность жилищного права и лежат в основе его норм. Особого анализа и должной оценки заслуживает приведенный в учебнике П. И. Седугина "принцип недопустимости ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением за такие действия нанимателя или членов его семьи, которые не сопряжены со злоупотреблением ими своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязанностей и непосредственно при этом не нарушают права и законные интересы других лиц" <27>. -------------------------------- <27> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Изд. группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 34.

Автор в дальнейшем сообщает, что данный принцип жилищного права фактически сформулирован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР. Изложенное прежде всего вызывает два замечания. Во-первых, можно считать доказанным специалистами по проблеме принципов права то положение, согласно которому никакой суд, даже если он конституционный, не формирует, не формулирует и не закрепляет в основополагающих нормативных актах принципы права. Все это делает законодатель, и это его и только его прерогатива <28>. Задача же суда любой компетенции не творить, а применять, наряду с нормами права, принципы. Во-вторых, ознакомление с текстом указанного Постановления Конституционного Суда РФ позволяет утверждать, что этот Суд не формулировал указанный принцип, следовательно, формулирование его всецело принадлежит П. И. Седугину. По своему содержанию выдвинутое им положение и названное принципом включает: 1) принцип недопустимости ограничения права пользования жилым помещением <29>; 2) принцип-норму о недопустимости злоупотребления правом, сформулированную и закрепленную в ст. 5 ГК РСФСР 1964 г. и в какой-то мере отраженную в п. 1 ст. 10 действующего ГК РФ; 3) положение о недопустимости нарушения одним лицом прав и интересов других лиц. -------------------------------- <28> О сложном механизме формирования/формулирования и закрепления принципов, реализуемом при этом законодателем, мы уже писали. См.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 26 - 35. <29> Это положение тоже анализировалось в науке, но не как самостоятельный принцип, а как один из элементов принципа стабильности правового положения нанимателей и членов их семей (см.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 128).

Представляется, что нагромождение столь емких положений в одном принципе не способствует выяснению его сути, так как из него надо выводить названные выше элементы, составляющие содержание других принципов, а также некоторые самостоятельные положения. Совершенное П. И. Седугиным "открытие" критикуемого принципа, видимо, настолько убедило автора в своей правоте и его достоверности, что он и во втором издании учебника, не учитывая критики, дословно воспроизводит его <30>. Едва ли столь длинное название указанного принципа удобно для использования в учебном процессе и усвоения его студентами. -------------------------------- <30> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. "ИНФРА-М-НОРМА", 2000. С. 40.

Итак, изложенное позволяет сделать вывод, что проблема принципов жилищного права вызывает интерес у представителей жилищно-правовой науки. Продолжается и законодателем процесс поиска, формирования и формулирования ранее не обозначенных или не выявленных стабильных нормативно-руководящих положений, выступающих в жилищном праве в качестве принципов. К сожалению, не преодолено стремление отдельных авторов четче обозначить сформулированные ими принципы и следует согласиться с утверждениями о том, что любое физическое или юридическое лицо, чтобы выступить субъектом гражданского права <31>, должно не привносить в гражданское право "свои" принципы, а овладеть при специальном исследовании проблемы имеющимися в науке знаниями. -------------------------------- <31> Мы здесь в равной мере можем утверждать - и субъектом жилищного права, так как речь идет о том гражданском праве, в структуру которого входило и жилищное право.

С учетом всего изложенного мы приходим к выводу о том, что современному жилищному праву присущи следующие принципы: 1) гласности распределения жилых помещений; 2) соблюдения санитарных, технических и бытовых требований, которым должны соответствовать жилые помещения; 3) стабильности правового положения нанимателей жилых помещений и членов их семей; 4) бережного отношения субъектов жилищного права к жилым помещениям. Закрепление, отражение и проявление каждого из названных принципов в институте приватизации жилых помещений, а также анализ их сущности осуществляются нами в дальнейшем. Классификация и система принципов приватизации жилых помещений. Для полного выявления содержания и назначения принципов приватизации жилых помещений, характеристики взаимодействия и механизма их функционирования важно использование одного из общепризнанных приемов изучения определенных явлений - их классификации. Как известно, каждый принцип выражает специфику конкретных отношений, исходя из того, какую роль эти отношения играют в обществе. В этой связи можно согласиться с точкой зрения, что критерием дифференциации принципов гражданского права является сфера охватываемых ими общественных отношений, то есть сфера их действия (широта проявления). В общетеоретической и специальной гражданско-правовой литературе проведена дифференциация принципов по сфере действия (широте проявления) и выявлена сущность общеправовых <32> межотраслевых, отраслевых и ряда иных принципов. -------------------------------- <32> Данные принципы называются общеотраслевые или общие, при этом термин "общеправовые принципы" более удачен, так как он четче отражает явления реальной действительности и одновременно указывает как на их общий характер, так и на общую правовую сущность (см.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 179).

В гражданском праве, наряду с отмеченными, получили обоснование и тщательное исследование также принципы, сфера действия которых распространяется на соответствующую подотрасль гражданского права и входящие в гражданско-правовые институты, изучены принципы таких подотраслей права, как право собственности, обязательственное право, творческое право и жилищное право. Жилищно-правовые принципы проявляются в институтах всей комплексной отрасли жилищного права, а следовательно, и в таком жилищно-правовом институте, как приватизация жилых помещений. Собственное значение этих принципов состоит в том, что они выражают особенности комплексной отрасли жилищного права. Будучи относительно самостоятельными, они вместе с тем обнаруживают характерные черты в институтах комплексной отрасли жилищного права. Сферу их действия составляют такие ее структурные элементы, как: жилищно-правовые принципы комплексной отрасли жилищного права, собственно институционные принципы приватизации жилых помещений и др. Трансформация и конкретизация жилищно-правовых принципов в институте приватизации жилых помещений, равно как и анализ действия собственно институционных принципов в сфере регулирования отношений по приватизации жилых помещений, отражают диалектику взаимоотношений общего и особенного, а комплексный их анализ позволяет представить всю совокупность принципов, на которых базируется система жилищно-правовых норм, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений. Представители гражданско-правовой и жилищно-правовой наук не уделяли должного внимания проблеме собственно институционных принципов приватизации жилых помещений, хотя изучение юридической литературы показывает, что в правовой науке с общих позиций высказаны неоднозначные взгляды на подобные выделения институционных принципов вообще. Так, рассматривая понятие и принципы гражданского процессуального права, В. М. Семенов отмечал, что институты, характерные для отдельной отрасли права, каких-либо самостоятельных принципов не закрепляют. Основным аргументом В. М. Семенов считает достаточность того, что они (институты) пронизаны отраслевыми принципами, обеспечивающими неразрывную связь данного института с другими <33>. -------------------------------- <33> См.: Семенов В. М. Понятие и система принципов советского гражданского процессуального права: Сб. учен. трудов. Вып. 2 // Свердловск: Свердловский юридический институт, 1964. С. 220.

Сам по себе изложенный аргумент не вызывает особых возражений. Действительно, институты права пронизаны отраслевыми принципами, и не только ими, но и, как отмечалось другими учеными, при наличии в отрасли права подотрасли - соответственно и подотраслевыми принципами. С выводом, который сделал В. М. Семенов, нельзя согласиться, поскольку логически должен последовать и другой вывод о том, что отрасли права не имеют своих отраслевых принципов: они якобы пронизаны общеправовыми и межотраслевыми принципами, также обеспечивающими неразрывную связь одной отрасли права с другой, хотя в правовой науке доказано и общепризнано обратное. Заслуживающей внимания и более глубокого рассмотрения, по нашему мнению, является позиция сторонников другой точки зрения, которые считают, что отдельные правовые институты (наряду с проявлением и закреплением в них отраслевых и подотраслевых принципов) имеют собственные принципы. Последние представляют собой стабильные нормативно-руководящие положения, определяющие развитие институтов права и оказывающие воздействие как на правовое регулирование поведения соответствующих субъектов, так и на применение правовых норм. Соответствующие положения о наличии в правовых институтах собственных принципов (при имеющихся различиях в подходах определения их сущности и закрепления) содержатся в работах таких ученых-юристов, как: Б. С. Антимонов и К. А. Граве <34>, А. М. Немков <35> и П. С. Никитюк <36>, рассматривавших проблемы наследственного права; значим и вывод о подлинных принципах института наследственного права <37>. -------------------------------- <34> См.: Антимонов Б. С., Граве К. А. Советское наследственное право. М., 1955. С. 30 - 31. <35> См.: Немков А. М. Основные принципы советского наследственного права // Учен. записки Пермского университета. 1965. N 129. С. 108 - 115. <36> См.: Никитюк П. С. Наследственное право и наследственный процесс. Проблемы теории и практики. Кишинев, 1973. С. 12. <37> См.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 165 - 171.

Отдельные правоведы в решении обсуждаемой проблемы пошли еще дальше. Так, Р. З. Лившицем и В. И. Никитинским высказано мнение, согласно которому такое правовое образование, как институт одноименной отрасли, не является замыкающим звеном с точки зрения сферы действия принципов. Р. З. Лившиц и В. И. Никитинский полагают, например, что в сфере трудового права в системе институционных норм существуют такие особые их группы, которым присущи специфические принципы. Названные авторы утверждают, что любая общность норм, с одной стороны, может оказаться сферой действия принципов, а с другой - они предостерегают исследователей, что при формировании принципов, относящихся к отдельным группам норм, необходимо соблюдать разумную осмотрительность, так как нет смысла отыскивать принципы для двух-трех отдельных норм. Наряду с этим отмечается, что если в институте трудового договора функционируют сотни и даже тысячи норм, то из их числа можно вывести такие принципы, которые распространяются только на определенную группу норм указанного института, а не на весь институт (например, принципы регулирования совместительства, перевода на другую работу и т. д.) <38>. -------------------------------- <38> См.: Лившиц Р. З., Никитинский В. И. Принципы советского трудового права // Советское государство и право. 1974. N 8. С. 38 - 39.

Изложенные взгляды подвергались справедливой критике. Отмечалось, в частности, что такая трактовка принципов ведет к безграничному увеличению их числа, а сам феномен принципа нивелируется <39>. Соглашаясь в общих чертах с мнением О. В. Смирнова, мы не разделяем позицию Р. З. Лившица и В. И. Никитинского еще и по следующим соображениям. Во-первых, едва ли правомерно утверждение, согласно которому любая общность норм может оказаться сферой действия принципа. В нормах права принципы не действуют. Они действуют в реальной действительности, в общественных отношениях, в жизни. В нормах права принципы закрепляются, проявляются или в той или иной мере отражаются. Это придает им соответствующий характер. -------------------------------- <39> См.: Смирнов О. В. Соотношение норм и принципов в советском праве // Советское государство и право. 1977. N 2. С. 17.

Во-вторых, действительно бесплодным занятием следует признать попытки отыскивать принципы для двух-трех отдельных норм. Речь ведь идет не о принципах построения норм (системы) обычной (комплексной) отрасли или института права. Исследование принципов ведется с позиции их значимости как регуляторов поведения субъектов определенной сферы общественных отношений. Отношения, например, по приватизации жилых помещений составляют только определенную часть общественных жилищных отношений. Важнейшей методологической предпосылкой их изучения является рассмотрение их в неразрывной связи с цельной системой отношений по приватизации, составляющих элементы предмета жилищно-правового регулирования. Исследование проблемы с этих позиций весьма значимо - безотносительно к суммативному количеству норм, в которых закрепляются или из которых в результате научного поиска могут быть выведены характеризуемые принципы. Новые аспекты видения анализируемой проблемы проявились в связи со стремлением государства решить жилищную проблему в России в условиях перехода к рыночной экономике и комплексного осуществления широкомасштабной жилищной реформы, в том числе и за счет изменения форм собственности на жилье. Анализ законодательства о приватизации жилых помещений (и особенно Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") позволяет с учетом ранее характеризуемых признаков, присущих определенному понятию институционных принципов приватизации жилых помещений, выделить следующие принципы приватизации жилых помещений: 1) добровольность осуществления гражданами приватизации жилых помещений (ст. 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 2) бесплатность осуществления приватизации гражданами жилых помещений (ст. ст. 1 и 11 названного Закона); 3) одноразовость осуществления гражданами приватизации жилых помещений (ст. 11 указанного Закона). Отдельные из названных принципов закреплены (правда, в несколько иной редакции) в Примерном положении о приватизации жилищного фонда в РСФСР <40>. -------------------------------- <40> См.: Сборник нормативно-методических документов по приватизации жилья в РСФСР / Институт экономики Академии коммунального хозяйства им. К. Д. Памфилова. М., 1991.

Вместе с тем трудно согласиться с мнением коллегии Госкомитета ЖКХ РСФСР, что к основным принципам приватизации государственного и муниципального жилищного фонда относятся также нормативные требования, согласно которым: а) граждане, ставшие собственниками жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются этими помещениями по своему усмотрению, они вправе: продавать, завещать, сдавать в аренду, совершать с ними иные сделки, не противоречащие закону; б) право собственности на жилой дом, все квартиры, в котором приватизированы, переходит к владельцам квартир; частично приватизированный дом находится в государственной (или муниципальной) и частной собственности; владение, пользование и распоряжение как полностью, так и частично приватизированными домами осуществляется по соглашению между собственниками. Приведенный текст, содержащийся в п. п. 4 и 5 названного Примерного положения, свидетельствует о том, что речь идет не о принципах приватизации жилых помещений, а о не совсем корректном употреблении правовой терминологии. Так, утверждение о том, что "граждане, ставшие собственниками жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются этими помещениями по своему усмотрению, вправе продавать, завещать, сдавать в аренду, совершать с ними иные сделки, не противоречащие закону", равно как и утверждение о том, что "право собственности на жилой дом, все квартиры, в котором приватизированы, переходит к владельцам квартир", не могут быть отнесены к принципам приватизации жилых помещений. По существу, и к приватизации жилых помещений они не имеют никакого отношения, поскольку в изложенных тезисах речь идет о: 1) содержании права собственности на приватизированное жилье; 2) правомочиях собственника, которые по своей юридической природе являются послеприватизационными. То обстоятельство, что собственник жилья может совершать с ним сделки (обстоятельство, справедливое само по себе), тоже свидетельствует о правомочиях собственника, которые базируются на правоспособности гражданина, в законном порядке ставшем собственником жилья. Возводить эти положения в ранг принципов, точнее объявлять их таковыми, у сотрудников Госкомитета ЖКХ РСФСР не было и нет никаких оснований. Остается только сожалеть, что отдельные ученые, перефразировав изложенные нами выше положения Госкомитета ЖКХ РСФСР, полагают, что к принципам приватизации жилых помещений относятся: 1) добровольность принятия гражданами решения о приватизации; 2) право владельцев приватизированных квартир и жилых домов владеть, пользоваться и распоряжаться ими по своему усмотрению; 3) однократность приватизации; 4) сохранение на переходный период действующего порядка постановки на учет и обеспечение жилыми помещениями; 5) обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений, осуществляемые по желанию их владельцев теми жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями, которые обслуживали эти дома до приватизации; 6) оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений, по тем же ставкам, которые установлены для обслуживания государственного и муниципального жилищных фондов <41>. -------------------------------- <41> См.: Гришаев С. П. Ваше право собственности на жилой дом и квартиру. М., 1995.

Не соглашаясь с изложенной позицией С. П. Гришаева, П. И. Седугин справедливо подметил, что изложенные положения не могут быть отнесены к принципам приватизации жилых помещений и признаны таковыми, так как все они "носят общий характер либо рассчитаны на период после проведения приватизации" <42>. Принимая в общих чертах позицию П. И. Седугина, хотелось бы подчеркнуть, что изложенная точка зрения С. П. Гришаева не имеет ничего общего с пониманием принципов права вообще и принципов приватизации жилых помещений в частности, а поэтому подлежит более детальному критическому осмысливанию. Среди всех перечисленных С. П. Гришаевым положений к принципам приватизации жилых помещений Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" относит: 1) принцип добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений; 2) принцип одноразовости осуществления гражданами приватизации жилых помещений; 3) принцип бесплатности осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Из этих трех прямо закрепленных в указанном Законе принципов название двух С. П. Гришаевым искажено, а третий не упоминается вообще. -------------------------------- <42> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Изд. группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 204.

Вместо принципа добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений С. П. Гришаев ведет речь о принципе "добровольности принятия гражданами решения о приватизации". Трудно понять, с чем мы здесь сталкиваемся: весьма вольным толкованием Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" или с небрежным и сознательным искажением его, поскольку "добровольность принятия гражданами решений о приватизации" и "добровольность осуществления гражданами приватизации жилых помещений" далеко не одно и тоже. Прежде всего анализируемый Закон в абзаце первом преамбулы определяет, что он "устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории Российской Федерации". О "принятии гражданами решений о приватизации" речь в Законе не идет, и такие термины не содержатся. Если даже не придавать столь существенного значения терминологии, так как она всегда носит условный характер, то, по сути, принятие гражданином решения и осуществление его - это далеко не одно и то же. Гражданин может принять решение, но без соответствующего волеизъявления этого решения вовне никогда не осуществит его. Приватизация, как известно, осуществляется путем заключения договора о передаче занимаемого гражданином жилого помещения из государственной или муниципальной собственности в частную. При заключении и исполнении этого договора применяются все требования к воле и волеизъявлению сделки. Вот почему весьма значимым, сущностным положением в анализируемом принципе должно быть указание об осуществлении гражданами приватизации жилых помещений, а не акцент на "принятии гражданами решения о приватизации". Выделение С. П. Гришаевым "принципа однократности приватизации" едва ли может быть признано удачным. Законодатель указывает, что "каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования ОДИН РАЗ (выделено нами. - Г. С.)" (ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Поскольку законодатель употребляет термин "один раз", а не один "крат", постольку по правилам русской грамматики и по существу более четко надо говорить об одноразовости, а не однократности. Употребляемая здесь С. П. Гришаевым "однократность" - не что иное, как нелогичное сочетание слов с нарушением обычных правил словоупотребления. С учетом того, что цитируемая выше норма расположена в разделе II "Основные принципы и условия приватизации жилых помещений" Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", мы и формулируем нормативно-руководящее положение как принцип одноразовости осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Следующий принцип приватизации жилья С. П. Гришаев обозначил как "сохранение на переходный период действующего порядка постановки на учет и обеспечение жилыми помещениями". Это не принцип приватизации, а очередная нелогичность С. П. Гришаева. "Порядок постановки на учет и обеспечение жилыми помещениями" представляют собой логически и функционально взаимосвязанную систему административных норм, регулирующих отношения по постановке на учет для улучшения жилищных условий граждан и обеспечения их жилыми помещениями. Данный порядок по своей юридической природе представляет собой административно-правовой институт в системе комплексной отрасли жилищного законодательства. Сохранение этого института на переходный период свидетельствует о том, что законодатель придает ему стабильность, пролонгируя его функционирование еще на определенный отрезок времени. Возводить сохранение этого порядка в принцип приватизации жилых помещений нет никаких оснований. Очередным принципом С. П. Гришаев считает "обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений, который осуществляется по желанию их владельцев теми жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями, которые обслуживали эти дома до приватизации". Это положение представляет собой конкретную норму жилищного права, регулирующую послеприватизационные отношения и закрепляющую принцип бережного отношения субъектов приватизации к приватизированным жилым помещениям. И, наконец, как указано в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", "оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений по тем же ставкам, которые установлены для обслуживания государственного и муниципального жилищного фонда". Это положение может быть квалифицировано, с одной стороны, как конкретная жилищно-правовая норма, регулирующая отношения по оплате расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений, а с другой - как критерий формирования сторонами договора на обслуживание и ремонт жилых помещений одного из таких существенных условий, как оплата расходов. Подводя итог анализу положений, объявленных С. П. Гришаевым в качестве принципов приватизации жилых помещений, логично было бы предположить, что эти положения объединяют разные правовые категории, а подобные объединения страдают, как уже было сказано, нелогичным сочетанием слов. Детальный анализ Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" позволяет с учетом ранее выделенных признаков, присущих понятию институционных принципов приватизации жилых помещений, отнести к таковым: 1) принцип добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений (ст. 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 2) принцип бесплатности приватизации гражданами жилых помещений (ст. ст. 1 и 11 названного Закона); 3) принцип одноразовости осуществления гражданами приватизации жилых помещений (ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). На эти нормативно-руководящие положения, представляющие собой принципы приватизации жилых помещений, указывалось рядом других ученых <43>. -------------------------------- <43> См.: Жуйков В. М. Возникновение права собственности граждан на квартиры // Российская юстиция. 1993. N 15. С. 12 - 14; Корнеев С. М., Крашенинников П. В. Приватизация жилищного фонда. Законодательство и практика. М., 1996. С. 30 - 32; Седугин П. И. Приватизация жилья как основание возникновения права собственности на квартиру и жилой дом // Жилищное право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. "ИНФРА-М-НОРМА", 2000. С. 204.

Практика применения как Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в целом, так и закрепленных в нем и названных принципов приватизации жилых помещений в частности делает возможным и необходимым дополнить систему принципов приватизации жилых помещений принципом-нормой "срочности оформления результатов приватизации". С учетом этого предложения система принципов института приватизации жилых помещений включает следующие принципы: 1) добровольность приватизации гражданами жилых помещений; 2) бесплатность приватизации гражданами жилых помещений; 3) одноразовость приватизации гражданами жилых помещений; 4) срочность оформления результатов приватизации. Теоретическая и практическая значимость названных выше принципов, наряду с особенностями проявления, закрепления или отражения жилищно-правовых принципов, присущих жилищному праву как комплексной отрасли в институте приватизации жилых помещений, требует их развернутого анализа. Принцип гласности приватизации гражданами жилых помещений. Сама по себе гласность - категория историческая, присущая славянским народам, ее истоки лежат в глубине веков. Н. М. Карамзин писал, что "...народ славянский, хотя и покорился князьям, но сохранил некоторые обыкновения вольности и в делах важных или в опасностях государственных сходился на общий совет. Сии народные собрания были древним обыкновением в городах российских, доказывали участие граждан в правлении и могли давать им смелость, неизвестную в державах строгого, неограниченного единовластия" <44>. -------------------------------- <44> Карамзин Н. М. Предания веков. Сказания, легенды, рассказы из "Истории государства Российского". М., 1997. С. 116.

Содержание понятия "гласность" с общеполитических позиций определяется как "максимальная открытость и правдивость в деятельности государственных и общественных организаций, действенная и активная форма участия общественного мнения в демократическом решении важнейших проблем страны" <45>. Через гласность обеспечивается свободное функционирование в обществе социальной информации, прежде всего той ее части, которая используется (или может использоваться) для регулирования и саморегулирования социальных процессов на всех уровнях, начиная с индивидуального поведения и кончая политикой государства. -------------------------------- <45> Краткий политический словарь. М.: Политиздат, 1988. С. 112.

Исторический опыт свидетельствует, что границы гласности в различные периоды истории России устанавливались неоднозначно и зависели от интересов политической власти. Характеризуемый принцип является конституционным нормативно-руководящим положением, поскольку действующая Конституция Российской Федерации предоставляет гражданину "возможность свободного поиска, получения и распространения любой информации с помощью законных способов" (п. 4 ст. 29). В современной правовой науке общие положения о гласности нашли освещение в большей мере в работах таких государствоведов, как: В. Н. Кудрявцев <46>, В. А. Кряжков <47>, В. О. Лучин <48>. -------------------------------- <46> См.: Кудрявцев В. Н. Ускорение социально-экономического развития и задачи ученых-юристов // Советское государство и право. 1986. N 7. <47> См.: Кряжков В. А. Развитие института непосредственной демократии за современный период // Советское государство и право. 1988. N 9. <48> См.: Лучин В. О. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа // Советское государство и право. 1986. N 12.

Кроме того, принцип гласности приватизации жилых помещений был законодательно закреплен в ст. 20 ЖК РСФСР, в которой прямо указано, что "учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, установление очередности на получение жилой площади по договору найма, а также ее распределение в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда, приобретение жилых помещений гражданами в собственность в домах государственного и муниципального жилищного фонда осуществляются под общественным контролем и с соблюдением гласности". Таким образом, согласно приведенной норме ЖК РСФСР (в редакции Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.) <49>, под контролем общественности и с соблюдением гласности осуществляется приватизация жилых помещений или, иначе говоря, приобретение жилищ в собственность из государственного и муниципального жилищного фонда. -------------------------------- <49> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 963.

Хотя дальнейшего системного развития характеризуемый принцип в жилищном праве на уровне закона не получил, он присущ всему законодательству о приватизации жилых помещений. Он как бы просвечивает это законодательство изнутри. Проявление этого принципа состоит в том, что законодательство о приватизации жилых помещений носит открытый характер. Сам Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не содержит конкретной нормы, которая закрепила бы этот принцип. Необходимым условием, обеспечивающим реализацию принципа гласности приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, является доведение до граждан и компетентных должностных лиц текстов Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и других, тесно связанных с ним законов и подзаконных актов, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений. Именно в этих целях Постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" предписывает местным советам народных депутатов, предприятиям, учреждениям, то есть титульным владельцам жилых помещений, провести необходимые организационные мероприятия по обеспечению населения оперативной и доступной информацией о порядке и условиях приватизации жилых помещений. Изучение опыта организации приватизации жилых помещений в историческом плане свидетельствует о том, что администрации городов, поселков, предприятий и учреждений в установленных и доступных местах вывешивали тексты Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", местных Положений о приватизации жилищных фондов, действующих в тех или иных регионах, бланки всей необходимой документации, которая заполнялась и предоставлялась в компетентные органы, осуществляющие приватизацию жилых помещений (бланки заявлений, договоров о передаче квартир, квитанций об уплате услуг по приватизации жилых помещений и т. п.). Представляется, что в целях соблюдения принципа гласности приватизации жилых помещений и обеспечения гарантий его реализации следовало бы дополнить Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" нормой-принципом такого содержания: "Приватизация жилых помещений осуществляется гласно. Гласность, в частности, обеспечивается реальной возможностью ознакомления граждан с законодательством о приватизации жилых помещений, предоставлением им бланков всей необходимой документации и с решением компетентных органов о приватизации жилых помещений". Принцип соблюдения санитарных, технических и бытовых требований, которым должны соответствовать жилые помещения, находит выражение прежде всего в строительных нормах и правилах, допускающих сдачу в эксплуатацию жилых домов, отвечающих санитарным и бытовым требованиям. В свою очередь, ст. 22 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении не допускает заселение жилых помещений, не соответствующих санитарным требованиям. Относя к компетенции союзных республик установление жилищно-санитарных норм, Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик указывали, что они не могут быть менее девяти квадратных метров на одного человека. Существенной новеллой, развивающей характеризуемый принцип, являлась ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", устанавливающая гибкий механизм определения социальной нормы площади жилья <50>. Согласно этому законодательному требованию "социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов". -------------------------------- <50> Термин "социальная норма площади жилья" выражает то явление, которое ранее обозначалось термином "жилищно-санитарная норма".

Анализируемый принцип осуществляется не только на стадии предоставления жилых помещений в пользование гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете, но и при преобразовании отношений собственности на жилые помещения в процессе приватизации. Весьма значимо при этом, что характеризуемый принцип воплощен и в законодательстве России о приватизации жилья. Так, Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", исходя из анализируемого принципа, закреплял нормы, которые указывали, что не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии (ст. 4 указанного Закона), а приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, хотя и осуществляется в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", но за наймодателями сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда (ст. 16 названного Закона). Социальный смысл перечисленных норм Закона состоит в том, что аварийные дома и дома, требующие капитального ремонта и находящиеся в таком состоянии, когда они не соответствуют санитарным, техническим и бытовым требованиям, не могут быть приватизированы. Субъектам приватизации жилых помещений (гражданам и компетентным организациям) ст. ст. 21 - 24 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" предписывалось соблюдать анализируемый принцип также при обслуживании и ремонте приватизированных жилых помещений. Это нормативно-руководящее положение осуществляется через ненарушение субъектами приватизации нейтралитета, а также путем соблюдения предписания о том, что за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязательства по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками, если собственники приватизированных жилых помещений не заключат с другими субъектами хозяйствования договоры по ремонту и обслуживанию их жилых помещений. Соблюдение санитарных, технических и бытовых требований способствует надлежащему использованию и сохранности жилых помещений, а следовательно, и жилищных фондов и укреплению законности в жилищной сфере. Это, в свою очередь, свидетельствует не только об одном из способов осуществления анализируемого принципа, но и о реализации задач жилищного законодательства. Принцип стабильности правового положения граждан при приватизации жилых помещений, собственников жилищ и членов их семей. Этот принцип означает прочность, устойчивость, постоянство граждан в жилищно-правовой сфере. Удовлетворяя естественную потребность в жилье, граждане, очевидно, не могут довольствоваться только тем, что в тот или иной момент они пользуются занимаемым ими жилым помещением. Даже если граждане пользуются жилыми помещениями по договору социального найма или аренды, то и тогда прочность их правового положения в жилищной сфере обеспечивается реальной возможностью приобретать и отчуждать жилые помещения и жилые дома. Эта возможность обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Новые способы осуществления характеризуемого принципа проявляются в создании условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье. Приватизация жилых помещений гражданами - один из способов удовлетворения потребности граждан в жилье. Принцип стабильности правового положения граждан при приватизации жилых помещений проявляет себя в том, что законодательство о приватизации требует дачи согласия на приватизацию жилого помещения как граждан, проживающих в жилом помещении на момент решения вопроса о его приватизации, так и тех, кто фактически не проживает в жилом помещении, но на момент приватизации не потерял право пользования им. В частности, Судебная Коллегия Верховного Суда РФ своим Определением от 21 июня 1993 г. со ссылкой на ст. 53 действовавшего на тот момент Жилищного кодекса РСФСР установила, что, "если граждане перестали быть членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, они имеют такие же права и несут такие же обязанности, как наниматель и члены его семьи" <51>. -------------------------------- <51> Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1993. N 11. С. 6.

Указанный принцип закрепляется многими положениями российского законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние лица, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетними собственность. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 3 названного Закона для совершения сделок в отношении приватизированных жилых помещений, в которых проживают имеющие право пользования данным жилым помещением несовершеннолетние - независимо от того, являются ли они собственниками, сособственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, - требуется предварительное разрешение органов опеки и попечительства. На приведенные выше нормы законодательства не раз ссылалась Судебная Коллегия Верховного Суда РФ <52>, а Определением от 6 мая 1997 г. она прямо установила, что невыполнение указанных требований Закона является существенным нарушением норм материального права <53>. -------------------------------- <52> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 4. С. 7 <53> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 9. С. 13.

В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" граждане, занимающие жилые помещения в домах соответствующих жилищных фондов по договору найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести это помещение в собственность, в том числе совместную либо долевую. Исходя из этого положения Закона, возможна передача занимаемого семьей жилого помещения в собственность не всех членов семьи, а некоторых из них или даже в собственность одного из проживающих в жилом помещении, если на это выразили согласие все другие совершеннолетние пользователи жилья. Благодаря функционированию указанного принципа прочное положение членов семьи нанимателя обеспечивается с момента выражения его воли на приватизацию жилого помещения, когда он по независимым причинам был лишен возможности соблюсти все формальные правила оформления документов на приватизацию. На этой позиции твердо стоит и судебная практика. Так, Президиум Пензенского областного Суда в Постановлении по конкретному делу от 14 января 1994 г. указал: "Если гражданин, подавший заявление о приватизации жилья и необходимые для этого документы, умер до оформления и регистрации договора о передаче жилого помещения в собственность, то его смерть не является основанием к отказу в удовлетворении права на приватизацию жилого помещения" <54>. -------------------------------- <54> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 5.

Еще более прочное правовое положение в жилищной сфере занимают бывшие наниматели и члены их семей, проживающие в домах государственного и муниципального жилищного фонда, то есть граждане, которые приватизировали жилые помещения и стали их собственниками. Граждане, ставшие собственниками приватизируемых жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению. Они вправе продавать, завещать, сдавать в аренду эти помещения, а также совершать с ними любые иные сделки, не противоречащие действующему законодательству (ст. 3.1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Согласно действующему ЖК РФ лишить собственника права пользования принадлежащим ему помещением или изъять его можно лишь по основаниям, предусмотренным законом и только по решению суда. Принцип бережного отношения субъектов приватизации к приватизируемым жилым помещениям. Этот принцип берет свое начало из общесоюзного жилищного законодательства. В свое время он был закреплен в ст. ст. 5 и 47 Основ жилищного законодательства и конкретизирован в ЖК РСФСР. Так, ст. 10 ЖК РСФСР обязывала граждан бережно относиться к дому, в котором они проживают, использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, соблюдать правила пользования жилыми помещениями. Статья 4 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" закрепляла характеризуемый принцип в виде обязанности и ответственности граждан и юридических лиц бережно относиться к жилищному фонду. С незначительными терминологическими изменениями все перечисленные нормы содержатся в действующем ЖК РФ. Позитивными (и заслуживающими серьезного внимания) являлись следующие положения законодательства о приватизации жилья, развивающие и закрепляющие этот принцип: 1) обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений осуществляется с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта жилищного фонда на условиях, установленных для домов государственного и муниципального жилищного фонда, за счет средств их собственников (ст. 21 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 2) за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязательства по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (ст. 22 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"); 3) контроль за техническим состоянием и ремонтом приватизированного жилищного фонда осуществляют органы местной администрации и местного самоуправления (ст. 25 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") <55>. Ясно, что осуществление принципа бережного отношения субъектов приватизации к приватизируемым жилым помещениям предполагает содержание их в надлежащем состоянии, а в этих целях необходим ремонт и контроль за его проведением. -------------------------------- <55> Приведенные ст. ст. 21, 22, 25 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" утратили силу в связи с введением в действие ЖК РФ (см.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации").

Переустройство и перепланировка жилого помещения его собственником могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры с соблюдением прав и законных интересов других собственников, арендаторов, нанимателей и допускаются лишь с согласия компетентных органов. В Москве, например, в качестве таковых выступают: Госсанэпиднадзор, Госпожнадзор, и организации, обеспечивающие эксплуатацию помещений <56>. В других субъектах Российской Федерации в качестве компетентных органов выступали аналогичные организации. -------------------------------- <56> См.: Порядок оформления документов о разрешении перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах в г. Москве // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. М.: Центр содействия жилищной реформе. Вып. 3. 1995. С. 72 - 73. Поскольку указанный Порядок формировался до принятия и вступления в силу действующего ЖК РФ, то в связи с вступлением указанного ЖК РФ в силу уложившийся в г. Москве Порядок оформления документов о переустройстве, переоборудовании и перепланировке, равно как и компетентные органы, разрешающие или запрещающие переустройство или перепланировку жилого помещения, должны быть приведены в соответствие с нормами ст. ст. 25 - 29 ныне действующего ЖК РФ.

Руководствуясь принципом бережного отношения собственников жилья к приватизированным ими жилым помещениям, законодатель исходит из того, что переоборудование и перепланировка жилых помещений не должны приводить к: 1) нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания; 2) ухудшению сохранности и внешнего вида жилых домов; 3) совершению переустройств и перепланировок, затрудняющих возможность доступа к инженерным коммуникациям и отключающим устройствам энерго-, газоснабжения. Лица, допустившие самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, могут быть обязаны по суду за свой счет привести эти помещения в прежнее состояние. Действующий ЖК РФ содержит пять норм, специально посвященных переустройству и перепланировке жилого помещения, однако в них нет указания на цель переустройства. В этой связи следует отметить, что согласно ЖК РФ переустройство и перепланировка жилого помещения могут производиться только в целях повышения его благоустройства и улучшения условий проживания в жилом помещении с соблюдением прав и законных интересов других собственников, арендаторов и нанимателей. Предоставляя собственникам жилых помещений правомочия по владению, пользованию и распоряжению своими жилищами (п. 1 ст. 30 ЖК РФ), законодатель исходит из недопустимости злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ). Когда поведение собственников жилых помещений противоречит характеризуемому принципу (несмотря на предупреждение и принятие к ним компетентными органами административных мер, собственники продолжают, например, использовать жилые помещения не по назначению, нарушают жилищные права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращаются с жилыми помещениями, допуская их разрушение), то суд может принять решение о лишении собственников жилья. Правовым основанием для принятия такой санкции до принятия действующего ЖК РФ являлась ст. 293 ГК РФ. По иску органа местного самоуправления суд мог принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств, за вычетом расходов на исполнение судебного решения. Правительство г. Москвы в лице мэра систематически дает указание префектурам административных округов, Государственной жилищной инспекции г. Москвы выявлять допущенные собственниками жилых помещений нарушения и предъявлять в народные суды иски о прекращении права собственности на жилые помещения таких собственников-нарушителей <57>. -------------------------------- <57> См., например: распоряжение мэра г. Москвы от 10 апреля 1996 г. N 108-РМ "Об усилении борьбы со злостными нарушениями в использовании жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц" // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. М.: Центр содействия жилищной реформе, 1994. Вып. 1. С. 43 - 44.

Институционные принципы приватизации жилых помещений. Принцип добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Характеризуемый принцип является одной из гарантий в сфере жилищных прав граждан и находит свое закрепление, отражение и проявление в нормах института приватизации жилых помещений, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с приватизацией жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Так, в ст. 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" определено, что приватизация жилья - это бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Эта норма-определение, по нашему мнению, включает по меньшей мере два следующих существенных момента. Во-первых, это означает, что решение о приватизации занимаемого жилого помещения наниматель принимает по своей доброй воле и исходя из своих интересов. Данное положение подкреплено нормой, определяющей порядок приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений. В частности, в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" установлено, что решение о приватизации <58> жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда должно приниматься уполномоченными органами по заявлениям граждан, то есть указанная добрая воля должна исходить от жильцов, а не от каких-либо органов или должностных лиц. Данное положение законодательства нашло отражение в Определении Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 10 декабря 1999 г., где указано, что "заявление граждан о передаче жилых помещений в собственность должно быть добровольным, а не вынужденным по предложению местной администрации". Более того, Закон не только провозглашает право граждан по своему усмотрению ставить и решать вопросы приватизации занимаемых ими жилых помещений, но и предусматривает возможность защиты этого права при его нарушении, установив, что в случае отказа гражданину в удовлетворении желания приватизировать занимаемое жилище он вправе обратиться в народный суд за защитой его нарушенного права (см. ст. 8 указанного Закона). -------------------------------- <58> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4. С. 20.

Во-вторых, добровольность приватизации жилых помещений означает, что всякое прямое или косвенное воздействие или давление на нанимателя жилого помещения и членов его семьи, направленное на принятие и реализацию решения о приватизации занимаемого жилого помещения помимо их воли, является незаконным. Если сделка по приватизации жилья была совершена под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или в результате стечения тяжелых обстоятельств, то наступают последствия, предусмотренные ст. 179 ГК РФ. В таких случаях сделка может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего. Если сделка признана недействительной хотя бы по одному из указанных оснований, то потерпевшему возвращается другой стороной все полученное по сделке. При этом не имеет значения, от кого исходило такое неправомерное воздействие: от должностных лиц, осуществляющих приватизацию жилищ, либо со стороны других граждан. Закрепленный в Законе принцип добровольности осуществления гражданами приватизации занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, по нашему мнению, также означает, что воздействие на граждан не должно оказываться не только через действия должностных или иных лиц, но и со стороны законодателя и органов, издающих подзаконные акты, путем установления в них неблагоприятных факторов, ухудшающих положение нанимателей жилых помещений и вынуждающих их приватизировать жилища. Такой путь ускорения приватизации жилищ незаконен. Решение данной проблемы возможно через закрепление других принципов, стимулирующих граждан к приватизации жилищ, и отмену различных ограничений в этом деле. Собственно, в этом направлении пока и идет развитие норм жилищного права, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу приватизации жилищ, и отмену различных ограничений в этом деле. В частности, таким стимулирующим фактором, в известном смысле, является установление принципа бесплатности приватизации жилых помещений. В то же время следует отметить, что, принимая добровольное решение о приватизации занимаемого жилого помещения, наниматель обязан получить на это согласие членов своей семьи (супруга, совершеннолетних детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев, а в исключительных случаях и совместно с нанимателем проживающих и ведущих с ним общее хозяйство), поскольку они в соответствии с требованием ЖК РФ имеют равные с ним права по пользованию жилым помещением. Если указанные граждане перестали быть членами семьи нанимателя (например, расторгнут брак супругов, выросшие дети образуют самостоятельные семьи и т. д.), но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, необходимо и их согласие на приватизацию жилища, так как бывшие члены семьи нанимателя жилого помещения, продолжающие проживать с ним, также имеют равные права и обязанности с нанимателем по пользованию жилым помещением, а следовательно, и равное право на его приватизацию. В отношении несовершеннолетних членов семьи следует сказать отдельно. В первоначальной редакции Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" о правах несовершеннолетних детей не говорилось. Жизнь показала, что многие несовершеннолетние дети в процессе приватизации жилья их родителями оказались на улице. В целях защиты законных прав и интересов несовершеннолетних в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" были внесены изменения. В редакции Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 11 августа 1994 г. этот вопрос решается следующим образом: 1) несовершеннолетние от 15 до 18 лет приобретают жилые помещения в собственность на общих основаниях, предусмотренных законодательством о приватизации; 2) жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 15 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения органов опеки и попечительства; 3) жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 15 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства. Если при решении вопроса о приватизации жилого помещения будет установлено, что кто-либо из указанных лиц, то есть лиц, как и наниматель, имеющих право пользования жилым помещением, возражает против приватизации жилого помещения (безотносительно к мотивам такого возражения), то осуществить ее невозможно ни при каких обстоятельствах, так как это противоречит принципу добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Если при описанной ситуации заинтересованное лицо обратится с иском в суд, то он не вправе давать оценку обоснованности мотивов отказа от получения жилья в собственность, а иск в таком случае не подлежит удовлетворению ни при каких обстоятельствах. Принцип бесплатности приватизации гражданами жилых помещений. Этот принцип закреплен в норме Закона, свидетельствующей о том, что приватизация жилья - это "бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде" (ст. 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Характеризуемый принцип представляет собой безвозмездное обращение в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, находящихся в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Законодатель, как известно, не сразу закрепил анализируемый принцип в Законе. Так, в первоначальной редакции Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" устанавливалось, что приватизация гражданами жилых помещений, находящихся в государственном и муниципальном жилищном фонде, осуществлялась как на возмездных началах в порядке продажи жилых помещений, так и безвозмездных - на основе бесплатной передачи гражданам жилых помещений. Бесплатно жилые помещения передавались в собственность гражданам по норме 18 кв. м общей площади на одного человека и дополнительно 9 кв. м на семью. Если жилая площадь превышала указанный размер, то она передавалась за установленную плату с учетом потребительских качеств жилья <59>. -------------------------------- <59> Известно, что согласно первоначальной редакции этого Закона гражданам предоставлялось право самим осуществлять капитальный ремонт приватизированного жилья, но в таком случае компетентные органы обязаны были выплачивать им стоимость израсходованных на капитальный ремонт средств (см.: Обзор судебной практики "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел, связанных с приватизацией гражданами жилых помещений" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 2).

Практика показала, что такой смешанный платно-бесплатный способ приватизации жилых помещений не способствует увеличению количества собственников на рынке жилья. В этих целях, а также в целях стимулирования граждан, желающих приобрести занимаемые ими жилые помещения в собственность, в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 23 декабря 1992 г. были внесены изменения и дополнения и закреплен принцип бесплатности приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда независимо от его размеров <60>. Субъекты Российской Федерации в соответствующих нормативных актах не только закрепили характеризуемый принцип, но и обеспечили его реализацию, организовав возврат денежных сумм - доплат тем гражданам, которые осуществили ранее приватизацию жилых помещений на основе смешанного платно-бесплатного способа <61>. -------------------------------- <60> См.: Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 67. <61> См.: О бесплатной приватизации жилищного фонда в г. Москве: Постановление Правительства Москвы N 199 и приложение 1 к Постановлению Правительства Москвы N 63; Положение о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. N 16 // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. М.: Центр содействия жилищной реформе, 1994. Вып. 1.4.1. С. 96 - 99.

Правительство г. Москвы, разработавшее Положение о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве, которое утвердил Президент Российской Федерации, пошло еще дальше, распространив сферу действия этого принципа на приватизацию гражданами не только отдельных квартир, находящихся в домах государственного и муниципального жилищного фонда, но и отдельных комнат, расположенных в так называемых коммунальных квартирах. Бесплатная передача таких комнат в собственность <62> проживающих в них граждан осуществляется при согласии нанимателей всех комнат на приобретение жилья в собственность. Нам представляется, что эта норма введена Правительством г. Москвы, исходя из защиты жилищных интересов граждан и прав на бесплатную передачу им в собственность служебных квартир и комнат. -------------------------------- <62> Там же, см.: п. 1 Положения о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. N 16. Вып. 1. 1994. Ч. 1. С. 98.

Известно, что согласно действовавшему ЖК РСФСР правовой режим служебного жилого помещения изменяется, если гражданин прожил в служебном помещении не менее 10 лет, отработав на предприятии, которому принадлежит квартира или комната, не менее 10 лет. На такое служебное жилое помещение, по существу, распространяется режим жилья, находящегося в государственном или муниципальном жилищном фонде <63>. В литературе отмечалось, что было бы правильным и справедливым, если бы Администрация Президента РФ или Правительство РФ рекомендовали субъектам Российской Федерации закрепить в положении о бесплатной передаче (приватизации) жилищного фонда норму следующего содержания: "Разрешать бесплатную передачу в собственность (приватизацию) служебных квартир (комнат) при условии, что граждане прожили в данной квартире (комнате) не менее 10 лет и проработали на предприятии, в учреждении, организации, которому принадлежит данная квартира (комната), не менее 10 лет". -------------------------------- <63> Современный ЖК РФ хотя и указывает на то, что договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности РФ, государственной должности субъекта РФ или на выборной должности, но не связывает выполнение указанных обязанностей с каким-либо конкретным сроком. Пока никто из компетентных органов не разъяснил, что факт истечения этого срока преобразует правовой режим служебного жилого помещения в режим жилого помещения, находящегося в государственном или муниципальном жилищном фонде.

Принцип одноразовости осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Нормативное закрепление этого принципа выражается в том, что "каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз" (ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Содержание характеризуемого принципа определяется тем, что у каждого гражданина имеется возможность приватизировать жилое помещение, находящееся в доме государственного или муниципального жилищного фонда только один раз. Практика идет по тому пути, что в целях осуществления контроля за одноразовостью приватизации с граждан, изменивших свое постоянное место жительства и желающих приватизировать жилые помещения по новому месту жительства, требуют документ, подтверждающий, что ранее занимаемое жилое помещение не было приватизировано. Естественно, что реализация этого принципа зависит от принципа добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Не проявив доброй воли, гражданин может никогда не реализовать принцип одноразовости приватизации жилого помещения и пользоваться им на основании ранее заключенного договора найма. В основе этого принципа лежит добрая воля гражданина, занимающего жилое помещение, находящееся в домах государственного или муниципального жилищного фонда, а не его обязанность. Согласно этой норме компетентные государственные органы, предприятия и учреждения вправе выкупить у граждан с их согласия жилье, принадлежащее им на праве собственности, с целью более рационального его распределения <64>. Возникает, однако, вопрос: как быть в том случае, если в порядке ст. 17 указанного Закона названные органы выкупают приватизированное жилое помещение у гражданина, находящегося в очереди на улучшение жилищных условий? -------------------------------- <64> Подобного рода выкуп жилья получил распространение в ряде городов России. В литературе утверждается, что в г. Екатеринбурге в указанном порядке было выкуплено значительное количество квартир и предоставлено людям, проживающим в аварийном жилом фонде, многодетным семьям, участникам Великой Отечественной войны (см.: Крашенинников П. В. Приватизация жилья: Комментарий к Закону Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". М., 1993. С. 60).

Во-первых, такое исключение предусмотрено самим Законом применительно к отдельным субъектам. Так, Федеральным законом от 11 августа 1994 г. N 26-ФЗ в ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" внесено дополнение, согласно которому несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, "сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия" <65>. -------------------------------- <65> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 16. Ст. 1864. Употребление законодателем термина "однократность" вместо "одноразовость" едва ли может быть признано удачным. Критические замечания в отношении использования этого принципа высказывались нами ранее.

Таким образом, исключение из принципа одноразовости осуществления приватизации жилого помещения сделано в пользу несовершеннолетних. Во-вторых, исключение из этого принципа может появиться в конкретных ситуациях при реализации определенных условий. Представляется, что если компетентные государственные органы, предприятия или учреждения обусловили предоставление очереднику квартиры после выкупа имеющейся у него квартиры и выкупали ранее занимаемое им жилое помещение в порядке, предусмотренном ст. 17 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", то при таком отчуждении у гражданина (нанимателя предоставляемой квартиры) вновь возникает право на ее бесплатную приватизацию. То есть при описанной ситуации речь может идти об исключении из принципа одноразовости осуществления приватизации гражданами жилых помещений, находящихся в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Следует иметь в виду, что подобная ситуация в общих чертах жестко не запрещена самим Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а также может иметь место лишь при реализации ранее изложенных предписаний того же Закона (ст. 17). Существенное значение также имеет вопрос о том, сохраняется ли характеризуемый принцип в случае изменения титульного владельца дома, который находится в государственном или муниципальном жилищном фонде. Как быть в тех ситуациях, когда государственное или муниципальное предприятие, имеющее на своем балансе жилищные фонды, переходит к другим собственникам либо ликвидируется? Известно, что первоначально Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не регулировал подобного рода отношения. Практика осуществления приватизации жилых помещений обнаружила насущную потребность и необходимость в таком урегулировании. Так, ст. 8 Закона РФ от 23 декабря 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" установила, что "при переходе государственных и муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в полное хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц в ведение органов местного самоуправления в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилья". Следовательно, и при описанной ситуации, то есть при изменении отношений собственности в жилищной сфере, принцип одноразовости приватизации гражданами жилых помещений сохраняет свое действие. В практике возникал вопрос о том, сохраняется ли принцип одноразовости приватизации жилых помещений за теми лицами, которые дали согласие на приватизацию жилого помещения другими членами семьи, проживающими в квартире, находящейся в доме государственного или муниципального жилищного фонда. Поскольку лица, выразившие согласие на приватизацию жилого помещения другими лицами, пользующимися жилым помещением, не приобрели это помещение в свою совместную или долевую собственность, то на них распространяется действие принципа одноразовости осуществления приватизации жилых помещений при приватизации ими другого впоследствии полученного жилого помещения, так как характеризуемый принцип не был ими осуществлен при даче согласия на приватизацию жилья другими гражданами. Этой позиции придерживается и судебная практика <66>. -------------------------------- <66> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г., с изменениями и дополнениями от 23 декабря 1994 г., "О некоторых вопросах применения судами законодательства Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1993. N 11, а также Обзор судебной практики "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приватизацией гражданами жилых помещений" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 2.

Принцип срочности оформления результатов приватизации. К необходимости формулирования и закрепления этой нормы-принципа в законе привело нас изучение и обобщение практики оформления результатов приватизации в г. Москве. Дело в том, что изначально срок оформления и регистрации договора о передаче приватизированного жилого помещения, находящегося в домах государственного и муниципального жилищного фонда, в собственность граждан законом не устанавливался. Реально в г. Москве на совершение этих действий уходит около трех месяцев. Этот срок не может удовлетворять интересы москвичей. Если проанализировать все этапы работы с документами по оформлению результатов приватизации и технологический процесс регистрации этих документов с организацией предварительной их проверки, то можно обнаружить и представить следующее реальное положение вещей. Сначала специалисты управления муниципального жилья того или иного административного округа г. Москвы принимают пакет документов от гражданина на приватизацию, проверяют правильность их заполнения и юридическую чистоту. Затем проверенные, но скопившиеся документы перевозятся в окружной центр регистрации. В свою очередь, специалисты окружного центра регистрации повторно проверяют еще раз правильность оформления документов, фиксируют их в регистрационных книгах и переправляют их в головной центр Москомрегистрации. После совершения процедуры регистрации документы отправляют обратно - сначала в окружной центр, где делают соответствующие отметки, а потом в Управление муниципального жилья, где указанные документы и получают граждане. На всю эту процедуру с оборотом, регистрацией и кругооборотом документов уходит почти три месяца. Опыт свидетельствует, что повторная проверка документов окружным центром регистрации, например, на предмет того: реализовал ли гражданин принцип одноразовости приватизации, находится ли жилое помещение под арестом или нет - в принципе ничего не дает. Практика подтверждает, что на ежедневно проверяемые дела приходится около 3% ошибок <67>. Характер их таков, что избежать их повторного совершения практически не удается, поэтому повторная окружная проверка документов лишена здравого смысла. Если из указанного кругооборота документов изъять окружное звено, то он (кругооборот) сокращается до одного месяца <68>. Кроме сокращения числа звеньев есть и еще резервы для сокращения указанного срока, в частности механизация документооборота (например, разработка компьютерных программ для оформления договора о передаче жилого помещения в собственность граждан). Поскольку при описанной ситуации его (договор) необходимо заполнять в трех экземплярах и без единой поправки, то заполнение текста договора с помощью компьютера, а не от руки значительно сокращает этот процесс. -------------------------------- <67> См.: Московская правда. 2000. 29 сент. <68> См.: Московская правда. 2000. 29 сент.

Все отмеченное, а также ряд иных моментов побуждают нас сформулировать и предложить закрепить прежде всего в Положении о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве <69>, а также в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" норму-принцип следующего содержания: "Оформление результатов приватизации жилых помещений должно осуществляться в месячный срок". -------------------------------- <69> См.: приложение 1 к Указу Президента РФ "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве" от 12 января 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 4. Ст. 153.

У непросвещенного в делах приватизации читателя может возникнуть вопрос: так ли уж нужна указанная норма-принцип в названных нормативных актах, а если да, то что она дает? Попытаемся пояснить это на следующих реальных жизненных ситуациях. Представим себе, что некая риелторская фирма, выполняя соответствующую программу города, расселяет коммунальную квартиру. Эта фирма нашла подходящие для проживания людей жилые помещения и выстроила необходимую цепочку: кто, куда и когда переедет. Практика свидетельствует, что в совершении таких сделок нередко участвует несколько фирм и субъектов приватизации (граждан), совершающих сделки с жилыми помещениями. Некоторые из них не могут (или не хотят) по просьбе контрагентов ждать два-три месяца результатов госрегистрации договора о передаче жилых помещений в собственность граждан. Нередко в таких случаях с трудом налаженные отношения легко и быстро разлаживаются. Граждане - участники описанного процесса расстраиваются, обращаются в компетентные государственные органы со справедливыми возмущениями о волоките процедуры регистрации. Наличие в указанных нормативных актах сформулированной нормы-принципа будет не только способствовать устранению справедливых нареканий граждан, но и стимулировать всех субъектов приватизации совершать действия по оформлению результатов приватизации в установленные законом сроки <71>. Кроме этого, характеризуемая норма-принцип, на наш взгляд, явится фактором эффективного осуществления иных принципов приватизации жилых помещений, которые (принципы) вне временного, а точнее, своевременного их осуществления и надлежащего оформления такого осуществления превращаются из возможных работающих механизмов в нечто застывшее и самодовлеющее. -------------------------------- <70> Представляется, что законодатель, формирующий, формулирующий и закрепляющий в соответствующих нормативных актах те или иные законоположения, должен прежде всего думать о людях, бегающих по разным инстанциям и стоящих в очередях перед кабинетами нерадивых чиновников в попытках осуществить определенные законоположения. Жизнь же, к сожалению, свидетельствует о том, что иногда граждане - посетители, кстати, государственных учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним доводятся до потери сознания и нервных срывов (см., например: Зайцева Е. Справка о потерянном времени // Российская газета. 2001. 2 февр.). <71> Сделанное нами еще в 2001 г. предложение о закреплении нормы-принципа о том, что "оформление результатов приватизации жилых помещений должно осуществляться в месячный срок", видимо, было замечено законодателем. Он Федеральным законом от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ внес в ст. 8 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" изменение. Часть 1 названной статьи указывает уже на двухмесячный срок.

Понятие и классификация функций принципов приватизации жилых помещений. В предыдущих разделах этого исследования рассматривались понятия принципов приватизации жилых помещений, их генезис и сущность, классификация и система, то есть, говоря иначе, их статика. Однако принципы приватизации жилых помещений нужно рассмотреть еще в одном аспекте - выполняемых ими функций. Эта сторона принципов в отличие от их статики характеризует динамику, то есть действие принципов приватизации жилых помещений, и в известной мере охватывается понятием их реализации. В правовой литературе проблема функций изучалась в аспекте функций государства <72> и права в целом <73>, как с общеправовых, так и отраслевых <74> и институционных позиций. С этих позиций наиболее активно изучаются и пропагандируются функции такого института, как гражданско-правовая ответственность. Практически нет ни одного учебника по гражданскому праву, в котором авторы не освещали бы тех или иных аспектов проблемы функций гражданско-правовой ответственности <75>. Вместе с тем отдельные ученые не ограничиваются изложением в учебной литературе лишь функций гражданско-правовой ответственности, а также осуществляют анализ функций такого института, как гражданско-правовой договор <76>. -------------------------------- <72> См.: Чесноков Д. И. О функциях Советского социалистического государства // Вопросы философии. 1957. N 7. С. 30 - 47; Щетинин Б. В. К вопросу об основных функциях народно-демократического государства в современных условиях // Советское государство и право. 1959. N 11. С. 14 - 24; Корельский В. М. Функции социалистического государства // Общая теория социалистического государства: Учебное пособие (цикл лекций). Свердловск, 1970. С. 107 - 141. <73> См.: Радько Т. Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970; Алексеев С. С. Функции социалистического права // Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 91 - 98. <74> См.: Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права. Саратов, 1983. Кстати, едва ли можно согласиться с А. Я. Рыженковым, приписывающим эти функции всему гражданскому праву в то время, когда большинство цивилистов правильно полагает, что эта функция присуща лишь такому институту, как гражданско-правовая ответственность. <75> См.: Советское гражданское право / Под общ. ред. проф. О. А. Красавчикова. М.: Высшая школа, 1968. Т. 1. С. 482 - 483; Гражданское право / Отв. ред. П. Е. Орловский, С. М. Корнеев. М.: Юрид. лит., 1969. Т. 1. С. 516; Советское гражданское право / Под ред. проф. О. А. Красавчикова. 2-е изд. М.: Высшая школа, 1972. Т. 1. С. 416; Советское гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. заслуженного деятеля науки РСФСР, д-ра юрид. наук, проф. О. А. Красавчикова. 3-е изд., испр. и доп. М.: Высшая школа, 1985. Т. 1. С. 504 - 505; Гражданское право / Под ред. проф. А. Г. Калпина и проф. А. И. Масляева. М.: Юристъ, 1997. С. 20 - 21; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: БЭК, 1998. Т. 1. С. 431 - 433. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <76> См., например: Красавчиков О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции // Гражданско-правовой договор и его функции: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: Изд-во УрГУ, 1980. С. 16 - 20; Он же. Понятие и функции гражданско-правового договора // Советское гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. заслуженного деятеля науки РСФСР, д-ра юрид. наук, проф. О. А. Красавчикова. 3-е изд., испр. и доп. М.: Высшая школа, 1985. Т. 1. С. 435 - 438. Хотя О. А. Красавчиков обосновал и осуществил дифференциацию системы функций гражданско-правового договора, эта проблема осталась как бы незамеченной последующими исследователями проблемы сущности договора и договорного права. Так, М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, глубоко и обстоятельно изучившие современные проблемы договора и договорного права в традиционных аспектах, не только не касаются вопросов понятия и системы функций договора, но и делают вид, что этих проблем как будто бы никогда не существовало и они никем не исследовались, т. е. эти проблемы предались забвению (см.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. М.: Статут, 1997).

Если отдельные функции гражданского права и система функций некоторых его институтов были предметом исследования ряда крупных ученых-юристов, то проблеме функций принципов права ни с общеправовых, ни тем более с отраслевых и институционных позиций еще не уделялось должного внимания. Во всяком случае при осуществлении тщательного поиска нам не удалось обнаружить в литературе по общей теории права результатов изучения проблемы функции принципов права <77>. -------------------------------- <77> Так, в фундаментальной монографии А. Я. Берченко "Ленинские принципы социалистического права" проблема принципов права изучается в историческом ракурсе и с общеотраслевых позиций, но в этом исследовании не прослеживается даже попытки подхода к изучению функций принципов. Не вызывает сомнений, на наш взгляд, положение о том, что функции принципов права должны быть отнесены к числу важнейших его категорий, однако в весьма емкой и основательной монографии, посвященной исследованию правовых категорий, места им не нашлось (см., например: Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий права. М.: Юрид. лит., 1976).

В исследовании, посвященном изучению проблемы принципов советского гражданского права, да и общеотраслевых и межотраслевых принципов в их специфическом гражданско-правовом преломлении, нет специальной главы или параграфа, в котором изучался бы вопрос о функциях принципов гражданского права. Вместе с тем можно обнаружить, что функции принципов советского гражданского права исследуются в их существе, свойствах и отношениях во взаимосвязи с такими гражданско-правовыми категориями, как предмет и метод гражданско-правового регулирования общественных отношений и гражданско-правовые нормы. Общеправовой и цивилистические подходы в объяснении функций принципов гражданского права используются в качестве методологической основы понимания и объяснения такого явления реальной действительности, как функции принципов приватизации жилых помещений с учетом отражения специфики этого явления <78>. -------------------------------- <78> См.: Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского права: Монография. Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 1985. С. 36 - 57.

Нам представляется, что изучение функций принципов приватизации жилых помещений следует начинать с определения понятия этого явления. Обращение к ранее приведенным источникам, в которых в той или иной мере речь идет о функциях гражданско-правовой ответственности или гражданско-правового договора, позволяет утверждать, что названные явления изучаются сами по себе, без стремления дать определения понятий, скажем, функций гражданско-правовой ответственности или функций гражданско-правового договора. Если понятие "функция" связано с деятельностью, внешним проявлением свойств какого-либо объекта, воздействием на что-то, то его употребление применительно к функциям принципов приватизации жилых помещений характеризует проявление свойств их воздействия на внешнюю среду. В таком понимании принципы приватизации жилых помещений имеют отчетливо выраженное содержание, которое образует систему отдельных, относительно самостоятельных, но взаимосвязанных способов воздействия на внешнюю среду. В качестве таковой выступают общественные отношения по приватизации жилых помещений и субъекты приватизации. Функции принципов приватизации жилых помещений предопределяются своеобразием их объекта воздействия, особенностями регулирования указанных общественных отношений и воздействием на них. Отнесение к функциям приватизации жилых помещений того или иного вида их воздействия основывается на ряде критериев. Ими являются: объективная необходимость и непосредственная направленность данного воздействия на внешнюю среду, невозможность осуществления без нее принципов, сложность содержания функций, относительная их самостоятельность. Функции принципов приватизации жилых помещений как элементы системы. Использование указанных критериев позволяет отнести к функциям принципов приватизации жилых помещений такие виды воздействия, как: информированность, преобразование общественных отношений, регулятивность, системообразуемость. Отсюда, судя по содержанию и названным направлениям воздействия, функции принципов приватизации жилых помещений могут быть дифференцированы на следующие виды: 1) информационная функция; 2) функция преобразования общественных отношений; 3) регулятивная функция; 4) системообразующая функция. В рамках единой для принципов приватизации жилых помещений непосредственной цели (обеспечение упорядоченности, согласованности элементов системы) каждая из названных функций как элемент системы имеет собственное предназначение, содержание и методы реализации. Так, информационная функция дает субъектам приватизации жилых помещений информацию о прошлом, настоящем и возможности предвидения будущих принципов приватизации жилых помещений. Функция преобразования общественных отношений воздействует на формирование в системе отношений муниципальной и государственной собственности, отношений частной собственности, поддержание их на соответствующем уровне, укрепление и развитие. Регулирование обеспечивает оперативность воздействия, эффективность действия системы функций принципов приватизации жилых помещений в условиях постоянных внешних и внутренних воздействий на нее. Систематизированность направлена на создание такого стабильного и цельного механизма, который превращает принципы и нормы в единую и прочную систему регулирования. Как явления объективного порядка названные функции не могут быть избраны произвольно, поскольку исходят из сущностного назначения принципов приватизации жилых помещений, из возможностей воздействия характеризуемых функций на внешнюю среду. Конечно, на конкретное содержание указанных функций влияет специфика объекта воздействия. Однако такое влияние не изменяет состав и содержание функций приватизации жилых помещений, которые при всех условиях остаются в целом неизменными. Таким образом, с учетом отмеченного функции принципов приватизации жилых помещений представляют собой объективно необходимые, направленные, избирательные и относительно самостоятельные воздействия на внешнюю среду (общественные отношения, лежащие в основе приватизации жилых помещений и распространяющиеся на субъектов приватизации, информацию, иногда настойчиво или даже агрессивно (предвыборная или рекламная информация)). Этого не наблюдается при внедрении информации о принципах приватизации жилых помещений. Если не учитывать некоторую активность средств массовой информации в первые месяцы после принятия названного Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и какую-то подвижку законодательных органов субъектов Федерации, конкретизирующих и детализирующих условия применения указанного Закона и ряда иных законодательных актов на своих территориях, в той или иной мере воспроизводящих закрепленные в федеральном Законе и иных законодательных актах принципы, то можно отметить: внедрение в сознание граждан информации о принципах приватизации жилых помещений вошло в состояние прочной и стабильной пассивности. Среди граждан страны возникли мнения о том, что приватизация жилых помещений уже закончена и кто не успел осуществить ее в пять-десять лет после принятия названного Закона РФ, тот не сможет реализовать право на приватизацию или будет в нем ограничен <79>. -------------------------------- <79> Наряду с отмеченным расхожим мнением существуют и официальные предложения - ограничить приватизацию. Так, Московская городская Дума выступила с законодательной инициативой, заключающейся в том, чтобы внести изменения в ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", в соответствии с которыми предлагается лишить права на приватизацию жилья тех граждан, которые после вступления в силу предлагаемых изменений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" станут очередниками на получение социального жилья. Полученное таким образом жилье по договору социального найма не должно подлежать в дальнейшем приватизации. Рациональным зерном в этом предложении является стремление Правительства г. Москвы сохранить и приумножить муниципальный жилищный фонд города, но едва ли решить эту проблему можно за счет ущемления прав граждан на приватизацию жилья. В силу этого указанные предложения, по нашему мнению, не могут быть приняты.

Содержащаяся информация о принципах приватизации жилых помещений по своей юридической природе является не чем иным, как предложением делать оферты. Она выступает необходимой и интересной для потребителя. Опыт свидетельствует, что для основной массы граждан та информация, которая нас окружает, является фоновой или ненужной, а указанная особенность характеризуемой информации будет способствовать выбору ее из всеобъемлющего общего потока. В-третьих, анализируемая информация, являясь частью демократической культуры общества, позволяет потребителям пользоваться ею как действительно необходимой, так как нельзя насильно заставлять кого-либо воспринимать информацию, отсеивать неудовлетворительную и ненужную информацию. Таким образом, реализация информационной функции принципов приватизации жилых помещений как части информационной культуры общества предполагает осуществление демократичности информации, скорости передачи и полноты передаваемых данных, а также возможность обладания ею только законными пользователями. С учетом сказанного можно прийти к выводу о том, что сейчас уже назрела необходимость дополнить раздел II "Основные принципы и условия приватизации жилых помещений" Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" ст. 12 следующего содержания: "Департаменты муниципального жилья (или аналогичные им органы субъектов Российской Федерации) обязаны постоянно информировать граждан России о принципах и условиях приватизации жилых помещений" <80>. -------------------------------- <80> Постановление Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1542-1 "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" обязывало местные Советы народных депутатов, предприятия и учреждения обеспечить население оперативной и доступной информацией о порядке и условиях приобретения жилья в собственность граждан по их обращениям. Это Постановление сыграло позитивную роль на первоначальном этапе приватизации жилых помещений. Однако: а) содержащаяся в этом Постановлении порученческая норма носила разовый характер; б) она содержалась не в самом Законе, а в Постановлении о введении его в действие, то есть в отрыве от него; в) опыт свидетельствует, что она вскоре была забыта и никем не исполнялась, тем более что органа, которому она адресовалась, так называемых местных Советов, давно не существует. В силу отмеченных причин мы и полагаем, что: 1) предлагаемая норма должна быть закреплена в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"; 2) суть этой нормы состоит в том, что компетентные и ныне существующие органы обязаны постоянно, а не одноразово информировать граждан России о принципах и условиях приватизации жилых помещений.

Указанное дополнение будет, по нашему мнению, не только способствовать более эффективной реализации анализируемой функции, но и обеспечивать право граждан на получение надлежащей информации об условиях приватизации жилья, которая при стабильных принципах приватизации, установленных Федеральным законом, нередко изменяется субъектами Российской Федерации, а возможность приватизации гражданами жилых помещений ограничена сроком, определенным федеральным законодателем <81>. -------------------------------- <81> См.: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

Функция преобразования отношений собственности в жилищной сфере. Преобразование отношений собственности в жилищной сфере как объективно существующий процесс может осуществляться при наличии ряда объективных предпосылок, которые позволили бы реализоваться этому процессу. К таковым относятся: 1) социальные условия; 2) экономические условия; 3) юридические условия. Под социальными условиями следует понимать такую ситуацию в социально-экономической сфере, которая объективно позволила бы части населения страны, являющейся нанимателями жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, участвовать в процессе приватизации. Поскольку субъектов приватизации можно в известном смысле рассматривать как участников гражданского правоотношения, то эти участники должны быть, во-первых, правосубъектными, то есть правоспособными и дееспособными, и, во-вторых, выступать субъектами уже существующего жилищного правоотношения найма, в котором объектом является жилое помещение, находящееся в государственном или муниципальном жилищном фонде. Под экономическими условиями следует понимать такое состояние жилищно-коммунального хозяйства, включающее и состояние жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, которое позволило бы осуществить относительно масштабную в пределах страны передачу государственной и муниципальной собственности в жилищной сфере в собственность частную. Как будет отмечено в дальнейшем, не всякое жилое помещение, находящееся в государственном или муниципальном жилищном фонде, может быть приватизировано. Под юридическими условиями следует понимать наличие такой правовой системы, которая способна регулировать соответствующий процесс. Предыдущий анализ ряда правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения по приватизации жилых помещений, позволяет утверждать, что указанная правовая система уже создана. В настоящее время вся совокупность правовых актов по их юридической силе и иерархической последовательности может быть условно подразделена на следующие группы: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации; Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"; иные федеральные законы Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; акты субъектов Российской Федерации; акты других федеральных и муниципальных органов исполнительной власти. Центральным, базовым актом среди всей названной массы нормативных актов выступает Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Анализируя этот Закон как базу норм, составляющих стержневую основу системы нормативных актов и принципов, регулирующих отношения по приватизации, было бы неправильным замалчивать то обстоятельство, что законодательство о приватизации содержит определенные запреты на приватизацию жилых помещений. Тщательный анализ ограничений на приватизацию позволяет утверждать, что они применяются как в отношении объектов, так и субъектов приватизации. Ограничения на приватизацию определенных объектов установлены ГК РФ, содержащим в п. 3 ст. 212 принципиальное правило, согласно которому виды имущества, которые могут находиться в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Как бы в развитие названной нормы, хотя и несколько противоречиво, п. 1 ст. 313 ГК РФ указывает, что в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам и юридическим лицам. С учетом этого законодательство о приватизации исходит из того, что приватизация жилья гражданами может иметь место лишь на основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Отсюда логически можно сделать вывод, что в любом ином, кроме государственного и муниципального, жилищном фонде наниматели жилых помещений права на приватизацию занимаемого ими жилья не имеют. Это так называемые ограничения путем умолчания. Однако Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" содержал в первоначальной редакции и ныне содержит и прямые запреты. Если рассмотреть эти запреты в хронологическом порядке, то их трансформация выглядела следующим образом. Так, в редакции Закона Российской Федерации от 23.12.1992 N 4199-1; Федеральных законов от 01.05.1999 N 88-ФЗ; от 20.05.2002 N 55-ФЗ; от 29.12.2004 N 189-ФЗ согласно ст. 4 характеризуемого Закона "не подлежат приватизации... жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных", а также не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. <82>. -------------------------------- <82> В дальнейшем было установлено, что служебные жилые помещения и коммунальные квартиры могут быть приватизированы по решениям собственников жилищного фонда или уполномоченных ими органов, а также предприятий, за которыми закреплен жилищный фонд на праве полного хозяйственного ведения, и учреждений, в оперативное управление которых передан жилищный фонд (ч. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в редакции Закона Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4199-1). В дальнейшем ч. 1 ст. 4 названного Закона была дополнена положением, согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. (см.: ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"). Конституционный Суд РФ Постановлением от 15 июня 2006 г. N 6-П признал ч. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не соответствующей Конституции РФ, а следовательно, не подлежащей применению.

Видимо, смягчением существующих запретов можно назвать ч. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно которой "собственники жилищного фонда или уполномоченные им органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения". Ограничения на приватизацию жилых помещений для определенных субъектов могут быть выведены из ст. 2 анализируемого Закона, согласно которой приватизировать жилые помещения могут лишь граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда, включая жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд) по договору найма или аренды. Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приватизацией гражданами жилых помещений" указал, что "право на бесплатную приватизацию жилья законом предоставлено только гражданам, занимающим жилые помещения по договору найма или аренды в домах государственного или муниципального жилищного фонда". Следовательно, право на приватизацию жилых помещений предоставлено тем членам семьи нанимателя, которые не занимали <83> жилое помещение в указанных домах, и тем гражданам, которые занимали жилые помещения, находящиеся в любых иных жилищных фондах <84>, кроме государственного или муниципального жилищного фонда. Поскольку законодатель предоставил право на приватизацию жилых помещений гражданам, то его, строго говоря, не имеют иностранцы и лица без гражданства <85>, даже если они занимали жилые помещения по договору найма или аренды в домах государственного или муниципального жилищного фонда. -------------------------------- <83> Известно, что под занятием жилого помещения в жилищном праве понимается вселение в него в установленном законом порядке, то есть с соблюдением правил прописки или регистрации граждан по месту жительства. <84> Право на приватизацию жилых помещений в указанных фондах может возникнуть лишь с согласия собственника жилья. <85> Если Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не установил прямых запретов (хотя сделал это иным законодательным приемом) приватизации жилых помещений лицами без гражданства и иностранцами, то в дальнейшем при приватизации иных видов имущества такие запреты устанавливались. Так, Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" 1997 г. предусмотрено, что одним из критериев осуществления подлежащего приватизации имущества является перечисление в Государственной программе приватизации такого имущества, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц (п. 3 ст. 4 "Государственная программа приватизации государственного имущества в Российской Федерации").

С учетом изложенного, очевидно, было бы правильным и логически последовательным внести в ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" дополнение, сформулировав ч. 2 этой статьи следующим образом: "Право на приобретение в собственность, в порядке приватизации, жилого помещения проживающим в Российской Федерации иностранцам и лицам без гражданства не принадлежит". Жилищный фонд России как величайшее ее национальное достояние принадлежит российскому народу. Бесплатная передача жилья кому бы то ни было, кроме граждан России, противоречила бы национальным интересам. Кроме всего отмеченного и во избежание этого противоречия мы и предлагаем дополнить анализируемый Закон сформулированным выше предложением, которое в случае принятия его законодателем могло бы стать необходимой нормой права. Функция преобразования отношений собственности в жилищной сфере. Преобразование отношений собственности в жилищной сфере - это процесс, который включает следующие звенья: а) заявление нанимателя жилого помещения, находящегося в доме государственного или муниципального жилищного фонда, о желании приватизировать занимаемое им помещение, и подтверждение того факта, что этот наниматель ранее не приватизировал ни это, ни какое-либо другое жилое помещение (соблюдение принципа одноразовости приватизации жилья); б) принятие этого заявления компетентным органом, рассмотрение его по существу и удовлетворение заявленного гражданином желания; в) заключение гражданином, приватизирующим жилье, и департаментом (управлением) муниципального жилья либо иным компетентным органом, так как в различных субъектах Российской Федерации этот орган может называться и по-другому <86>, договора о передаче гражданину жилого помещения; г) факт передачи жилого помещения, подтверждаемый актом приема-передачи; д) регистрация гражданином права на жилое помещение путем внесения компетентным лицом соответствующих записей в Единый государственный реестр прав согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Лишь с момента внесения указанных записей гражданин становится собственником приватизированного жилого помещения. ГК РФ тоже связывает момент возникновения права собственности на недвижимое имущество с момента его государственной регистрации (ст. 131, п. 2 ст. 223). Пункт 1 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним" содержит норму, согласно которой государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права <87>. -------------------------------- <86> Оформление всего комплекса документов, требуемых для осуществления приватизации в разных субъектах Российской Федерации, проводилось разными органами, к тому же в одних и тех же субъектах эти органы иногда менялись. Так, только в г. Москве оформление таких документов было передано от домоуправлений в ДЕЗы, а от ДЕЗов - в Управление муниципального жилья административных округов города. <87> Поскольку приватизация - это государственный акт передачи жилья из государственной и муниципальной собственности в собственность частную, то факт такой передачи с вступлением в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" должны регистрировать государственные органы. В некоторых субъектах Российской Федерации, как свидетельствует практика, такой регистрацией ведают акционерные общества. Так, в г. Москве подобную регистрацию сначала осуществляло АО "Мосжилрегистрация", а затем АО "Мосприватизация", что не соответствует требованиям Закона. Никакие ссылки местных чиновников на отсутствие необходимых юридически грамотных специалистов, важность тщательной проверки первичных документов при возникновении права собственности на данную жилплощадь и т. п. (см., например, "Московская правда" от 5 июня 2000 г.) не могут служить оправданием этой незаконной и порочной практики.

Таким образом, путем последующей реализации характеризуемых звеньев осуществляется преобразование отношений собственности в жилищной сфере, а результатом указанного преобразования выступает прекращение собственности на конкретное жилое помещение у государственного или муниципального органа и возникновение права частной собственности на приватизируемое жилое помещение у гражданина. Именно с отмеченного момента гражданин не только имеет право на осуществление триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения, но и несет бремя собственника, связанное с осуществлением расходов по содержанию этого имущества и его охране. Регулятивная функция принципов приватизации жилых помещений свидетельствует о том, что характеризуемые принципы обладают собственными свойствами регулирования соответствующих общественных отношений. Следует согласиться с тем доказанным в науке положением, согласно которому принципы как гражданского, так и жилищного права, а следовательно, и принципы приватизации жилых помещений обладают регулятивными свойствами. Эти регулятивные свойства принципов приватизации жилых помещений заложены нами в определении их понятия. Вместе с тем хорошо известно, что инструментом регулирования общественных отношений являются правовые, а применительно к нашему исследованию жилищно-правовые нормы. Нет ли здесь дублирования или двойственности правового регулирования? Полагаем, что нет. И вот почему. Прежде всего не следует забывать, что формирует, формулирует, отражает и закрепляет в соответствующих нормативных актах как принципы, так и нормы права законодатель. Необходимо, однако, отметить, что сущность и предназначение принципов в праве несколько иные, чем норм. Общность характеризуемых категорий как раз и проявляется в анализируемой функции, хотя принципы и жилищно-правовые нормы регулируют по-разному <88>. Принципы нередко закрепляются в нормативных актах в виде общих правил поведения, в то же время они могут быть выведены из отдельных норм и иных законоположений, так как они отражены в них в виде абстрактных положений. Действуя как общие правила, принципы как бы запрещают выход за пределы норм, и хотя содержание каждой из норм, регулирующей отдельные грани приватизации жилых помещений, строго говоря, несколько отлично от содержания принципов, на эти нормы как бы неявно (в скрытом виде) налагаются ограничения со стороны принципов. Принципы приватизации жилых помещений в структуре элементов правоприменения зачастую выступают в неявной, как бы в замаскированной форме. В силу присущей характеризуемым принципам, с одной стороны, всеобщности, а с другой - относительной абстрактности они задают лишь общую программу правового регулирования, не регламентируя жестко конкретные формы его применения. Может быть, поэтому субъект применения норм жилищного права, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений, иногда не осознает регулятивной значимости принципов, на которых зиждется правоприменение и понимание значимости последнего. -------------------------------- <88> Взаимосвязь принципов приватизации жилых помещений и жилищно-правовых норм под иным углом зрения рассматривались нами в предыдущем материале настоящей статьи.

Здесь мы уже сталкиваемся не с проблемой регулятивной функции принципов, а с проблемой правосознания субъектов применения как норм права, так и принципов. Вместе с тем анализируемые принципы выступают своего рода базой, на основе которой принимаются или отвергаются те или иные нормативные положения без ущерба правовому регулированию соответствующих общественных отношений. Системообразующая функция принципов приватизации жилых помещений позволяет принципам быть своего рода базой, на основе которой принимаются, выполняют регулятивную роль или отвергаются те или иные нормативные положения. Анализируемые принципы являются тем каркасом, на основе которого объединяется, как бы цементируется, вся совокупность норм, регулирующих отношения по приватизации жилых помещений, образующая вместе с принципами приватизации жилых помещений прочную систему правового регулирования. Социально-правовой основой и каркасом, а точнее, системообразующим фактором указанной системы выступают принципы. В силу их большей стабильности по сравнению с жилищно-правовыми нормами они меньше подвержены трансформации: изменению, дополнению или отмене. Когда законодатель изменяет какую-либо конкретную жилищно-правовую норму, это не влечет серьезных недостатков в правовом регулировании преобразования отношений собственности в жилищной сфере, так как эффективность преобразования отмеченных отношений и их правового регулирования восполняется благодаря принципам. Роль и значение характеризуемой функции принципов приватизации жилых помещений должны учитываться как законодателем, осуществляющим правотворчество, так и правоприменительными органами. Так, законодатель, изменяя, отменяя или вводя в систему правового регулирования отношений, связанных с приватизацией жилых помещений, новые нормы, должен соотносить свое правотворчество с учетом действующей системы принципов и правовых норм. В свою очередь, правоприменительные органы в процессе применения права при обнаружении отсутствия конкретных правовых норм руководствуются принципами. Отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями выступают, с одной стороны, фактором, определяющим сущность и содержание как норм, так и принципов приватизации жилых помещений, а с другой - объектом воздействия последних. Взятые в единстве нормы и принципы приватизации жилых помещений носят зависимый и производный характер от регулируемых ими общественных отношений. В то же время они, будучи выраженными в объективных формах, активно воздействуют на породившие их отношения, определяя социально-экономические и правовые основы преобразования отношений собственности в жилищной сфере, их организуемость.

Название документа