Избирательные комиссии как юридические лица: проблемы правового статуса

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА <*>

А. А. МАКАРЦЕВ

-------------------------------- <*> Makartsev A. A. (Novosibirsk) Election commissions as juridical persons: problems of legal status.

Макарцев Андрей Алексеевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии (Новосибирск).

Исследуются элементы правового статуса избирательных комиссий как юридических лиц. В результате анализа организационно-правовой основы их деятельности делается вывод, что избирательные комиссии не в полной мере соответствуют цивилистическим признакам юридического лица, которые закрепляются гражданским законодательством. В связи с этим автором формулируются предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: избирательная комиссия, юридическое лицо, правовой статус, субъекты избирательного права, избирательное законодательство, Гражданский кодекс, публично-правовые образования, система избирательных комиссий.

The article investigates elements of legal status of election commissions as legal entities. Based on analysis of institutional and legal framework of their activities it is concluded that the election commission is not fully fit in civile signs of a legal entity which are secured by civil law. In this regard the author formulates proposals to improve legislation.

Key words: election commission, subject of the electoral law, electoral law, Civil code, public legal education, system of election commissions.

Избирательные комиссии Российской Федерации представляют собой стройную, гибкую систему, приспособленную к выборам органов власти различного уровня. Как и всякая сложная социальная структура, система избирательных комиссий - не просто сумма составляющих ее элементов, а слаженный "организм", части которого взаимодействуют друг с другом в формах, четко указанных в законах <1>. В соответствии с п. 21 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <2> под избирательной комиссией понимается коллегиальный орган, формируемый в порядке и в сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Таким образом, избирательные комиссии формально являются независимыми органами, не входящими ни в одну из трех ветвей власти и имеющими специальные функции, связанные с организацией выборов. За избирательными комиссиями закреплена роль арбитра, независимого и беспристрастного организатора конкурентной политической борьбы, институционализированной в форме избирательного процесса. -------------------------------- <1> Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 7. <2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Одна из особенностей правового положения некоторых избирательных комиссий - закрепление за ними статуса юридических лиц. Данный подход выступает единым в отношении многих органов публичной власти в России. Необходимость такого статуса, признаки которого определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, обосновывается участием этих органов в гражданско-правовых отношениях <3>. Законодательство, как правило, не предусматривает непосредственного участия в гражданских правоотношениях федеральных органов государственной власти. При этом нужно отметить, что большинство аналогичных органов государственной власти субъектов Федерации, имеющих схожие задачи, наделены статусом юридического лица, т. е. обладают его признаками. В литературе данное обстоятельство чаще всего объясняется тем, что эти органы имеют совершенно иные функции и задачи. О. Е. Кутафин в монографии "Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица" отмечает, что причины разных подходов к решению подобных вопросов следует искать не столько в различии функций и задач федеральных и региональных органов, сколько в несовершенстве законодательных актов, создатели которых никак не могут определиться, какие государственные органы являются юридическими лицами, а какие - нет и не могут быть <4>. -------------------------------- <3> Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель-налогоплательщик: государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 498. <4> Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 174 - 175.

Впервые статус юридического лица был предоставлен высшим звеньям системы избирательных комиссий РФ Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <5>. Вполне возможно, что по замыслу законодателя такой шаг должен был способствовать реформированию советской системы избирательных комиссий, ликвидации зависимости избирательных органов от административных инстанций. Можно также предположить, что система российских избирательных органов с течением времени должна была превратиться по аналогии с избирательными системами зарубежных стран в самостоятельную и независимую ветвь избирательной власти, возглавляемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, которая в некоторой степени выступала бы министерством выборов. Эта идея нашла развитие и в доктринальных источниках. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.

В понятийный аппарат теории российского избирательного права термин "избирательная власть" ввел председатель ЦИК РФ в 1993 - 1996 гг. Т. Н. Рябов. В дальнейшем эта категория получила теоретическое обоснование в научных работах отечественных правоведов. Ю. А. Веденеев отмечал, что "теория разделения властей... будет неполной, если в ее классических определениях не будет найдено место для избирательной власти, через которую только и опредмечивает себя суверенитет гражданского общества" <6>. -------------------------------- <6> Веденеев Ю. А. Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизмы осуществления // Бюл. ЦИК России. 1995. N 2. С. 42.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" юридическими лицами признаются Центральная избирательная комиссия РФ, избиркомы субъектов РФ. Законодательство допускает придание статуса юридического лица территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям муниципальных образований законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответственно. Несмотря на существующий в литературе вывод о закреплении законодательством множественности форм юридического лица, соответствующих различным видам коллективно-имущественных образований <7>, необходимо отметить, что российское законодательство не предусматривает такой организационно-правовой формы юридического лица, как "орган государства" или "муниципальный орган" <8>. В связи с этим отмечается, что сторонники самостоятельности правосубъектности органов публичной власти вынуждены "вписывать" их в известные организационно-правовые формы юридических лиц <9>. Распространено мнение, что органы публично-правовых образований облекаются в организационно-правовые формы финансируемого собственником учреждения <10>. Данный подход применяется и в отношении избирательных комиссий, являющихся юридическими лицами, которые регистрируются в качестве учреждений. Такие избирательные комиссии представляют собой государственные или муниципальные учреждения, созданные Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями, основная задача которых - финансирование организации и проведения выборов различного уровня. -------------------------------- <7> Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 359. <8> В западной правовой науке и законодательстве зарубежных стран довольно широко применяется термин "юридическое лицо публичного права" (Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 73 - 74). <9> Усков О. Ю. Право гражданской правосубъектности государственной власти и органов местного самоуправления // Журн. рос. права. 2003. N 5. С. 30. <10> Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хоз-во и право. 1999. N 6. С. 59 - 66; Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000. N 11. С. 30 - 32.

Создавая эти юридические лица, публично-правовые образования выражают общественный интерес, вытекающий из их компетенции, направленный на проведение выборов. Анализ избирательных комиссий в качестве учреждений позволяет высказать мнение, что с формальной точки зрения они не в полной мере соответствуют организационно-правовой форме учреждений. Согласно п. 3 ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В предусмотренных законом случаях юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Фактически законодатель, не устанавливая обязательность принятия общего положения, на основе которого будет функционировать такое лицо, оставляет возможность их существования без закрепления статуса юридического лица в каких-либо официальных документах. Необходимо сказать, что в отношении правовой регламентации правового статуса избирательных комиссий между конституционным и гражданским законодательством есть несоответствие. Как отмечалось, статус юридического лица за Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации закрепляется Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а гражданско-правовое законодательство ограничивается упоминанием лишь общего положения об организациях данного вида. В соответствии с конституционным и гражданским законодательством придание избирательным комиссиям статуса юридического лица осуществляется законодательно в отношении ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ и на уровне подзаконных актов касательно избиркомов муниципальных образований, территориальных избиркомов. Так, в развитие Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" статус юридического лица относительно избиркома Новосибирской области конкретизируется в п. 16 ст. 12 Закона "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Новосибирской области" <11>. Новосибирская городская муниципальная избирательная комиссия является юридическим лицом на основании Положения о Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии <12>. -------------------------------- <11> Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 17 июля 2006 г. N 19-ОЗ // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2006. N 30. <12> О Положении о Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии: решение городского Совета Новосибирска от 31 января 2007 г. N 470 // Бюл. органов городского самоуправления Новосибирска. 2007. N 2. С. 49.

В отечественной юридической литературе на базе положений Гражданского кодекса выделяется ряд признаков юридического лица, которым должны в той или иной степени соответствовать и избирательные комиссии: организационное единство (организация должна представлять собой единое целое); имущественная обособленность (наличие у организации имущества на праве собственности, либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления); самостоятельная имущественная ответственность (учредители, участники, а равно иные лица по общему правилу не отвечают по долгам юридического лица); выступление в гражданском обороте от своего имени (организация имеет возможность от своего имени приобретать и осуществлять права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде). Определяющие признаки юридического лица - его организационное единство и участие в гражданском обороте от своего имени, причем последний считается основополагающим. Это обусловлено тем, что внутреннее строение юридических лиц разнообразно и нельзя найти ни одной черты, которая была бы характерной для всех них, поэтому единственный критерий юридического лица лежит в формах отношений с третьими лицами. Основным правилом разграничения выступления органов от имени публичного образования и от собственного имени признается то, что в первом случае они вступают в отношения для удовлетворения нужд публичного образования, во втором - для удовлетворения собственных нужд. Но можно ли разграничить эти нужды? И могут ли быть у органа государства или муниципального органа свои нужды? Все действия избирательных комиссий направлены на реализацию их главных функций. В связи с этим избирательные комиссии не могут, как правило, самостоятельно участвовать в гражданско-правовых отношениях, заключать многие виды сделок. Рассматривая избирательную комиссию как юридическое лицо, отметим, что в качестве сообладателей публичное образование и его орган должны во всех общественных отношениях выступать вместе, иное, по сути, исключается. Выступая в гражданском обороте от своего имени, избирательная комиссия берет на себя роль не органа публичной власти, а представителя публично-правового образования, передающего органу ряд функций, которые он может использовать для реализации своей основной функции. Фактически в этих случаях речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, сущность которых состоит в деятельности представителя по реализации полномочий в интересах и от имени представляемого. Таким образом, участниками гражданских правоотношений становятся представляемые избирательными комиссиями публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования), которые и несут ответственность по гражданско-правовым договорам, заключающимся в развитие правомочий и правообязанностей избирательных комиссий, за счет бюджетных средств. В подтверждение этого можно привести уже не действующие положения п. 4 - 5 ст. 57 <13> Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента РФ" <14>. "Если на финансирование выборов Президента Российской Федерации, в том числе досрочных либо повторных, не выделен достаточный объем средств из федерального бюджета, а также в случае несвоевременного или неполного перечисления средств, выделенных из федерального бюджета, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации имеет право получить кредит на конкурсной основе в банках... Правительство Российской Федерации обязано в десятидневный срок со дня обращения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации выдать ей государственную гарантию исполнения обязательства возврата кредитных средств, включая начисляемые на них проценты. Возврат полученного кредита и уплата процентов за пользование им осуществляются за счет средств федерального бюджета". Согласно этим положениям, несмотря на то что стороной кредитного договора является ЦИК РФ, возврат денежных средств (кредита) производится из средств федерального бюджета <15>. -------------------------------- <13> В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" п. 4 - 5 ст. 57 Федерального закона "О выборах Президента РФ" утратили силу. <14> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171. <15> Аналогичный подход получил распространение в судебной практике по отношению к другим органам публичной власти. Решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ применительно к искам о возмещении вреда, причиненного государственными органами, предусматривают возможность обращения взыскания на иное составляющее казну имущество при недостаточности бюджетных средств (О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 // Бюл. Верховного Суда РФ. 1997. N 5).

В настоящее время не представляется возможным в полной мере определить природу собственности, которая используется избирательными комиссиями. Сложившаяся в последние годы практика российских государственных органов, в частности органов статистики, определяет ее как государственную или муниципальную. Так, при включении Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии в Единый государственный регистр предприятий и организаций Новосибирский облкомстат, характеризуя форму собственности, находящуюся в ее распоряжении, применил код 14, обозначающий в соответствии с Общероссийским классификатором форм собственности (ОКФС) муниципальную собственность. Общепринята точка зрения, что собственность принадлежит избирательным комиссиям на праве оперативного управления. По ст. 296 ГК РФ учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением имущества. Вследствие этого избирательные комиссии не могут в полной мере распоряжаться такой собственностью, осуществляя данное правомочие только в контексте реализации функции представительства. Подводя итоги, отметим, что избирательная комиссия не отвечает цивилистическим признакам юридического лица, которые закрепляются в ст. 48 ГК РФ. Все свои функции она может реализовать, не имея статуса юридического лица. Более того, отказ в избирательном законодательстве от конструкции юридического лица не внесет существенных изменений в функционирование российской избирательной системы. Актуальность данной проблемы возрастает и в связи с тем, что в последние годы изменилось стратегическое направление развития института системы избирательных комиссий, что непосредственно влияет на их правовой статус. До 2005 г., по мнению некоторых авторов, из чисто технического органа избирательные комиссии были готовы превратиться в министерство демократии, занимающееся как текущими выборами (технологией избирательных процедур), так и выборами вообще, включая все демократические институты: политические партии, местное самоуправление и т. д. <16>. В частности, именно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации разработала принятый в 2001 г. Федеральный закон "О политических партиях". С 2005 г. на избиркомы были возложены полномочия по проверке ежегодных и ежеквартальных финансовых отчетов политических партий и их региональных отделений. -------------------------------- <16> Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 52.

К настоящему моменту период активного вмешательства избирательных комиссий в общественно-политическую жизнь завершился, и они постепенно превращаются в органы, организующие конкретные выборы. Необходимо отметить, что это не является негативной тенденцией для системы избирательных комиссий в целом. Кроме того, техническая роль избирательных комиссий логично вытекает из Конституции Российской Федерации, в основу которой были положены французский и германский Основные Законы. Для избирательных систем ФРГ и Франции характерна довольно пассивная роль избирательных органов. Так, во Франции нет единой централизованной системы постоянно действующих избирательных органов. Организация выборов находится в ведении министерства внутренних дел. В Германии председатель Федеральной избирательной комиссии (по сложившейся традиции - президент Федерального статистического ведомства) и его заместитель назначаются федеральным министром внутренних дел <17>. Учитывая это, российский законодатель должен четко определиться с функциями избирательной комиссии: либо это будет значимый общественно-государственный орган, способствующий дальнейшему демократическому развитию страны, либо орган, чьи функции будут ограничиваться организацией конкретных выборов. -------------------------------- <17> Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. М., 2004. С. 183 - 187, 300 - 302.

Возникает вопрос об оправданности применения в отношении избирательных комиссий конструкции юридического лица. Как видно, признаки юридического лица, закрепленные в ГК РФ, фактически не находят развития в статусе избирательных комиссий. Более того, выполнение избирательными комиссиями организующей и обеспечивающей подготовку и проведение выборов функции не требует статуса юридического лица. При этом отказ в избирательном праве от этого института не нарушит принципа независимости избирательных комиссий. Ведь некоторые из них не обладают статусом юридического лица, что не мешает им осуществлять свою деятельность независимо от иных органов власти. Предоставление избирательным комиссиям статуса юридического лица усложняет непростую и нестабильную систему правового регулирования избирательных отношений <18>. Будучи юридическим лицом, избирательная комиссия фактически становится одной из главных точек пересечения в избирательном праве частных и публичных составляющих. В связи с этим в конструкции правового статуса избирательных комиссий обнаруживается противоречие. С одной стороны, статус юридического лица актуализирует, повышает роль избиркомов как публичных органов, участников общественных отношений. С другой стороны, они получают статус участника частноправовых отношений, регулирующихся на основе принципа диспозитивности, и, как следствие, происходит некоторая трансформация избирательного органа из публичного лица в частное. Использование частноправовых конструкций в избирательном законодательстве при определении правового статуса избирательной комиссии приводит к ослабеванию избирательного права как части публичного права, что уменьшает его эффективность и вызывает деинституционализацию российской системы в целом <19>. -------------------------------- <18> Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 10 - 11. <19> Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоприменительной практике. М., 2009. С. 202.

Вследствие этого вполне логичен отказ в статутном положении избирательных комиссий от конструкции юридического лица. Однако эта реформа может существенно повлиять на финансово-организационное обеспечение выборов. Необходимо сузить перечень избирательных комиссий, которым может быть предоставлен статус юридического лица: Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов РФ и муниципальных образований административных центров субъектов Федерации. Ограничения, касающиеся статуса юридического лица, в отношении иных избирательных комиссий (территориальных, муниципальных) логичны потому, что большинство из них этим статусом не обладают.

Bibliography

Arxipov S. I. Sub'ekt prava: teoreticheskoe issledovanie. SPb., 2004. Berdashkevich A. Organy gosudarstvennoj vlasti kak yuridicheskie lica // Zakonnost'. 2000. N 11. Chirkin V. E. Yuridicheskoe lico publichnogo prava. M., 2007. Gadzhiev G. A., Pepelyaev S. G. Predprinimatel'-nalogoplatel'shhik: gosudarstvenno-pravovye pozicii Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii. M., 1998. Goloviznin A. Nekotorye voprosy uchastiya v grazhdanskom oborote organov gosudarstvennoj vlasti (mestnogo samoupravleniya) // Xoz-vo i pravo. 1999. N 6. Ivanchenko A. V. Izbiratel'nye komissii v Rossijskoj Federacii: istoriya, teoriya, praktika. M., 1996. Kolyushin E. I. Vybory i izbiratel'noe pravo v zerkale sudebnyx reshenij. M., 2010. Kutafin O. E. Sub'ekty konstitucionnogo prava Rossijskoj Federacii kak yuridicheskie i priravnennye k nim lica. M., 2007. Mironov N. Institut izbiratel'nyx komissij v Rossii: tendencii razvitiya i rol' v izbiraternom processe // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2007. N 2. Uskov O. Yu. Pravo grazhdanskoj pravosubektnosti gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya // Zhurn. ros. prava. 2003. N 5. Vedeneev Yu. A. Izbiratel'naya vlast': Istoricheskij kontekst, politiko-pravovaya sushhnost' i mexanizmy osushhestvleniya // Byul. CIK Rossii. 1995. N 2. Verxovenstvo prava i problemy ego obespecheniya v pravoprimenitelnoj praktike. M., 2009.

------------------------------------------------------------------

Название документа