О некоторых проблемах подготовки документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность при разграничении публичной собственности

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПОДГОТОВКИ ДОКУМЕНТОВ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ О ПЕРЕДАЧЕ ИМУЩЕСТВА ИЗ СОБСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ ПРИ РАЗГРАНИЧЕНИИ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ <*>

В. А. БАРСУКОВА

Барсукова Виктория Анатольевна, соискатель кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.

В статье проанализирован перечень документов, требуемых при передаче имущества из собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность. Выявлены теоретические и практические проблемы, возникающие в указанной сфере. Проведен критический анализ правовых норм, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, в итоге сформулированы конкретные предложения по разрешению существующих проблем.

Ключевые слова: публичная собственность, государственная собственность, разграничение собственности, документы.

In article the list of documents is analysed, demanded at assignation from the property of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation in the municipal property. The theoretical and practical problems arising in given sphere are revealed. The critical analysis of the rules of law regulating the relations in considered sphere is carried out, as a result specific proposals under the permission of existing problems are formulated.

Key words: the public property, state ownership, property delimitation, documents.

Продолжается процесс разграничения собственности между уровнями публичной власти - Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Именно в результате разграничения в значительной своей части формируется муниципальная собственность. Вопросы процедуры передачи имущества из государственной собственности в муниципальную в процессе разграничения собственности, в том числе вопросы состава документов, требуемых для такой передачи, исследовались в правовой науке крайне редко. Вместе с тем это актуальная проблема, так как от предоставления "правильного" пакета документов зависят достоверность и полнота информации о передаваемом объекте и возможность его использования. Этот этап передачи имущества в муниципальную собственность из собственности иных публично-правовых образований регулируется специальным Постановлением Правительства Российской Федерации <1> (далее - Постановление). -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 25. Ст. 2734.

Представляется не совсем обоснованной позиция законодателя в том, что Постановлением предусмотрен разный состав документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества в зависимости от того, из собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации оно передается. Неясно, чем обусловлены различия в перечне документов, вызывает вопросы сам состав документов. Неубедительна позиция законодателя о том, что для передачи государственных унитарных предприятий, государственных учреждений как имущественных комплексов из собственности субъектов Российской Федерации требуется представление их бухгалтерских балансов, а из федеральной собственности - нет. Вероятно, обязанность представления бухгалтерского баланса связана с необходимостью получения информации о финансовом состоянии государственного унитарного предприятия, учреждения. Получается, что, с одной стороны, в отношении федеральных унитарных предприятий, учреждений муниципальные образования не имеют права получить такую информацию, а с другой - в отношении региональных унитарных предприятий, учреждений субъекты Российской Федерации обязаны эту информацию предоставлять. При этом не предусмотрено такого основания отказа муниципального образования от принятия в собственность государственного унитарного предприятия, учреждения, как его неудовлетворительное финансовое состояние. Тогда неясно, для какой цели предусмотрена обязанность представления бухгалтерского баланса. Следовательно, такая обязанность является формальным требованием, не оказывающим влияния на принятие решения о передаче имущества. Аналогичные вопросы возникают и в отношении установленной только для передачи имущества из региональной собственности обязанности представления копии устава организации, за которой предлагается закрепление передаваемого имущества, и выписки из Единого государственного реестра юридических лиц на эту организацию. Представляется, что при передаче имущества в муниципальную собственность как из федеральной, так и региональной собственности должен предусматриваться одинаковый перечень документов. В рамках рассмотрения вопроса о подготовке документов, необходимых для передачи в муниципальную собственность имущества, заслуживает внимания проблема, связанная с его фактическим наличием. Передача имущества зачастую осуществляется на основании документов без выезда на место, т. е. без фактического осмотра имущества, в результате чего на практике нередки случаи передачи в муниципальную собственность несуществующего имущества, т. е. имущества, которое существует только формально, документально. Муниципальные образования при принятии даже такого имущества обязаны поставить его на баланс, внести информацию о нем в реестр муниципального имущества. Передача имущества в муниципальную собственность осуществляется на основании правового акта уполномоченного государственного органа, нормативного или индивидуального. Нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (глава 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Индивидуальный правовой акт может быть оспорен, если им нарушены права и свободы какого-либо лица (глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Таким образом, если в ходе процедуры передачи имущества нормы о разграничении публичной собственности нарушены не были, признать недействующим нормативный правовой акт о его передаче представляется затруднительным (если передача имущества осуществлялась на основании ненормативного правового акта, также однозначные основания для удовлетворения требований муниципального образования отсутствуют). Такие ситуации вызваны тем, что в соответствии с Постановлением Правительства для передачи имущества в собственность муниципального образования не требуется представления технического или кадастрового паспорта на предлагаемый к передаче объект недвижимого имущества (за исключением случаев передачи отдельных помещений в здании). Ни перед одним из уровней публичной власти не поставлены требования по проведению инвентаризации <2>. -------------------------------- <2> Кодина Е. Можно ли "открыть" список имущества? // Материалы Круглого стола "О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления" // Муниципальная власть. 2006. N 4. С. 8.

В то же время технический или кадастровый паспорт необходим, так как, во-первых, одной из его функций является подтверждение фактического наличия объекта недвижимости. Во-вторых, изготовление кадастрового паспорта на объект недвижимости, предлагаемый к передаче, является полезным с точки зрения облегчения бремени расходов муниципального образования при оформлении права муниципальной собственности на переданный объект, так как для государственной регистрации права собственности необходим кадастровый паспорт на этот объект. При подготовке документов существуют также сложности, связанные с представлением документов, подтверждающих фактическое использование предлагаемого к передаче имущества. На практике нередко возникают попытки передачи (и фактическая передача) из государственной собственности в муниципальную объектов, используемых органами местного самоуправления и муниципальными организациями без надлежащих правовых оснований. Иными словами, указанное имущество является самовольно занятым. В качестве подтверждения фактического использования муниципалитетами представляются документы, подтверждающие оплату коммунальных услуг, акты проверок, протоколы об административных правонарушениях. Представляется, что в таких случаях уполномоченные органы государственной власти должны обращаться в суд с требованием о взыскании неосновательного обогащения за пользование своим имуществом, а также решать вопрос о выселении ответчика и привлечении его к административной ответственности. Однако на практике зачастую в таких ситуациях органы государственной власти принимают решения о передаче этого имущества в муниципальную собственность. То есть государство фактически поощряет самовольный захват государственной собственности муниципалитетами. При подготовке к передаче такого имущества стороны ссылаются на то, что постановлением не определено, что фактическое использование должно быть именно законным. Суды поддерживают указанную позицию <3>. -------------------------------- <3> См., например: решение Арбитражного суда Омской области от 16 ноября 2009 г. и Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2010 г. по делу N А46-18612/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем указанная позиция представляется необоснованной в силу принципов права. В нормативном правовом акте не должны содержаться положения, одобряющие незаконные действия каких-либо лиц. То есть, несмотря на то что постановлением прямо не предусмотрено, что фактическое использование должно быть законным, это предполагается исходя из принципов права. Таким образом, на этапе подготовки документов возникают вопросы относительно состава документов, необходимого для принятия решения о передаче имущества в муниципальную собственность. Кроме того, существуют некоторые практические трудности с подготовкой этих документов. Разрешение указанных проблем возможно путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

Название документа