Некоторые вопросы теории и практики принудительной ликвидации общественных объединений

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРИНУДИТЕЛЬНОЙ ЛИКВИДАЦИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ <*>

А. В. ЧУРЯЕВ

-------------------------------- <*> Churyaev A. V. Certain issues of theory and practice of compulsory liquidation of non-governmental organizations.

Чуряев Александр Владимирович, преподаватель Академии ФСО России, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются основания для принудительной ликвидации общественных объединений, а также анализируются связанные с этим вопросы правоприменения. Автор отмечает, что в законодательстве и судебной практике четких различий между ликвидацией общественного объединения и прекращением его деятельности в качестве юридического лица не проведено. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: некоммерческие организации, общественные объединения, принудительная ликвидация юридических лиц.

The article considers the grounds for compulsory liquidation on non-governmental organizations and also analyses the relevant issues of law-application. The author notes that there are no precise differences between liquidation of non-governmental organization and termination of activity thereof as a juridical person in the legislation or judicial practice. The conclusions made in the article may be used in law-application practice.

Key words: non-commercial organizations, non-governmental organizations, compulsory liquidation of juridical persons.

Как известно, в отличие от коммерческих организаций некоммерческие организации не имеют цели извлечения прибыли и не распределяют полученную прибыль между своими участниками. В силу ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <1> некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Общепризнано, что для некоммерческих организаций характерна деятельность ради общественного благополучия. Их функцией выступает в той или иной степени расширение пределов свободы и наделение населения властью, вовлечение населения в процесс социальных изменений, в развитие социальной защиты. Иными словами, некоммерческие организации являются одной из форм выражения гражданами своих интересов и проявления общественной (публичной) активности <2>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <2> См.: Грудцына Л. Ю. Адвокатура, нотариат и другие институты гражданского общества в России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2008. С. 231.

Одной из распространенных разновидностей некоммерческих организаций является общественное объединение. Согласно ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <3> им признается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: 1) общественная организация; 2) общественное движение; 3) общественный фонд; 4) общественное учреждение; 5) орган общественной самодеятельности; 6) политическая партия. Сущностным свойством общественного объединения является выражение им интересов определенного слоя общества (группы граждан), например предпринимательских кругов, молодежи, женщин, пенсионеров, ветеранов и т. п. В связи с этим цели, преследуемые такими объединениями, являются значимыми и необходимыми для общества. Именно поэтому общественные объединения признаются "базисной составной частью гражданского общества" <4>. -------------------------------- <4> Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 296; Остапенко А. С. Общественные объединения в контексте "демократии участия": диалог гражданского общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 8. С. 3 - 5.

Специфический характер деятельности общественных объединений отразился на установлении в отношении их специального правового режима, который проявляется в том числе в особых правилах их принудительной ликвидации. В отличие от ликвидации коммерческих организаций законодательство предусматривает особенный перечень оснований для принудительной ликвидации некоммерческих организаций, особый состав органов, уполномоченных обращаться с исками о ликвидации, а также специальные правила подсудности рассмотрения этой категории дел. Повышенное внимание законодателя к основаниям принудительной ликвидации некоммерческих организаций обусловлено имеющимися нарушениями и злоупотреблениями в этой сфере. К сожалению, в настоящее время имеются неучтенные, "мертворожденные" некоммерческие организации, часто выявляются факты финансирования некоммерческих организаций из иностранных источников, а также из средств террористических ресурсов. Все это требует от государства принятия действенных мер по избавлению отечественного гражданского общества от таких дестабилизирующих элементов. Основания принудительной ликвидации общественного объединения закреплены в ст. 44 Федерального закона "Об общественных объединениях". Первым основанием является нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина. К основным правам и свободам человека и гражданина, нарушение которых может повлечь ликвидацию общественного объединения по данному основанию, относятся: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; право на охрану достоинства личности и право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право определять и указывать свою национальную принадлежность и право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" С. Ю. Пятина включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Пятин С. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (постатейный). М., 2006.

Вторым основанием принудительной ликвидации общественного объединения является совершение им неоднократных или грубых нарушений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям. Поскольку данное основание содержит ряд оценочных понятий (таких, как "неоднократные нарушения", "грубые нарушения", "систематическое осуществление деятельности"), при его толковании необходимо руководствоваться рекомендациями, выработанными Конституционным Судом РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 14-П <6>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3102.

Конституционный Суд указал, что отсутствие конкретного перечня положений, нарушение которых может привести к ликвидации юридического лица, т. е. его прекращению без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства, не означает, что данная санкция может применяться по одному лишь формальному основанию - в связи с неоднократностью нарушений обязательных для юридических лиц правовых актов. Исходя из общеправовых принципов юридической ответственности (в том числе наличия вины) и установленных ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ критериев ограничения прав и свобод, соблюдение которых обязательно не только для законодателя, но и для правоприменителя, оспариваемая норма предполагает, что неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить суду - с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных им последствий, - принять решение о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц. Иными словами, ликвидация общественного объединения по указанному основанию возможна лишь в крайнем случае, т. е. при отсутствии иных средств для защиты прав и законных интересов других лиц. Данный вывод поддерживается и Верховным Судом РФ. Например, в Определении от 15 декабря 2009 г. N 44-Г09-41 Верховный Суд РФ выработал ряд принципиальных позиций по этому поводу: а) исходя из конституционно-правового смысла, общественное объединение нельзя ликвидировать лишь по формальному признаку неоднократности нарушений требований закона даже при условии их доказанности; б) характер допущенных общественным объединением нарушений, а также вызванные ими последствия должны быть настолько существенными и неустранимыми, чтобы восстановление законности было возможно только путем его ликвидации; в) ликвидация общественного объединения как мера реагирования на нарушения действующего законодательства должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным общественным объединением нарушениям и вызванным ими последствиям. При рассмотрении конкретных дел о принудительной ликвидации общественных объединений суды ориентируются на эти отправные положения. В качестве примера можно привести Определение Верховного Суда РФ от 22 июня 2010 г. N 44-Г10-25. В этом судебном акте оценивалась законность требований Управления Министерства юстиции РФ по Пермскому краю о принудительной ликвидации Пермской региональной воспитательно-наставнической общественной организации "Союз полковников". При этом орган юстиции в обоснование своего требования указал на то, что общественное объединение грубо нарушает действующее законодательство, а также осуществляет деятельность, не соответствующую его уставным целям: путем благотворительной деятельности осуществляет помощь в укреплении материально-технической базы подразделений ГУВД по Пермскому краю; оказывает благотворительную помощь действующим сотрудникам подразделений ГУВД по Пермскому краю, ветеранам МВД, членам семей сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей, и иным лицам; не оформляет хозяйственные операции оправдательными документами и т. д. Отказывая в удовлетворении требований органа юстиции, суды исходили из того, что в деятельности общественного объединения действительно имели место нарушения законодательства, однако по своему характеру и их последствиям эти нарушения не могут являться достаточным основанием для ликвидации общественного объединения. Данный вывод сделан на основе изучения судами материалов дела, и прежде всего в связи с тем, что общественное объединение предприняло все возможные меры для устранения допущенных нарушений. В дополнение к этому следует отметить, что в Определении от 4 марта 2008 г. N 46-Г08-3 Верховный Суд РФ обратил внимание на то, что "сам по себе факт непредставления документов общественной организацией для проверки регистрирующему органу, без выяснения уважительности причин и вины организации, не может расцениваться как неоднократное неисполнение обязанностей, установленных федеральным законодательством". В этом деле общественному объединению удалось доказать, что в период проверки в помещении офиса произошла авария и многие документы не подлежали восстановлению, а данные на электронных носителях изъяты органами внутренних дел. Однако, например, в Определении от 22 апреля 2008 г. N 86-Г08-7 Верховный Суд признал обоснованным вывод о необходимости ликвидации общественной организации, поскольку она: систематически не информировала орган юстиции о продолжении деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения; не вносила изменения в устав в связи с переменой места нахождения и сменой руководства; не оказывала содействие представителям контролирующего органа в ознакомлении с деятельностью организации в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства. И последним основанием, при наличии которого общественное объединение подлежит принудительной ликвидации, является неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения. Приостановление деятельности общественного объединения в силу ст. 42 Федерального закона "Об общественных объединениях" возможно в случае неисполнения им представления об устранении нарушений Конституции РФ, законодательства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям. Приостановление деятельности общественного объединения осуществляется на срок до шести месяцев. Помимо рассмотренных случаев общественное объединение может быть ликвидировано и по основаниям, предусмотренным специальными законами. Например, такие основания предусмотрены в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <7>. К ним относятся следующие случаи: -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

1) если вынесенное в адрес общественного объединения предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующим общественным объединением либо его региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в его деятельности; 2) если общественное объединение либо его региональное или другое структурное подразделение осуществляет экстремистскую деятельность, повлекшую за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающую реальную угрозу причинения такого вреда. Решение о принудительной ликвидации общественного объединения может быть принято только судом. При этом подсудность этих дел определяется в зависимости от масштаба деятельности общественного объединения. Как следует из ст. 24, 26, 27 Гражданского процессуального кодекса РФ, дела о ликвидации общероссийских и международных общественных объединений рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ, дела о ликвидации межрегиональных и региональных общественных объединений - судом субъекта РФ (т. е. верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа), дела о ликвидации местных общественных объединений - районным судом. Согласно ст. 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" правом на подачу в суд заявления о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения обладает Генеральный прокурор РФ или федеральный орган государственной регистрации (т. е. Министерство юстиции РФ). Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения вносится прокурором соответствующего субъекта РФ или соответствующим территориальным органом федерального органа государственной регистрации. В случае ликвидации общественного объединения ликвидируются все его структурные подразделения. При этом из этого правила не делается исключений даже в случае, если структурное подразделение зарегистрировано в качестве самостоятельного юридического лица (см., напр., Определение Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. N 53-Г10-1). Имущество, оставшееся в результате ликвидации общественного объединения, после удовлетворения требований кредиторов направляется на цели, предусмотренные уставом общественного объединения, либо, если отсутствуют соответствующие разделы в уставе общественного объединения, - на цели, определяемые решением съезда (конференции) или общего собрания о ликвидации общественного объединения, а в спорных случаях - решением суда. Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество общественного объединения, ликвидированного по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности", обращается в собственность Российской Федерации. Следует иметь в виду, что законодательство разграничивает принудительную ликвидацию и смежные санкции, применяемые в отношении общественного объединения. Так, общественное объединение, прекратившее свою деятельность, может быть исключено из Единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Правда, в налоговом ведомстве возникла неопределенность с применением содержащихся в указанном Законе норм. Как следует из письма ФНС России от 13 апреля 2004 г. N ШТ-6-09/393@, исключение из Государственного реестра некоммерческих организаций, государственную регистрацию которых осуществляют органы юстиции, осуществляется на основании решения органа юстиции. Для этого налоговый орган, обнаружив основания для исключения некоммерческой организации из Государственного реестра, принимает предварительное решение о таком исключении, публикует его и по истечении трех месяцев (при отсутствии возражений заинтересованных лиц) направляет соответствующие материалы в уполномоченный орган юстиции. Однако в письме ФНС России от 7 августа 2006 г. N ШТ-6-09/770@ приведенная правовая позиция была изменена. Налоговое ведомство разъяснило, что, несмотря на полномочия органов юстиции по принятию решений о государственной регистрации большинства некоммерческих организаций, их государственная регистрация (т. е. внесение сведений в Государственный реестр) осуществляется налоговыми органами (управлениями ФНС России по субъектам РФ). В связи с этим полномочия по исключению недействующих некоммерческих организаций (в том числе общественных объединений) из Государственного реестра возлагаются на регистрирующие органы, т. е. на управления ФНС России по субъектам РФ. Следует также различать принудительную ликвидацию общественного объединения и принудительное прекращение его деятельности в качестве юридического лица по заявлению органа юстиции с исключением сведений о нем из Единого государственного реестра юридических лиц. Этот вывод вытекает из ст. 29 Федерального закона "Об общественных объединениях". В этой статье принудительное прекращение деятельности общественного объединения в качестве юридического лица названо в качестве санкции за неисполнение им обязанностей, связанных с: а) информированием органа юстиции об изменении сведений об общественном объединении, перечисленных в ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"; б) информированием органа юстиции о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц; в) представлением в орган юстиции годовых и квартальных отчетов о своей деятельности; г) информированием органа юстиции об объеме получаемых общественным объединением от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании. Судебная практика Верховного Суда РФ также основывается на разграничении ликвидации общественного объединения и прекращения его деятельности в качестве юридического лица по заявлению органа юстиции с исключением сведений о нем из Единого государственного реестра юридических лиц <8>. Показательным в этом отношении является Определение Верховного Суда РФ от 2 февраля 2010 г. N 30-Г10-1. В этом судебном акте оценивалась законность требований Управления Министерства юстиции РФ по Карачаево-Черкесской Республике о принудительной ликвидации общественного объединения "Региональная национально-культурная автономия адыгов Карачаево-Черкесской Республики". При этом орган юстиции в обоснование своего требования указал на то, что общественным объединением периодически не представлялись ежегодные сведения о продолжении своей деятельности, о чем в его адрес органом юстиции неоднократно выносились предупреждения. Суды всех инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, подчеркнули, что неоднократное непредставление такой информации само по себе не является основанием для ликвидации общественного объединения, а порождает право регистрирующего органа на обращение в суд с заявлением о признании соответствующего общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица. Этот же вывод содержится в Определении Верховного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 71-Г07-6. -------------------------------- <8> Хотя в ряде случаев суды смешивают эти санкции. Например, Кемеровский, Курганский и Омский областные суды рассматривают нарушения ст. 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" как основания для ликвидации общественного объединения. См.: справка Кемеровского областного суда от 15 марта 2007 г. N 01-19/150; Обзор судебной практики по гражданским делам за 2 полугодие 2006 г. (утвержден Постановлением Президиума Курганского областного суда от 29 января 2007 г.); Бюллетень судебной практики Омского областного суда. 2006. N 3(28).

Однако в законодательстве и судебной практике четких различий между ликвидацией общественного объединения и прекращением его деятельности в качестве юридического лица не проведено. Анализ оснований применения этих санкций может привести к выводу о том, что принудительное прекращение деятельности общественного объединения в качестве юридического лица применяется при наличии у органа юстиции достаточных оснований полагать, что общественное объединение фактически прекратило свою деятельность <9>. -------------------------------- <9> См.: Емшанов И. С. Исключение недействующего общественного объединения из ЕГРЮЛ // Юрист. 2010. N 3. На этот вывод наталкивает и содержание некоторых судебных актов (см., напр., решение Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2010 г. по делу N 3-4/2010, кассационное Определение Калининградского областного суда от 2 апреля 2008 г. по делу N 33-1085/2008).

При этом законодатель установил правовую презумпцию, согласно которой нарушения перечисленных выше обязанностей достаточны для того, чтобы орган юстиции сделал такой вывод. Но в этом случае возникает вопрос о соотношении этой санкции с исключением сведений об общественном объединении из Единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего (налогового) органа. Основанием применения и той и другой меры является презумпция фактического прекращения объединением своей уставной деятельности. Однако нормы, предусмотренные Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", предполагают широкие возможности опровержения этой презумпции. Как известно, учредители (участники) юридического лица, его кредиторы вправе "заблокировать" процедуру исключения сведений о юридическом лице из Государственного реестра, направив в налоговый орган соответствующие заявления. Подобных гарантий при реализации норм о принудительном прекращении деятельности общественного объединения Федеральным законом "Об общественных объединениях" не предусмотрено. И. В. Максимов по-другому разграничивает ликвидацию общественного объединения и прекращение его деятельности в качестве юридического лица. По его мнению, различие состоит в том, что прекращение деятельности юридического лица означает лишь принудительное лишение организации статуса юридического лица (в то время как она продолжает функционировать в качестве объединения граждан), а ликвидация юридического лица влечет его принудительное прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, а равно его прекращение и как объединения граждан <10>. Но и эта позиция не безупречна. Прежде всего она трудно укладывается в устоявшиеся представления о содержании понятий прекращения деятельности юридического лица и ликвидации юридического лица. Кроме того, Федеральный закон "Об общественных объединениях" вообще не закрепляет процедуру принудительного прекращения деятельности общественного объединения, что отражается на необеспеченности прав и законных интересов кредиторов такого объединения. Из норм действующего законодательства непонятно, необходимо ли в рамках этой процедуры создавать ликвидационную комиссию, нужно ли извещать кредиторов, что делать с имуществом общественного объединения, как исключать сведения об общественном объединении из Единого государственного реестра юридических лиц. -------------------------------- <10> См.: Максимов И. В. Административные наказания. М., 2009.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что требование органа юстиции о принудительном прекращении деятельности общественного объединения в качестве юридического лица подсудно не Верховному Суду РФ или суду субъекта РФ (как в случае ликвидации большинства общественных объединений), а районному суду. Этот вывод следует из ст. 24, 26, 27 Гражданского процессуального кодекса РФ, а также подтверждается судебной практикой (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 11 сентября 2003 г. N 86-Г03-10, Постановление Президиума Московского областного суда от 22 декабря 2004 г. N 865, Бюллетень судебной практики Московского областного суда по гражданским и уголовным делам за 2004 г.). Такое правило подсудности в литературе подвергается справедливой критике. Например, Н. В. Чередина отмечает, что дела, участникам которых являются общественные объединения, должны разграничиваться между судами общей юрисдикции в зависимости от уровня общественного объединения (международное, общероссийское, межрегиональное, региональное, местное). Именно такой принцип прослеживается при установлении подсудности дел о ликвидации общественных объединений, о приостановлении или запрете их деятельности. Однако в отдельных случаях указанный принцип не реализуется. Это касается подсудности дел об обжаловании отказа в государственной регистрации общественного объединения, а также о принудительном прекращении деятельности общественного объединения с исключением сведений о нем из Единого государственного реестра юридических лиц <11>. -------------------------------- <11> См.: Чередина Н. В. Некоторые вопросы судебной защиты права граждан на объединение // Журнал российского права. 2005. N 7.

По нашему мнению, для устранения указанных противоречий принудительное прекращение деятельности общественного объединения как юридического лица следует рассматривать как разновидность ликвидации общественного объединения, при необходимости сделав необходимые оговорки ее применения, обусловленные особенностями этой санкции. Для этого нужно внести в Федеральный закон "Об общественных объединениях" соответствующие изменения, посредством которых основания для принудительного прекращения деятельности общественного объединения отнести к дополнительным основаниям для принудительной ликвидации общественного объединения по заявлению органа юстиции.

------------------------------------------------------------------

Название документа