Модус казенного имущества

МОДУС КАЗЕННОГО ИМУЩЕСТВА

Д. Л. КОМЯГИН

Комягин Дмитрий Львович, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", ведущий научный сотрудник Института публично-правовых исследований.

Статья посвящена проблеме собственности на публичное имущество. Анализируется разнообразие вещных прав в отношении публичного имущества. Приведена классификация имущества, входящего в казну, по разным основаниям. Анализируются изменения модальных и атрибутивных состояний имущества казны, которые происходят при внутренней или внешней трансформации казны. В статье сформулирована проблема отсутствия учета казны, которое влечет неисполнение функций публичной власти. Обозначена одна из причин - пробелы правового регулирования.

Ключевые слова: государство, казна, бюджет, государственное и муниципальное имущество, публичная собственность, вещные права.

Modus of state property D. L. Komyagin

The article is devoted to the public ownership of the property issues. Author analyzed a variety of proprietary rights in respect of public property and made a classification for various criteria of the property included in the treasury. Author analyzes the changes of modal and attribute conditions of treasury assets that occur during internal or external transformation of the treasury. The problem of the lack of treasury account was highlighted in the article, and this leads to failure of public authority functions. Researcher denotes one of the reasons of such a problem, namely gaps of legal regulation.

Key words: state, treasury, budget, state and municipal property, public property, property rights.

Вопрос соотношения понятий "казна" и "публичная собственность", в отличие от соотношения понятий "казна" и "публичное имущество", затрагивает проблему функций публичной власти <1>. Понятие собственности, в отличие от понятия вещи, имущества, имеет яркий оттенок личного, индивидуального, предполагает собственника и его субъективные права и обязанности в отношении имущества, причем эти права не могут быть полными без активации, то есть последовательных действий собственника по реализации своих прав. -------------------------------- <1> О соотношении понятий казны и публичного имущества см.: Комягин Д. Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. N 2. С. 3 - 8.

Ниже показано, что, во-первых, содержание прав собственника в отношении публичного имущества, входящего в казну, отличается широчайшим диапазоном от номинального владения до абсолютного обладания. Во-вторых, крайним разнообразием отличается составляющее казну публичное имущество, которое может быть классифицировано по самым разным основаниям, и, в-третьих, публичное имущество может претерпевать трансформацию, не выбывая из состава казны, например, переходя из нераспределенной части казны в ее распределенную часть, из неденежной - в денежную (и наоборот), когда меняется содержание прав собственника и (или) классификационные признаки имущества. Такое изменение, которое не затрагивает публичной принадлежности имущества, предлагается описать как изменение модального (от лат. modus) состояния. Определение содержания вещных прав собственника и иных лиц на те или иные публичные активы необходимо для определения объема казны, то есть для ее учета. Без такого учета невозможно использование и управление публичным имуществом, входящим в состав казны. Отсутствие учета публичного имущества (казны) в Российской Федерации представляет собой проблему, вызванную в числе прочего ненадлежащим правовым регулированием. Вещные права на публичное имущество. Само право собственности является одним из основных институтов вещного права. Одновременно право собственности является единственным правом (к тому же правом абсолютным), которое бесспорно признается законодательством любого государства <2>. Собственность как юридическая категория связана с принадлежностью имущества. -------------------------------- <2> См.: Ахметьянова З. А. Вещное право. М., 2011.

В научной литературе отмечается, что в традиции отечественной науки право собственности раскрывается через субъективные права: право требования, право на положительные действия и право притязания. Право на положительные действия представляет собой совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения (ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)) принадлежащими публичному образованию объектами недвижимости <3>. -------------------------------- <3> Богданова И. С. Осуществление государством права собственности на недвижимое имущество, составляющее его казну (на примере зданий и сооружений). М., 2012.

Под правомочием владения в литературе понимается юридически обеспеченная возможность фактического обладания вещью, удержания ее в своей власти или господства собственника над вещью. Правомочие пользования определяется как юридическая возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления, а правомочие распоряжения - как юридическая возможность определения судьбы вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи <4>. -------------------------------- <4> Богданова И. С. Указ. соч.

Такой подход является доминирующим, но не единственным, хотя наличие положительных прав владения, пользования и распоряжения никем не отрицается. Спектр подходов к раскрытию содержанию собственности включает как выявление многочисленных признаков права собственности и соответствующих полномочий, так и рассмотрение собственности как целого, неделимого состояния господства, юридической власти над вещью <5>, апофеозом которого, видимо, будет законное право уничтожения этой вещи. -------------------------------- <5> См.: Российское гражданское право / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2011. Т. 1.

Среди признаков права собственности в научной литературе встречается разделение на родовые и видообразующие (характерные не для всех вещных прав) признаки собственности. Так первым (родовым) признаком права собственности именуют то, что его объектом выступает индивидуально-определенная вещь. Вторым (родовым) признаком права собственности выступает его абсолютность, когда удовлетворение интереса собственника зависит лишь от его действий, без посредничества. Третий (родовой) признак - наличие правомочия пользования. Четвертый, уже видообразующий признак права собственности - наличие правомочия владения. Для владения выделяют такие характеристики, как непосредственное волевое господство над вещью и фактическая возможность вступления в физический контакт с вещью каждый раз настолько быстро, насколько это зависит от воли владельца и содержания предоставленного ему права. От владения вещью отличается держание как вынужденное состояние, которое предполагает обладание вещью, но не в целях извлечения из нее полезных свойств (например, хранение, перевозка, комиссия, доверительное управление). Пятый видообразующий признак права собственности состоит в наличии правомочия распоряжения вещью, шестой (видообразующий) признак - в осуществлении правомочий собственника наиболее полным образом в своем интересе и по своему усмотрению (что исключено для доверительного управления или ограниченного вещного права хозяйственного ведения <6>). -------------------------------- <6> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2010.

В литературе упоминаются мнения некоторых зарубежных ученых, которые стремятся сформулировать "существенное ядро" права собственности. В учебнике З. А. Ахметьяновой приводится позиция А. Оноре, который предложил определение права собственности, "включающее в себя одиннадцать составных элементов, представив его как определение "полного", "либерального" права собственности, где к числу этих элементов были отнесены: право владения, понимаемое как исключительный физический контроль над вещью или как право исключительного ее использования; право пользования или личного пользования вещью, когда оно не включает в себя два последних правомочия; право управления, то есть право решать, как и кем может быть использована вещь; право на доход, на те блага, которые дает реализация двух предыдущих правомочий; право на отчуждение, потребление, растрату по своему усмотрению, на изменение или уничтожение вещи; гарантия от экспроприации или право на безопасность; право передавать вещь; бессрочность; запрещение использовать вещь во вред другим; возможность отобрания вещи в уплату долга; остаточный характер, то есть существование правил, обеспечивающих восстановление нарушенного правомочия" <7>. -------------------------------- <7> Ахметьянова З. А. Указ. соч.

Имеются и иные перечни правомочий, входящих в право собственности или служащих его признаками, что вызывается ситуациями, когда триады полномочий (владение, пользование, распоряжение) оказывается недостаточно для объяснения всех вопросов, связанных с отношениями собственности. Исходя из того что собственность является характеристикой субъективной, то есть неотделимой от действий и статуса соответствующего субъекта отношений, следует выделять законное (титульное) и незаконное (добросовестное и недобросовестное) владение. Следует сказать и о том, что российское законодательство не содержит определения собственности, но в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации право собственности определяется как вещное право, которое дает лицу наиболее полное господство над вещью, в том числе путем владения, пользования и распоряжения ею, а также совершения в отношении ее любых действий, не запрещенных законом и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 3.2) <8>. -------------------------------- <8> Одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года. Цит. по: СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, состояния или степени собственности, в том числе в отношении публичного имущества, отличаются чрезвычайным многообразием и могут варьироваться от полного господства над вещью до наличия каких-то отдельных полномочий, например, только владения или только распоряжения. В частности, такая ситуация отражается в ст. 125 ГК РФ, где указывается, что от имени Российской Федерации (иного публично-правового образования) могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти. Получается, что и до момента, когда органы публичной власти приступили к реализации своих прав, не имеющее частного собственника имущество в пределах границы Российской Федерации находится в фактическом владении государства, но не в его пользовании или распоряжении <9>. Именно на такое, именуемое нераспределенным имущество указывает легальное определение казны в ГК РФ <10>. -------------------------------- <9> Частным случаем такой усеченной собственности являются полномочия в отношении бесхозяйного имущества (до его выявления и учета), на служебное произведение (до его учета) и даже на доходы бюджета (до их уплаты, перечисления и зачисления). <10> Согласно п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ государственную (муниципальную) казну составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В то же время в проекте Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (редакция, принятая Государственной Думой в 1-м чтении 27 апреля 2012 года) содержалась статья, согласно которой государственное имущество, закрепленное за учреждениями и предприятиями, составляет распределенную казну.

Можно назвать и другую ситуацию - наличие права распоряжения на имущество казны при отсутствии прав владения и пользования, что видно на примере зарубежного государственного имущества бывшего СССР, правопреемником которого может считаться Российская Федерация <11>. В этом случае имущество фактически является недоступным для владения и пользования, само право распоряжения также требует активации, то есть совершения юридических действий по его доказыванию и официальному признанию во внесудебном или судебном порядке. -------------------------------- <11> См. подробнее: Ларкина Е. А. Государственная собственность за рубежом (международно-правовые вопросы). М., 2008.

Немаловажным аспектом усеченной собственности являются права хозяйственного ведения и оперативного управления в отношении публичного имущества. Данные понятия связаны с полномочиями несобственника в отношении переданного ему публичного имущества и появились в ходе развития концепции Советского государства как единого и неделимого субъекта (носителя) права государственной социалистической собственности. Полномочие оперативного управления означает передачу отдельных частей единого фонда имущества исключительно в управление, а не в собственность государственных учреждений <12>. При этом полномочия собственника (государства) по владению, пользованию и распоряжению имуществом сохраняются и никак не умаляются, а право оперативного управления возникает как вторичное вещное право. Оперативное управление <13> включает в себя неограниченный набор разных возможностей, который позволяет учреждению участвовать в гражданско-правовом обороте. Право оперативного управления включает и непосредственное владение, и использование, и даже, в точно установленных законом рамках, распоряжение имуществом <14>. -------------------------------- <12> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 323 - 324. <13> Везде, где говорится об оперативном управлении, подразумевается также и хозяйственное ведение, которые на сегодняшний день почти неразличимы. Право полного хозяйственного ведения было введено Законом СССР от 6 марта 1990 года "О собственности в СССР" вместе с переходом государственных предприятий на полный хозяйственный расчет и сегодня не используется в законодательстве. Право хозяйственного ведения впервые было закреплено Законом РСФСР от 25 декабря 1990 года N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и означало более ограниченное, чем право полного хозяйственного ведения, право на имущество; сегодня предусмотрено в ГК РФ. Следует предположить, что право хозяйственного ведения рано или поздно должно уйти из терминологического оборота вместе с временно существующей организационно-правовой формой унитарного предприятия. <14> Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 340 - 342.

Существуют и иные идеи по поводу определения объема полномочий несобственника в отношении переданного ему имущества казны. В противоположность своей идее оперативного управления А. В. Венедиктов называет идею доверительной или фидуциарной собственности <15>, которая сегодня именуется трастом (англ. trust). В случае доверительной собственности у собственника остается только титул, номинальные права, все полномочия отходят к доверенному лицу, которое осуществляет их в интересах собственника (или в указанных им целях). Данная правовая конструкция, однако, в отношении управления публичным имуществом используется редко. -------------------------------- <15> Там же. С. 322.

Следует пояснить, что объем оперативного управления, установленный для имущества бюджетных и автономных учреждений, отличается от объема оперативного управления имущества казенных учреждений. Имущество, переданное на праве оперативного управления автономным и бюджетным учреждениям, может отчуждаться без согласия собственника, т. к. такие учреждения отвечают этим имуществом по своим обязательствам <16>. Казенное учреждение не отвечает по своим обязательствам имуществом, переданным ему на праве оперативного управления. Таким образом, следует раздельно говорить о праве оперативного управления имуществом казенных учреждений и праве оперативного управления имуществом автономных учреждений. -------------------------------- <16> Статьи 2, 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", ст. 120 ГК РФ, ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Поясним далее, что для автономных и бюджетных учреждений предусмотрен еще особый статус (или особое вещное право) в отношении особо ценного движимого имущества, которое имеет два пути происхождения: может быть передано собственником для осуществления уставных задач или приобретено за счет средств, выделенных учредителем. Особо ценным движимым имуществом является такое имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено, такое имущество подлежит обособленному учету. Особо ценным может признаваться имущество выше определенной балансовой стоимости; некоторые особые виды имущества; имущество, отчуждение которого осуществляется в особом, установленном законом порядке <17>; имущество, необходимое для осуществления видов деятельности, определенных уставом учреждений, отсутствие которого приведет к прекращению их деятельности и восполнение которого невозможно в связи с уникальностью и (или) отсутствием достаточных средств на его приобретение; имущество, необходимое для обеспечения безопасности содержания и эксплуатации ядерных, радиационных, химически и (или) биологически опасных объектов, для содержания, охраны жизни и здоровья обучающихся и работников, воспитанников; имущество, отнесенное к исключительным правам; криминалистическое и специальное оборудование, используемое для производства судебных экспертиз и проведения экспертных исследований <18>. -------------------------------- <17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества"; Приказ Минобороны России от 24 декабря 2010 года N 1912; Приказ Минтранса России от 8 февраля 2011 года N 37 "О видах особо ценного движимого имущества федеральных автономных и бюджетных учреждений в сфере транспорта"; Приказ Минэнерго России от 28 декабря 2010 года N 642; Приказ Минкомсвязи России от 10 марта 2011 года N 31. <18> Приказ Минобразования и науки от 31 декабря 2010 года N 2261; Приказ Минюста России от 30 декабря 2010 года N 413.

Кроме того, следует предположить наличие у автономных и бюджетных учреждений какого-то имущества, в том числе недвижимого, которое находится у него не на праве оперативного управления <19>. Наконец, еще раз следует повторить, что для бюджетного учреждения выделяется имущество, приобретенное за счет средств от приносящей доход деятельности (из внебюджетных источников), хотя статус такого имущества не отличается от статуса иного имущества, переданного на праве оперативного управления. -------------------------------- <19> См.: ст. 120 ГК РФ и ст. 3 Федерального закона "Об автономных учреждениях".

Таким образом, на примере имущества, переданного или приобретенного автономными и бюджетными учреждениями, видно, как имущество, казенное по своей природе, в силу пробелов и коллизий законодательства, может быть исключено из казны и даже не учтено в качестве публичного имущества. Таким образом, объем и содержание вещных прав на имущество казны отличаются чрезвычайным разнообразием, варьируются в диапазоне от полного господства над имуществом до сохранения только титульной, номинальной собственности. В некоторых случаях (например, имущество автономных учреждений, приобретенное за счет внебюджетных источников) сложно установить даже титульного собственника. Затруднительно понять, при каких условиях (или при каком наборе полномочий вещных прав) имущество остается в составе казны, а в какой момент - выбывает из ее состава. Представляется верным следовать правилу, что во всех случаях, когда принадлежность имущества в границах государства не определена, то оно является казенным. Классификации имущества казны. С точки зрения субъектного состава полные вещные права на имущество казны всегда осуществляет публично-правовое образование. Примечательно, что публичное имущество в Российской Федерации может быть только в двух статусах - государственным или муниципальным, но может принадлежать трем видам публично-правовых образований: Российской Федерации, субъектам Российской Федерации (осуществляют полномочия в отношении государственного имущества) и муниципальным образованиям (осуществляют полномочия в отношении муниципального имущества). Публично-правовые образования могут осуществлять вещные права на имущество казны непосредственно (чаще всего в отношении нераспределенной части казны), так и через казенные учреждения, а также юридических лиц, созданных в иных организационно-правовых формах. Физические лица в качестве "агентов" казны не выступают. Из вышеприведенного правила неизбежно следует, что в состав казны входит и распределенное (закрепленное, учтенное) <20> и нераспределенное (неучтенное) имущество. -------------------------------- <20> Такое имущество, согласно определению казны, закрепленному в ГК РФ, не входит в ее состав.

Ранее автором уже указывалось, что законодательство выделяет те или иные части казны именно исходя из их специфической природы <21>. Для правового регулирования отношений, связанных с наиболее значительными частями казны, приняты отдельные федеральные законы <22> и даже кодифицированные акты <23>. -------------------------------- <21> Комягин Д. Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. N 2. С. 3 - 8. <22> Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах"; Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"; Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире". <23> Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Хочется еще раз повторить, что обращение и статус казенного имущества регулируются земельным, лесным, водным, природоохранным, бюджетным законодательством, законодательством о государственном материальном резерве, о недрах, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, о животном мире, о рыболовстве и водных биологических ресурсах, о культивируемых биоресурсах, о континентальном шельфе, об объектах культурного наследия и т. д. Приведенный перечень не является закрытым, т. к. техническое развитие и иные глобальные процессы предлагают для включения в оборот все новые объекты. Так, после принятия Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата 1992 года <24> появилось квоты на эмиссию (выбросы) в атмосферу парниковых газов и их прекурсоров, развитие биотехнологий ставит вопрос о сохранении и охране генофонда не только сельскохозяйственных культур, но также и человека (нации), успехи в исследовании и использовании космического пространства <25> могут со временем привести к вопросу о правах на космические тела, развитие частного права привело к необходимости рыночной оценки доброго имени и репутации <26>. -------------------------------- <24> Собрание законодательства РФ. 1996. N 46. Ст. 5204. <25> Необходимо заметить, что сегодня космическое пространство является территорией общего пользования и открыто для свободного исследования всеми государствами. Деятельность в космосе упоминается в п. "и" ст. 71 Конституции Российской Федерации, действует Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 года N 5663-1 "О космической деятельности", принят ряд международных соглашений о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, о деятельности государств на Луне и других небесных телах и т. д. <26> Речь идет об оценке гудвилла, которая производится согласно международным стандартам финансовой отчетности, введенным в действие Приказом Минфина России от 25 ноября 2011 года N 160н, а также о коммерческом потенциале наименований "Россия" и "Российская Федерация" и производных от них, использование которых сегодня регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 52 "Об утверждении Правил включения в фирменное наименование юридического лица официального наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования", а ранее регулировалось Законом Российской Федерации от 2 апреля 1993 года N 4737-1 "О сборе за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний".

Разделение публичного имущества по его природному содержанию является естественным, но, конечно, не единственным основанием классификации. Следует еще раз подчеркнуть, что существуют разные виды учтенного имущества. Например, с точки зрения полномочий собственности имеется публичное имущество, закрепленное на правах хозяйственного ведения и оперативного управления за учреждениями и организациями; переданное в безвозмездное пользование; в доверительное управление и в аренду; на ответственное хранение <27>; арестованное во исполнение судебных решений или актов уполномоченных органов. -------------------------------- <27> Полномочия Управления имущества казны, входящего в структуру Росимущества России // Официальный сайт Росимущества России: http://ca. rosim. rucatalog. aspx? CatalogId=315664&d_no=315960&dep_no=336368 (дата обращения 26.06.2013).

Исходя из предназначения, потребительских свойств имеется движимое и недвижимое публичное имущество; вещные права (в том числе права акционера и участника общества с ограниченной ответственностью); имущество, подлежащее переработке или утилизации <28>. Исходя из происхождения публичное имущество может быть конфискованным; движимым бесхозяйным; изъятым из незаконного оборота <29>; приватизируемым, созданным впервые за счет средств бюджета; приобретенным за счет средств бюджета или средств от приносящей доход деятельности государственных и муниципальных учреждений и т. д. -------------------------------- <28> Примером может служить содержание Закона г. Москвы от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы", где к имущественной казне относится: 1) недвижимое имущество: а) земельные участки; б) здания, строения, нежилые помещения; в) объекты жилищного фонда; г) объекты инженерного и коммунального назначения; д) объекты природопользования; е) объекты движимого имущества, отнесенные в соответствии с законодательством к недвижимому имуществу; ж) иные объекты недвижимого имущества; 2) движимое имущество: а) акции и доли города Москвы в хозяйственных обществах; б) станки и оборудование, машины и механизмы; в) транспортные средства, за исключением транспортных средств, отнесенных в соответствии с законодательством к недвижимому имуществу; г) архивные фонды, архивные документы и вещественные источники; д) драгоценные металлы и драгоценные камни; е) движимые культурные ценности; ж) иные объекты движимого имущества. <29> Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 432.

Согласно бухгалтерскому учету существуют непроизведенные (например, природные ресурсы), вновь создаваемые (приобретаемые), переданные для решения каких-то задач, переданные безвозмездно (дар), оставшиеся без хозяина и изъятые на основании закона активы. Могут быть публичные имущественные активы, изъятые из оборота и находящиеся в гражданском обороте, а также ограниченные в обороте (например, посредством лицензирования). Например, в обороте могут быть: недвижимость, земельные участки, ценные бумаги, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, оборудование, транспортные средства, средства производства и предметы бытового, потребительского характера. Ограничены в обороте или изъяты из оборота ресурсы недр, континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, содержимое недр. Изъяты из оборота некоторые особо охраняемые природные объекты, особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений, государственный материальный резерв, архивные и библиотечные фонды и т. д. Юридически неопределенный статус имеет имущество, составляющее Госфонд России и золотовалютные резервы Банка России, иные активы, находящиеся в ведении органов по управлению государственным и муниципальным имуществом, вооружение и иное изъятое из оборота имущество. Наконец, российским законодательством не проработана проблема вещных прав в отношении статуса имущества, приобретенного государственными и муниципальными учреждениями за счет средств из внебюджетных источников (иначе - от приносящей доход деятельности), хотя установлено, что государственные и муниципальные учреждения, особенно автономные, имеют более широкие полномочия по пользованию и распоряжению данным имуществом, относительно имущества, переданного им учредителем или приобретенного за счет средств бюджета. Модусные и атрибутивные изменения имущества казны. Выше указано на два состояния имущества казны - нераспределенное (неучтенное) и распределенное, а также на возможность перехода имущества казны из одного состояния в другое <30>. Такой переход следует именовать внутренней трансформацией казны, в отличие от внешней трансформации, то есть выбытие имущества из казны либо его поступление в казну. Внешняя трансформация происходит в рамках установленных законом процедур <31>. Для внутренней трансформации казны единая законодательная процедура отсутствует <32>, что является фактором, снижающим прозрачность учета. -------------------------------- <30> К распределенной части казны, например, можно отнести бюджет, государственное и муниципальное недвижимое имущество, все иное публичное имущество, находящееся на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, нематериальные государственные активы, ценные бумаги и акции. <31> Например, выбытие имущества из состава казны может осуществляться в ходе приватизации согласно процедурам, установленным Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Поступление имущества в казну, например, может происходить в ходе национализации, реквизиции, конфискации, выкупа для публичных нужд, обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы согласно процедурам, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации и иными законами. <32> Частный случай трансформации денежной части казны в ее неденежную часть в форме бюджетных инвестиций урегулирован Бюджетным кодексом Российской Федерации. Фрагмент процедуры перехода денежных средств казны (бюджета) в различные активы урегулирован Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Право оперативного управления реализуется в отношении распределенной части имущества казны (но не исчерпывает ее). Государственное или муниципальное учреждение, хотя и является несобственником, может в той или иной степени осуществлять все полномочия собственника (за исключением отчуждения) в отношении переданного ему имущества. В то же время оснований сомневаться в том, что имущество, переданное учреждениям на праве оперативного управления, относится к собственности соответствующего публично-правового образования, не имеется. Чтобы полномочия собственника были установлены полностью и имущество казны могло быть закреплено или передано <33>, необходимо точное измерение данной собственности, по крайней мере, ясное недвусмысленное описание вещи, которое позволит произвести ее идентификацию из всех ей подобных. Иначе говоря, имущество, составляющее нераспределенную часть казны, невозможно передать кому-либо до его выявления и учета. Стоимость, иные характеристики такого имущества могут находиться в скрытом состоянии до начала реализации собственником своих полномочий <34>. При этом собственником имущества является публично-правовое образование, и фактическое обладание им нераспределенным имуществом казны также не вызывают сомнений. -------------------------------- <33> На праве оперативного управления или на любом ином праве. <34> Например, имущество, подлежащее приватизации, не может быть реализовано до его оценки, но оценка производится, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", уже после принятия решения о приватизации. Это является ярким примером того, что свойства и статус как нераспределенного (до принятия решения о приватизации), так и распределенного (после решения о приватизации и оценки) имущества не меняются. Доходы от приватизации в момент их планирования являются скрытыми, или криптодоходами, т. к. неизвестен их объем. Об этом см. подробнее: Комягин Д. Л. Приватизация как источник бюджетных доходов // Реформы и право. 2012. N 2. С. 32 - 35.

Нужно подчеркнуть, что нераспределенное и распределенное имущество по своей природе не различаются и представляют собой различные юридические состояния одних и тех же вещей. Нераспределенное имущество становится распределенным после учета и закрепления его на том либо ином вещном праве за каким-либо юридическим лицом. Таким образом, постановка имущества на учет не может для казенного имущества служить признаком, на основании которого сепарируется, разделяется имущество, входящее и не входящее в состав казны. Требуется иная конструкция для объяснения всех разнообразных ситуаций с вещными правами в отношении имущества казны. Для целей описания изменений при внутренней трансформации казны возможно применить термин "модус" (от лат. modus) к описанию состояния публичного имущества в том смысле, который обозначает проявление предмета, его свойства, присущие лишь некоторым его состояниям <35> или (что одно и то же) единичные видоизменения в пределах одной и той же фигуры, носящие производный характер <36>. Публичное имущество временно приобретает ту или иную модальность, не меняя своих главных атрибутов, то есть оставаясь в составе казны. -------------------------------- <35> См.: Малая советская энциклопедия. Третье издание. М., 1959. Т. 6. С. 89. <36> См.: Большая советская энциклопедия. Второе издание. М., 1954. Т. 28. С. 54; Малый энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф. А. Брокгауз - И. А. Ефрон. М., 1994. Т. 3. С. 598.

Разные модусы имущества проявляются, например, в его неучтенном состоянии, состоянии оцененном и учтенном, состоянии закрепленности за каким-либо лицом на вещном праве оперативного управления или хозяйственного ведения и в таком состоянии, когда имущество учтено, но не закреплено на праве оперативного управления <37>. Можно сказать, что даже переход имущества из материальной, осязаемой формы в состояние нематериальное (акции, иные финансовые активы) тоже будет изменение модуса, поскольку такие активы все равно являются имуществом и сохраняют собственника и предназначение. Атрибутивным, существенным (не модальным) изменением будет выбытие имущества из казны, что происходит, например, в процессе приватизации. Атрибутивное изменение претерпевает имущество, переходя в казенную собственность, например, при национализации. -------------------------------- <37> Например, Госфонд России.

Отдельно следует разобрать переход имущества казны из неденежного в денежное состояние (бюджет). Бесспорно, здесь вещи фактически переходят в чужую собственность и говорить о внутренней трансформации не приходится. В то же время параллельно происходят некие денежные поступления в бюджет, то есть в денежную часть казны. Однако эти поступления являются источником покрытия расходов бюджета, то есть исчерпываются в течение текущего финансового года. Возможно, такая ситуация указывает на неосновательность объединения в казне имущества и бюджета, который имуществом не является <38>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Д. Л. Комягина "Бюджет в составе казны: за и против" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <38> На эту проблему автор ранее уже неоднократно указывал. См., например: Комягин Д. Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10; Он же. Проблема соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11; Он же. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10; Он же. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях // Реформы и право. 2008. N 1.

Заключение. Публичная казна представляет собой совокупность всего публичного имущества. При этом большинство активов казны либо не измерено, либо не включено в ее состав, то есть не учтено в качестве публичного имущества. Само содержание активов казны отличается крайним разнообразием, а содержание вещных прав на эти активы варьируются в диапазоне от полного господства над вещью до сохранения только титула собственности. Представляется правильным относить к соответствующей казне все имущество, переданное государственным или муниципальным учреждениям. Налицо значительные пробелы правового регулирования для имущества, переданного разного вида учреждениям, а также приобретенного ими. Бесспорным представляется, что во всех случаях, когда принадлежность имущества в границах государства не определена, оно является казенным. Существует терминологический пробел для описания меняющихся состояний имущества казны, которое подвергается внутренней трансформации, то есть переходит из нераспределенного в распределенное состояние, меняет распорядителя, учетные и иные, не затрагивающие его природных характеристик, параметры. Предлагается для этих целей ввести понятие модуса публичного имущества. Имущество, меняя свой модус (модальность), не выбывает из казны. Неопределенность, правовые пробелы и коллизии порождают невозможность учета государственной (муниципальной) казны. Можно утверждать, что фактически весь колоссальный имущественный комплекс государственной казны (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) является неучтенным и не контролируемым. Отсутствие учета, в свою очередь, исключает возможность для правительства (администрации) осуществлять достоверное стратегическое и оперативное планирование социально-экономического развития, то есть реализовать одну из основных функций публичной администрации, что представляет собой серьезную проблему, требующую разрешения.

Библиография

1. Ахметьянова З. А. Вещное право. М., 2011. 2. Богданова И. С. Осуществление государством права собственности на недвижимое имущество, составляющее его казну (на примере зданий и сооружений). М., 2012. 3. Большая советская энциклопедия. Второе издание. М., 1954. Т. 28. 4. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. 5. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2010. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Д. Л. Комягина "Бюджет в составе казны: за и против" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ 6. Комягин Д. Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10. 7. Комягин Д. Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. N 2. 8. Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10. 9. Комягин Д. Л. Приватизация как источник бюджетных доходов // Реформы и право. 2012. N 2. 10. Комягин Д. Л. Проблема соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11. 11. Комягин Д. Л. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях // Реформы и право. 2008. N 1. 12. Ларкина Е. А. Государственная собственность за рубежом (международно-правовые вопросы). М., 2008. 13. Малая советская энциклопедия. Третье издание. М., 1959. Т. 6. 14. Малый энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф. А. Брокгауз - И. А. Ефрон. М., 1994. Т. 3. 15. Российское гражданское право / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2011. Т. 1.

Название документа