К вопросу обоснованности и целесообразности отдельных изменений жилищного законодательства. Некоторые соображения о доступности жилья

К ВОПРОСУ ОБОСНОВАННОСТИ И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. НЕКОТОРЫЕ СООБРАЖЕНИЯ О ДОСТУПНОСТИ ЖИЛЬЯ

Г. Ф. ШЕШКО

Шешко Г. Ф., заслуженный юрист РФ.

Необходимость изменения законодательства определяется политическими и социально-экономическими переменами в стране. Важными направлениями таких изменений должно являться поддержание доверия к Конституции Российской Федерации, т. е. недопустимость "произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан" <1>. Следует также учитывать уровень благосостояния общества и по возможности оправдывать его ожидания. -------------------------------- <1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 162.

В ряде случаев законодательство идет по иному пути, допуская вольное законотворчество, что приводит к неблагоприятным последствиям. Положения принимаемых правовых актов нередко представляются непродуманными, решения поспешными ("что нам стоит дом построить..."), игнорируется такой необходимый элемент в законотворчестве, как преемственность правовых норм, проверенных рядом поколений российского законодательства, допускается невнимательность в вопросах сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан <2>. -------------------------------- <2> Необходимость такой позиции (преемственность) отмечается в юридической литературе рядом авторов. Так, по мнению С. С. Алексеева: "Новые экономические, социальные правовые реалии современной эпохи вовсе не предполагают того, чтобы "отбросить все старое" и создать в области права "все заново", формировать юридические понятия и конструкции с "чистого листа", опираясь на один лишь нынешний экономический и социальный опыт" (Алексеев С. С. Частное право. 1999. С. 60).

Законотворчество последних лет вызывает обоснованный и чрезвычайно важный вопрос: в чем причина ущербности, явной непроработанности принимаемых законов <3>. Яркий пример - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ о монетизации социальных льгот. -------------------------------- <3> Данный вопрос мог бы быть предметом серьезных обсуждений. Видимо, уместно здесь упомянуть высказывание П. В. Крашенинникова (с которым никак нельзя не согласиться): "Если бы больше юристов работало над кодексами, наверное, они были бы более качественными" (Жилищный кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий / Под редакцией П. В. Крашенинникова. 2005. "Разъяснения, советы и рекомендации специалистов". С. 386). См. также: Жилищное право. 2004. N 4. С. 4.

В юридической литературе наличествует мнение, что Жилищный кодекс Российской Федерации в этом же ряду. По мнению В. Н. Литовкина: "Жилищный кодекс РФ - нарушитель правовой системы, раздражитель общества. Кодекс не считается с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, противоречит им" <4>. Ю. К. Толстой считает, что "вклад в то, чтобы люди в очередной раз разуверились во власти, внес и новый Жилищный кодекс" <5>. -------------------------------- <4> Национальный проект, способный вывести людей на улицу, или Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Жилищное право. 2006. N 4. С. 2. <5> Жилищное право: Учебник. М., 2007. С. 7.

Нельзя не согласиться, что в Жилищном кодексе РФ ощутимо преобладают положения, значительно ухудшающие позиции граждан в вопросах обеспечения, пользования жилыми помещениями. То, что являлось ранее достойным внимания, не нашло места в Жилищном кодексе РФ, утрачен ряд прав граждан, имеющих важное социальное значение. Так, Кодекс аннулировал институт первоочередного обеспечения жильем граждан; изменения законодательства в отношении дополнительной площади привели к тому, что лицам, которые относятся к наиболее уязвимым группам населения (инвалиды, тяжелобольные), крайне сомнительно создание необходимых условий проживания. Практически невыполнимо решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан при ничтожных размерах муниципального строительства - Жилищный кодекс РФ освободил государственный жилищный фонд от каких-либо обязанностей по обеспечению жильем малоимущих (что, строго говоря, не основано на положениях ст. 40 Конституции РФ). Жилищный кодекс РФ не сохранил прежних требований в части предоставления жилого помещения при выселении по установленным основаниям (ст. 89), предусматривая обеспечение жильем, равнозначным ранее занимаемому. Претензии далеко не исчерпываются обозначенными; как определил автор одной из публикаций "дефектная ведомость может быть продолжена". Вряд ли будет преувеличением утверждение, что Жилищный кодекс РФ главенствует по количеству публикаций, посвященных проблемам применения его положений <6>. -------------------------------- <6> См., в частности: Вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации. Как быть дальше? // Жилищное право. 2005. N 7; Качество закона или работа над ошибками // Закон. 2005. N 6; О праве собственности на жилые помещения. Как это решено жилищным законодательством // Законы России. 2006. N 9; Применяем Жилищный кодекс Российской Федерации // Цивилист. 2006. N 3; К вопросу о стабильности жилищных прав граждан // Законы России. 2006. N 11.

Безусловно, законы, иные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15 Конституции РФ). Однако законодатель допускает отступление от этого правила. Так, не основаны на положениях Конституции РФ: ч. 2 ст. 5 Жилищного кодекса РФ (нормативные правовые акты органов местного самоуправления обозначены в составе жилищного законодательства); ч. 2 ст. 49 Жилищного кодекса РФ (жилье государственного жилищного фонда необоснованно изъято из подлежащих предоставлению малоимущим гражданам). Немало обращалось внимания и на определенные противоречия положений Жилищного кодекса Российской Федерации Гражданскому кодексу Российской Федерации. В частности, не согласуются положения ст. 29 Жилищного кодекса РФ (изъятие жилья в случае самовольного переустройства и (или) перепланировки) со статьями 293 и 235 Гражданского кодекса РФ; ст. 161 Жилищного кодекса РФ (проведение конкурса по отбору управляющей организации) - со ст. 447 Гражданского кодекса РФ; ст. 122 Жилищного кодекса РФ ("Реорганизация жилищного кооператива") - со ст. 57 Гражданского кодекса РФ, которая предусматривает (помимо обозначенного статьей Жилищного кодекса РФ "преобразования") ряд иных форм реорганизации юридического лица. Кодекс предусматривает регламентацию отношений, строго говоря, не являющихся жилищными. Достойно внимания освещение вопроса определения круга жилищных отношений в юридической литературе. Так, П. И. Седугин считал, что "жилищные отношения - это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.)" <7>. -------------------------------- <7> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 2.

Представляет интерес мнение П. В. Крашенинникова <8>. -------------------------------- <8> Вступительная статья // Сборник нормативных актов и документов "Жилищное законодательство". М., 1996. С. 6.

"Жилищное законодательство представляет собой законодательные и иные нормативные акты, регулирующие отношения с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу: во-первых, основания возникновения и прекращения права пользования жилыми помещениями; во-вторых, осуществления права пользования жилыми помещениями; в-третьих, требований к жилым помещениям, их государственной регистрации и учета; в-четвертых, обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищных фондов; в-пятых, контроля органов государственной власти и местного самоуправления за соблюдением жилищных прав граждан и использованием жилищного фонда" <9>. -------------------------------- <9> Перечень закрыт. Примечательно, что вопросы организации и деятельности кооперативов в перечне не обозначены, хотя Жилищный кодекс РСФСР помимо положений об обеспечении кооперативным жильем и пользовании им содержал положения и об организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов, контроле за их деятельностью (ст. ст. 114, 115) и пр.

Нельзя не признать, что Жилищный кодекс РФ довольно неделикатно вторгается в область гражданского законодательства. Кодексом предлагается регламентация жилищным законодательством вопросов, подлежащих регулированию гражданским законодательством. В частности, раздел V Жилищного кодекса РФ содержит положения об организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов (определение порядка образования, прием в члены кооператива и исключение из кооператива, организация общего собрания, определение органов управления, реорганизация кооператива и т. д.); то же самое можно отметить и в отношении раздела VI "Товарищество собственников жилья". Понятно, что эти позиции Кодекса отражают (развивают) положение статьи 4 Жилищного кодекса РФ (п. 9 ч. 1), однако какова вероятность бесспорности этого положения (как и выше приведенных положений разделов V и VI)? Обратимся к статье 116 Гражданского кодекса РФ, согласно которой правовое положение потребительских кооперативов, а также права и обязанности их членов определяются в соответствии с этим Кодексом, законами о потребительских кооперативах. Представляется возможным считать, что в данном случае законодатель ведет речь о специальном законе о кооперативе, так же как и в отношении товарищества собственников жилья. Статья 291 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что товарищество собственников жилья создается и действует в соответствии с законом о товариществах собственников жилья. Основываясь на наличии в Жилищном кодексе РФ положений о кооперации, предлагается дополнить Кодекс разделом IX "Управление территорией малоэтажной застройки" (глава 15 "Общее имущество собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки" (ст. ст. 166 - 170); глава 16 "Кооперативы малоэтажного жилья" (ст. ст. 171 - 201); глава 17 "Товарищество индивидуальных застройщиков" (ст. ст. 202 - 212); глава 18 "Способы управления территорией малоэтажной застройки" (ст. ст. 213 - 216). Таким образом, небесспорное включение в Жилищный кодекс РФ определенных норм (о кооперации, ТСЖ) влечет череду иных сомнительных решений. Намерение о таком дополнении Кодекса вызывает искреннее удивление и обоснованную озабоченность. Очевиден риск: нарушения построения Кодекса, надлежащей его "наполняемости"; "смещения" приоритетов; искажения представления о значимости ряда его позиций - вопреки задачам Жилищного кодекса, его роли в системе законодательства. Наверное, вопрос малоэтажной застройки требует регламентации, но какова необходимость (целесообразность) обозначения этого в Жилищном кодексе? Нужен самостоятельный закон, который должен содержать все (обязательные) вопросы по организации кооперативов малоэтажного жилья (и не только малоэтажного); товариществ индивидуальных застройщиков (и ТСЖ); деятельности этих организаций и т. д., и т. п. Необходимо также уделить внимание вопросу о прекращении действия Закона о приватизации жилья. Целесообразность обращения к этому вопросу очевидна. Обсуждение позиции о прекращении приватизации жилых помещений не заканчивается, вызывая вопросы как по срокам прекращения приватизации, так и в целом в отношении полной ее отмены. В определенной части положения Закона о приватизации жилья утратили силу с 1 марта 2005 г. (ч. 1 ст. 2 Вводного закона). Прочие подлежали признанию утратившими силу с 1 января 2007 г. (ч. 2 ст. 2 Вводного закона), однако Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ срок действия этих норм продлен до 1 марта 2010 г. (ст. 8). Вопрос отмены приватизации жилых помещений был (по запросу Верховного Суда Российской Федерации и жалоб граждан) предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 15 июня 2006 г. N 6-П). Постановлением Конституционного Суда РФ было отмечено, что право на приватизацию жилого помещения "не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристику основных прав и свобод человека и гражданина". Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которыми утрачивают силу нормы Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", предусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых помещений для нанимателей этих помещений. Таким образом, установлено, что положения об отмене приватизации не противоречат Конституции Российской Федерации. Однако можно ли считать решение о прекращении приватизации жилья безупречным? Право на приватизацию жилого помещения есть право нанимателя жилого помещения по договору социального найма, в определенной степени обозначенное статьей 67 Жилищного кодекса РФ. Вспомним, что частью 1 этой статьи определены (названы) права нанимателя жилого помещения, а частью 2 предусмотрено, что наниматель помимо указанных в части 1 этой статьи прав может иметь иные права, предусмотренные ЖК РФ, другими федеральными законами и договором социального найма. Обратимся к статье 1 Жилищного кодекса РФ. Согласно этой статье (ч. 3) жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (перечень закрытый) <10>. -------------------------------- <10> Данное положение фактически воспроизводит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Конституционная норма определяет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, для обоснования прекращения приватизации жилья необходимо обратиться к статье 1 Жилищного кодекса РФ, а именно: избрать (из числа содержащихся в части 3 этой статьи) основание возможного ограничения такого жилищного права. Представляется, что "привлечение" любого из обозначенных оснований - для такого решения, как прекращение приватизации жилья, - проблематично. В подобной ситуации намерение о таковом решении выглядит мало убедительным (недостаточно аргументированным). Следует отметить, что Закон о приватизации жилья был "ощутимо затронут" Федеральным законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". Однако практически все нормы Вводного закона, касающиеся приватизации жилья, оказались, мягко говоря, неустойчивыми. Так, положение статьи 4 Закона о приватизации в редакции статьи 12 Вводного закона признано Конституционным Судом РФ, не соответствующим Конституции РФ и не подлежащим применению (Постановление от 15.06.2006 N 6-П). Имело место затруднение с применением статьи 20 Вводного закона. Согласно данной статье правом на передачу жилого помещения (полученного в собственность в установленном порядке в порядке приватизации) в государственную или муниципальную собственность (с последующим заключением договора социального найма) обладали лишь малоимущие граждане. Тогда как, согласно статье 9.1 Закона о приватизации жилья, предусматривается право всех граждан, приватизировавших жилые помещения, на такую передачу. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ ликвидирована коллизия между нормами Закона о приватизации жилья и Вводного закона, в статье 20 последние слова "малоимущие граждане" заменены словом "граждане" (ст. 8). Жилищным правам граждан отводится определенное место в жизни государства и общества. Безусловно, наличие и объем этих прав зависят от развития экономики и тесно связаны с политикой государства. Реализация жилищных прав (впрочем, как и иных) зависит от наличия правовых и материальных гарантий. Совершенно очевидно, без государственной поддержки обеспечение значительного числа семей жилыми помещениями практически невозможно. Для экономически слабых слоев населения получение жилья от государства на льготных условиях - единственно возможный способ реализации конституционного права на жилище. Нужно признать, что переход к рыночным отношениям, экономическая нестабильность, расслоение общества и обнищание значительной части населения делают актуальной проблему социальной защищенности отдельных категорий граждан, в частности, необходимости ощутимой помощи государства в решении жилищных проблем. В числе насущных проблем, решение которых есть приоритетная задача государства, выделены качество и доступность жилья. Какова же степень доступности? Сколь реальна возможность граждан решить свои жилищные проблемы? Несомненно, важнейшим условием решения жилищной проблемы в стране является увеличение объемов жилищного строительства. По информации <11> председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по промышленности, строительству и наукоемким технологиям М. Л. Шаккума "активное жилищное строительство ведется лишь в 10 - 12 регионах страны". -------------------------------- <11> См.: Доступное комфортное жилье. 2006. N 3 (март). С. 8.

Как отмечено в Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (26 апреля 2007 г.), для удовлетворения потребности современного российского общества требуется строить "не менее одного квадратного метра жилья в год на каждого гражданина России". Следует отметить, что в 2004 году, а также в 2005 вводилось жилья в России чуть более 0,3 квадратного метра на человека. Статистические данные за январь - апрель с. г. по вводу жилья субъектами Российской Федерации довольно "скромные": Ивановская область - 15,4 тыс. кв. м общей площади; Республика Карелия - 21,3; Республика Коми - 21,2; Мурманская область - 4,9; Республика Адыгея - 5,5; Республика Ингушетия - 1,4; Республика Алтай - 16,0; Республика Тыва - 3,9; Читинская область - 24,3; Хабаровский край - 12,6; Камчатская область - 3,6; Республика Саха (Якутия) - 21,3. Причем доля жилых домов, построенных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, составляет лишь малую часть вводимого жилья. Так, в I квартале с. г. за счет названных бюджетов в упомянутых субъектах Российской Федерации, в частности, Республике Карелия, Республике Саха (Якутия), Читинской области построено (соответственно): 0,2; 0,1; 2,7 тыс. кв. м. Соотношение числа семей, состоящих на учете для получения жилья и обеспеченных в течение года (данные Росстата за 2005 год), свидетельствуют о том, что при таких темпах обеспечения очередников жилыми помещениями время ожидания в очереди в ряде случаев значительно превышает 20 лет - срок, озвучиваемый в публикациях <12>. -------------------------------- <12> См., в частности: Доступное комфортное жилье. 2006. N 3 (март). С. 8.

Позволим себе несколько примеров в качестве иллюстрации (данные покоряют своей убедительностью). В 2005 г. в Белгородской области было обеспечено жильем 917 семей, на конец 2005 г. число очередников составило 35663; в Брянской области - обеспечено 679, на учете - 32975; далее (в таком же порядке): Смоленская область - 456 и 16951; Тульская область - 1434 и 65277; Калининградская область - 428 и 34676; Ставропольский край - 728 и 48071; Волгоградская область - 538 и 39642; Пензенская область - 381 и 18456; Самарская область - 1210 и 50571; Курганская область - 315 и 18679; Республика Алтай - 213 и 7840; Республика Тыва - 185 и 11644. Простое арифметическое действие (деление числа очередников на число обеспеченных в течение года) дает удручающий результат: срок ожидания в ряде случаев немыслимо велик. Кстати сказать, решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан более чем затруднительно. Муниципальное строительство при его ничтожных размерах вряд ли позволит решить проблему обеспечения их жильем <13>. В который раз обратимся к статистическим данным. За I квартал с. г. за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов <14> введено жилья: в Липецкой области - 0,2 тыс. кв. м; Рязанской области - 0,2 тыс. кв. м; Ярославской области - 1,7 тыс. кв. м; Архангельской области - 0,1 тыс. кв. м; Астраханской области - 0,1 тыс. кв. м; Республике Удмуртия - 0,1 тыс. кв. м; Иркутской области - 0,1 тыс. кв. м; Омской области - 0,4 тыс. кв. м; Калужской области - 0. -------------------------------- <13> Напомним, что обязанность обеспечивать жилыми помещениями малоимущих граждан возложена на органы местного самоуправления (см. ст. 49 ЖК РФ). Следует еще раз обратить внимание (см., в частности: Цивилист. 2006. N 3. С. 6), что Жилищный кодекс РФ освободил государственный жилищный фонд от обязанностей по обеспечению жильем малоимущих граждан, возложив это бремя на муниципалитеты, которым эта "ноша" непосильна. Видимо, без действенной помощи государства они не смогут решить возникшие вопросы. <14> Данными о вводе муниципального жилья отдельно от субъектов Российской Федерации не располагаю.

В данной ситуации (крайне неблагоприятной) сложно отделаться от мысли, что жилищная проблема в стране достигла небывалой доселе остроты. Совершенно очевидна необходимость существенного увеличения объемов жилищного строительства. Об этом говорят много и на всех возможных уровнях <15>. При этом перспективы рисуются довольно радужные: "очередь должна сократиться с 20 лет до 5 - 7, и к 2010 году треть граждан смогут улучшить свои жилищные условия" <16>. Попытаемся быть оптимистами: представим, что для таких заявлений есть основания (какие?). -------------------------------- <15> См.: Доступное комфортное жилье. 2006. N 5-6 (май - июнь). С. 4. <16> См.: Доступное комфортное жилье. 2006. N 3 (март). С. 8, а также 2006. N 5-6 (май - июнь). С. 8 - 10.

Коснемся иного, не менее серьезного вопроса. В связи с ограничением круга лиц, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма, законодательством не обозначены пути решения жилищной проблемы семьями, не подлежащими обеспечению жильем по такому договору, но и не имеющими финансовой возможности приобрести жилье в собственность (Жилищный кодекс РФ даже не упоминает эту категорию). Граждане оказались в тяжелом положении: и на государство рассчитывать не могут, и не могут самостоятельно решить проблему. Такое положение вызывает недоверие к государству, власти <17>. -------------------------------- <17> См.: ст. 7 Конституции Российской Федерации.

Большие надежды возлагают на ипотеку. Такая возможность улучшения жилищных условий широко разрекламирована: "Ипотечный кредит делает жилье доступным". Однако пока не удалось добиться массовой "дешевой" ипотеки. Для подавляющего большинства граждан она не под силу; значительному числу семей, испытывающих острую нужду в жилье, ипотека недоступна <18>. (Убедительны на этот счет данные Росстата.) -------------------------------- <18> Ситуация, подобная обозначенной М. Е. Салтыковым-Щедриным, - "жители склонны к питанию, но средств к таковому не имеют".

Название документа