Коррупция в области осуществления государственных закупок Министерством обороны РФ как угроза экономической безопасности России

КОРРУПЦИЯ В ОБЛАСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК МИНИСТЕРСТВОМ ОБОРОНЫ РФ КАК УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

А. С. РОГОВ

Рогов Александр Сергеевич, аспирант Вневедомственного научно-исследовательского института изучения безопасности и сыска.

Противодействие коррупции является актуальной задачей в России. По мнению автора, новой сферой коррупционной деятельности оказались область бюджетного законодательства, использование государственного имущества, а также законодательства о размещении заказов на поставки товаров и услуг для государственных нужд.

Ключевые слова: экономическая безопасность, Вооруженные Силы, Министерство обороны, безопасность, стратегия, коррупция, государственные закупки.

Corruption in the sphere of effectuation of state purchases by the Ministry of defense of the RF as a menace to economic security of Russia A. S. Rogov

Counteraction of corruption is a topical task in Russia. The author believes that the new sphere of corruption activity is the sphere of budget legislation, use of state property and also legislation on placement of orders for deliveries of goods and services for the state needs.

Key words: economic security, the Armed forces, Ministry of defense, security, strategy, corruption, public procurement.

25 декабря 2008 г. вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", а 14 апреля 2010 г. Президент Д. А. Медведев подписал Указ "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы". Глава государства надеется, что благодаря реализации государственной антикоррупционной политики все-таки произойдет коренной перелом общественного сознания, что, как полагает Медведев, должно привести к формированию "атмосферы жесткого неприятия коррупции". В настоящее время коррупционная проблема выведена на первый план: новости переполнены сообщениями о том, что в различных регионах задержаны чиновники и простые граждане за взятки, а Правительство ежедневно заявляет о новых поправках к законодательству, противодействующему коррупции. Но при этом В. В. Путиным в ходе "прямой линии 2010" с россиянами было отмечено следующее: "...количество лиц, привлеченных за должностные преступления, за коррупцию, взятки, у нас, к сожалению или к счастью, растет, причем за последние несколько лет неуклонно растет". По его словам, это происходит "не потому, что их (коррупционеров) стало больше, а потому, что стала раскрываемость больше". "Такое внимание к искоренению должностных правонарушений должно быть сохранено", - подчеркнул премьер. Статистика говорит, что в 2009 г. Россия занимала в рейтинге организации Transparency International 146-е место. В 2009 г. коррупционный рынок в России организацией Transparency International оценивался в 300 млрд. долл. Согласно проведенному Transparency International в 2009 г. исследованию мировой финансовый кризис подстегнул коррупцию: за последний год она выросла в мире на 9%. Коррупция в органах государственной власти - это одна из основных угроз экономической безопасности, которая выделена приоритетной Президентом РФ Д. А. Медведевым в настоящее время. Также об этом говорится в основных правовых источниках, регулирующих экономическую безопасность России <1>, а именно в Государственной стратегии Экономической безопасности РФ <2> и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <3>, в частях, касающихся "криминализации общества и хозяйственной сферы" <4>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Ларичев В. Д. Оперативно-розыскная характеристика экономических преступлений: понятие и содержание // Оперативник (сыщик). 2009. N 1(18). С. 56. <2> Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608 "Об утверждении Государственной стратегии экономической безопасности РФ" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2117. <3> Указ Президента от 12 мая 2009 г. N 537 "Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. <4> Дейнеги В. М. и др. Актуальные проблемы экономической безопасности в курсе экономики / В. М. Дейнеги, В. А. Шаронов, В. И. Чернов, Т. А. Савушкина, А. А. Анисимов, О. Б. Тихонова. М.: Академия ФСБ, 2008. С. 45.

На удивление, одним из ведомств, наиболее пораженным коррупцией в 2009 - 2010 гг., стало Министерство обороны РФ. Так, анализируя справочно-аналитический доклад Главной военной прокуратуры и Министерства обороны об объемах коррупции в Вооруженных Силах в 2010 г., можно выделить следующие аспекты: несмотря на все усилия Президента, Госдумы и прокуратуры, коррупция в силовом ведомстве не только не уменьшилась, но и возросла за прошедшие 10 месяцев более чем на 16%. Так, если за тот же период 2009 г. было выявлено менее 1,5 тыс. коррупционных преступлений, то с начала этого года количество аналогичных дел перевалило за 1720. К уголовной ответственности в этом году были привлечены 670 человек, в том числе 480 офицеров. В настоящее время по уголовным делам о совершении коррупционных преступлений осуществляется предварительное следствие в отношении восьми высших офицеров. И это несмотря на сокращение офицерского состава Минобороны почти на 15%. Самый большой коррупционный оборот, по данным оборонного ведомства, оказался в Воздушно-десантных войсках. В этом году офицеры этого рода войск совершили в 3,5 раза больше коррупционных преступлений, чем в прошлом. Общая сумма коррупционных потерь Минобороны в 2010 г. составила 2 млрд. 196 млн. руб., из которых 58 млн. приходится на офицеров и служащих Ракетных войск стратегического назначения, 57 млн. - Воздушно-десантных войск и 47 млн. - Космических войск. Новой сферой коррупционной деятельности оказалась область бюджетного законодательства, использование государственного имущества, а также законодательства о размещении заказов на поставки товаров и оказание услуг для государственных нужд. В справке Главной военной прокуратуры указано, что в ноябре 2008 г. руководитель управления развития и организации заказов авиационной техники и вооружения, в звании полковник, заключил госконтракт на ремонт и обслуживание четырех самолетов Ту-142М с одним из ЗАО на сумму 3,6 млн. руб. Однако, как выяснилось позднее, вся эта работа уже была выполнена до заключения контракта на другом предприятии всего за 50 тыс. руб. Также известны случаи хищения 9,4 млн. руб. и 264 млн. руб. (первый - служащим Минобороны удалось заработать за счет махинации с несуществующей разработкой общевойскового прибора радиационной разведки и контроля "Альбинос", а второй - приемом на баланс Минобороны неукомплектованного или дефектного оборудования). Самые крупные суммы были похищены с помощью незаконного отчуждения имущества Минобороны и его перепродажи через подставные фирмы по заниженной в 15 - 20 раз цене. Так, в 2009 г. один из крупных филиалов РОСТО (ДОСААФ) передал с помощью подложных документов общественной организации ОСТО несколько строений общей площадью в 4,5 тыс. кв. м. Затем эта же недвижимость была перепродана частному лицу всего за 42,7 млн. руб. при рыночной стоимости в 772,9 млн. Также известен скандал с закупкой Министерством обороны РФ сухих пайков, который разразился в конце 2009 г. Тогда Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) провела проверку деятельности Центрального продовольственного управления (ЦПУ) МО РФ, ответственного в Министерстве за госзакупки и подчиняющегося Службе тыла ВС России. Рособоронзаказ проверил, не было ли нарушено законодательство страны при размещении и исполнении заданий государственного оборонного заказа на поставку рационов питания для нужд Минобороны в 2009 г. Как стало известно, летом 2009 г. Минобороны объявило конкурс на поставку сухих пайков. В тендере победила ранее неизвестная компания ЗАО "НПО "Проектспецтехника". Проверка законности этой сделки была проведена после заключения контракта и производства первой партии. Рособоронзаказом было установлено, что "неэффективный расход бюджетных средств составил 342,6 млн. руб.". Аудиторы сравнили стоимость продукции, входящей в состав пайка, с розничными ценами в магазинах и пришли к выводу, что даже они значительно ниже тех, по которым Минобороны закупало продукцию крупным оптом. Один паек тянул максимум на 200 руб., тогда как госбюджету он обошелся в 455 руб. Сотрудники Рособоронзаказа также выяснили, что на момент проведения аукциона сроки действия санитарно-эпидемиологических заключений по отдельным составляющим пайка истекли еще в 2008 г. В 2010 г. некоторые эксперты поставили под сомнение заказ "Оказание услуг по автотранспортному обеспечению в 2011 - 2013 гг. воинских формирований Министерства обороны Российской Федерации" Министерства обороны из-за беспрецедентно огромной суммы - чуть более 10 млрд. руб., хотя заказ состоял лишь из трехлетней аренды 533 машин <5>. -------------------------------- <5> Текст и расчеты представлены на сайте http:// rospil. info/ corruption-case/ 185 (Министерство обороны РФ бьет рекорды: 10 млрд. руб. на трехлетнюю аренду 533 машин).

С этим пытаются бороться всеми возможными методами: полиграфом <6>, принятием огромного пакета изменений и дополнений существующих нормативных документов <7>, созданием научно-исследовательских институтов, изучающих противодействие коррупции в этой сфере <8>, и т. п., но эффект минимальный. Здесь стоит более тщательно подойти к анализу нормативной базы и ужесточить контроль, а также наказания за подобные преступления. -------------------------------- <6> Куликов С. Госзакупки проверят на полиграфе // URL: http:// www. ng. ru/ economics/ 2010-03-12/ 1_goszakupki. html//2010-03-12. <7> Нормативная база противодействия коррупции в госзакупках. URL: Режим доступа: http:// bujet. ru/ article/ 58574.php// 20.07.2009. <8> Например, Институтом госзакупок РАГС выпущено новое научно-прикладное издание "Противодействие коррупции в госзакупках" // А. А. Храмкин. 2-е изд., доп. М.: ИД "Юриспруденция", 2011. С. 152.

В решении данного вопроса огромную роль сыграли труды различных ученых <9>, и на основе их выводов и мнений можно выделить основные направления противодействия коррупции в сфере осуществления госзакупок Министерством обороны РФ <10>. -------------------------------- <9> Кудашкин А. В., Беляков В. Н., Алексеев С. В. Проблемы противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2010. N 2. С. 6 - 10. <10> Щукин А. В., Неизвестных П. А. Противодействие коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации - задача общая // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2010. N 4. С. 2 - 5.

Как известно, антикоррупционное законодательство включает в себя: - блок антикоррупционных законов; - антимонопольное регулирование; - регулирование размещения государственных и муниципальных заказов; - Кодекс об административных правонарушениях РФ; - Уголовный кодекс РФ; - отраслевые нормативные акты; - ведомственные программы и регламенты. Основными документами, формирующими блок антикоррупционных законов, являются: 1) Национальный план противодействия коррупции; 2) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; 3) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Кроме этого, частично уже приняты и продолжают выходить подзаконные акты, которые прописывают конкретные механизмы реализации тех или иных норм законов. Не стоит забывать и про антимонопольное регулирование предотвращения коррупции в госзакупках. Здесь это Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В первую очередь это ст. 17 "Антимонопольные требования к торгам" и ст. 18 "Особенности отбора финансовых организаций". Эти статьи устанавливают запреты и ограничения, налагаемые на действия должностных лиц, отвечающих за закупки в целях недопущения ограничения или устранения конкуренции при размещении заказов через торги. Это очень важно, так как нередки случаи фиктивного создания фирм и предприятий или наделения различными привилегиями уже существующих, как в деле с сухпайками. Нарушение указанных запретов приводит к признанию заключенных контрактов недействительными по решению суда. Если говорить про уголовное законодательство в этой сфере, то здесь основной документ - Уголовный кодекс РФ. В последний год руководители различных ведомств часто говорят о необходимости включения в Уголовный кодекс РФ специальных норм, касающихся преступлений, связанных с размещением государственных и муниципальных заказов. Тем не менее и в действующей редакции этого нормативного акта имеется достаточное количество статей, применяемых к различным нарушениям, возникающим в сфере госзакупок. В частности, это уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), превышение должностных полномочий (ст. 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), служебный подлог (ст. 292) и халатность (ст. 293). Некоторыми учеными и экспертами предлагается отнести к отягчающим обстоятельствам "действия сотрудников Минобороны, направленные на подрыв обороноспособности страны", что в полной мере может помочь при увеличении наказания и как следствие - минимизации преступлений в этой области. В действующем КоАП РФ отсутствуют реальные санкции за нарушение законодательства как при размещении заказа, так и при исполнении контрактов. Суммы административного взыскания слишком малы. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях - максимум 20 тыс. руб. Предлагается существенно увеличить штрафы, чтобы они были сопоставимы с похищенными суммами. К настоящему времени ряд федеральных ведомств уже приняли свои собственные ведомственные документы и регламенты, направленные на противодействие коррупции, остальные готовят или начинают готовить подобные документы. В Министерстве обороны рекомендуется предусмотреть выполнение комплекса экспертно-аналитических работ, направленных на: - определение ведомственных коррупциогенных прав и полномочий; - выявление факторов и причин коррупционного риска; - анализ должностей на коррупциогенность на основе документов, регламентирующих их полномочия; - выработку механизмов противодействия коррупции. Говоря об иных мерах, не затрагивающих право, стоит выделить следующее: - деперсонализация взаимодействия военнослужащих с гражданами и организациями (система "одного окна", система электронного обмена информацией, документооборота, оплата электронными деньгами) <11>; -------------------------------- <11> Предложение проекта "Бюджет. ру". URL: http://bujet. ru.

- деление административно-управленческих процедур на стадии осуществления госзакупок и их закрепление за независимыми друг от друга должностными лицами Министерства обороны для обеспечения взаимного контроля; - ротация должностных лиц в Министерстве обороны РФ; - уменьшение дефицита ресурсов, направленных на реализацию функций, предполагающих взаимодействие с организациями (рассмотрение ходатайств, жалоб); - детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования; - совершенствование системы защиты информации внутри как Вооруженных Сил, так и органов, в которых предусмотрена военная служба, - ФСБ, СВР, ФСО; - контроль за проведением госзакупок со стороны Службы экономической безопасности ФСБ России, Прокуратуры, Департамента экономической безопасности МВД; - проведение электронных аукционов, что привлечет большее количество участников; - проверка участников аукционов органами государственной безопасности. Благодаря этому проведение госзакупок выйдет из охвата Министерства обороны и поможет сократить коррупционную составляющую; - подбор на должности в Министерстве обороны граждан, отвечающих за организацию и проведение госзакупок, на основе результата проверочных мероприятий органами безопасности (в том числе техническими методами, например полиграфом). Как видно из анализа нормативных правовых актов, к настоящему времени в России была создана довольно целостная нормативно-правовая база, которая потенциально позволяет проводить эффективную комплексную политику противодействия коррупции. Насколько действенной и решительной будет эта политика, какие будут достигнуты результаты, заранее оценить сложно. Как ни банально это звучит, но мировой опыт борьбы с коррупцией и наша собственная история показывают: успех любой антикоррупционной кампании всегда зависит от политической воли руководства.

------------------------------------------------------------------

Название документа Интервью: Интервью с членом Экспертного совета по применению антимонопольного законодательства при ФАС России, адвокатом, доцентом юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидатом юридических наук, автором книги "Конкурентное право" С. А. Паращуком ("Юрист", 2011, N 5) Текст документа

ИНТЕРВЬЮ С ЧЛЕНОМ ЭКСПЕРТНОГО СОВЕТА ПО ПРИМЕНЕНИЮ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ФАС РОССИИ, АДВОКАТОМ, ДОЦЕНТОМ ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА МГУ ИМ. М. В. ЛОМОНОСОВА, КАНДИДАТОМ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, АВТОРОМ КНИГИ "КОНКУРЕНТНОЕ ПРАВО" С. А. ПАРАЩУКОМ

С. А. ПАРАЩУК

- Сергей Анатольевич, "третий антимонопольный пакет" - новая ступень в развитии антимонопольного права России. Расскажите, пожалуйста, о принципиальных правовых новеллах, появления которые стоит ожидать юристам. - Речь идет о внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации. На мой взгляд, заслуживают внимания следующие изменения. Вводится законодательное определение картеля, под которым понимаются соглашения между конкурирующими субъектами, в том числе потенциальными конкурентами, запрещенные законом. Предусматривается понятие "потенциальный конкурент". Таковым признается хозяйствующий субъект, который в течение краткосрочного периода (не более года) может при обычных условиях оборота и без дополнительных издержек войти на товарный рынок. Ранее в Законе не содержалось понятия "потенциальный конкурент". Отсутствовало в законодательстве и само понятие "картель", что в доктрине и на практике приводило к его весьма широкой трактовке. К картелям относили не только соглашения между конкурирующими субъектами, но и согласованные действия между ними, а также так называемые вертикальные соглашения, заключаемые между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой. Это приводило к применению одинаковых санкций за указанные различные по своей сути правонарушения, вплоть до мер уголовной ответственности по статье 178 УК РФ. Следует сказать, что я в своих публикациях и при чтении лекций на юридическом факультете МГУ рассматривал "горизонтальные" (картельные) соглашения и "вертикальные" соглашения как отдельные правонарушения, составляющие противоправную монополистическую деятельность. Законодательные инициативы ФАС России, внесшей в декабре прошлого года "третий антимонопольный пакет" в Правительство РФ, пошли еще дальше: предложено исключить меры уголовной ответственности за согласованные действия и "вертикальные" соглашения. Это весьма прогрессивное нововведение. В то же время участниками картеля предлагается считать потенциальных конкурентов. Это может привести к применению одинаковых мер ответственности, вплоть до уголовной ответственности, как к реальным, так и к потенциальным конкурентам, которые даже еще не вошли на рынок. Возможно, что некоторые из них вообще на него не войдут. Поэтому для целей квалификации запрещенных "горизонтальных" соглашений (картеля) предложенное понятие "потенциальный конкурент" представляется весьма оценочным. Представляется, что данное положение законопроекта нуждается в дальнейшем обсуждении и совершенствовании. Требуется нормативно закрепленная методика выявления потенциальных конкурентов, поскольку они становятся субъектами картельных соглашений. Далее следует отметить предлагаемое в законопроекте уточнение понятия "вертикальное" соглашение. Действующий Закон о защите конкуренции ряд "вертикальных" соглашений относит к числу допустимых (т. е. правомерных), а именно: договоры коммерческой концессии, "вертикальные" соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением финансовых организаций), доля каждого из которых на любом товарном рынке не превышает 20%. В "третьем антимонопольном пакете" предлагается не относить к "вертикальным" соглашениям агентский договор. С одной стороны, подобное нововведение отчасти можно объяснить, поскольку существуют условия, при которых ограничения прав принципала и агента признаются допустимыми. Так, в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 1007 ГК РФ агентским договором могут быть предусмотрены обязательства каждой из сторон не заключать аналогичных агентских договоров с другими агентами или принципалами, действующими на определенной в договоре территории, либо воздерживаться от осуществления на этой территории самостоятельной деятельности, аналогичной деятельности, составляющей предмет агентского договора. С другой стороны, непонятно, почему агентский договор вообще не может быть противоправным соглашением, направленным на ограничение конкуренции, в том числе "вертикальным" соглашением? Ведь такие ограничивающие конкуренцию условия агентского договора, в силу которых агент вправе продавать товары, выполнять работы или оказывать услуги исключительно определенной категории покупателей (заказчиков) либо исключительно покупателям (заказчикам), имеющим место нахождения или место жительства на определенной в договоре территории, являются ничтожными (п. 3 ст. 1007 ГК). Как уже указывалось, согласованные действия хозяйствующих субъектов предлагается выделять в качестве отдельной группы правонарушений, не смешивая их с соглашениями. В законопроекте выделяются две основные группы противоправных согласованных действий конкурирующих субъектов (причем о потенциальных конкурентах в данном случае не упоминается). Запреты не распространяются на согласованные действия хозяйствующих субъектов, совокупная доля которых на товарном рынке не превышает 20%, а также на согласованные действия хозяйствующих субъектов, входящих в одну группу лиц, если одним из таких субъектов в отношении другого установлен прямой или косвенный контроль, а также если такие субъекты находятся под прямым или косвенным контролем одного лица. В то же время в законопроекте нет нововведений в отношении согласованных действий органов публичной власти, которые сохраняются в статье 16 Закона. Более того, в указанной норме соглашения и согласованные действия таких органов не разграничены, а изменения в статью 16 Закона не предложены. Некоторые корректировки коснулись и недобросовестной конкуренции. В частности, пункт 1 части 1 статьи 14 Закона, содержащий запрет на "распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации", предлагается дополнить словами "в том числе путем использования при реализации товара для его характеристики слов в превосходной степени (а также употребление таких слов, как "самый", "только", "лучший", "абсолютный", "первый", "единственный", и словосочетаний с их использованием, а также слов "номер один", "лидер" и иных аналогичных слов и словосочетаний)". Представляется, что указанные дополнения нужно внести не в указанный пункт о запрете дискредитации конкурента, а именно в норму пункта 2 части 1 статьи 14 Закона, в которой установлен запрет на "введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей". Именно при введении в заблуждение недобросовестный конкурент зачастую употребляет указанные слова, что и должно быть запрещено. Как декларируется в средствах массовой информации, "третий антимонопольный пакет" в целом направлен на либерализацию норм антимонопольного законодательства. В этой связи хотелось бы обратить внимание на инициативы, которые были высказаны ФАС России в отношении отмены уведомительного порядка совершения сделок и действий. Хотя в законопроекте, опубликованном на сайте ФАС России, это не нашло отражения, но упоминается в ряде интервью с руководителями федерального антимонопольного органа. В законопроекте содержится ряд других изменений в Закон о защите конкуренции: в частности, уточняются требования об экстерриториальном действии закона, т. е. применение к достигнутым за пределами территории России соглашениям или действиям между российскими и (или) иностранными субъектами. Предлагается уточнить понятие группы лиц, критерии определения монопольно высокой цены товара, антимонопольные требования к торгам, запросу котировок, особенности отбора финансовых организаций и порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, порядка рассмотрения антимонопольными органами жалоб на нарушение процедуры торгов, полномочия антимонопольных органов, в том числе в части ведения реестров, проведения проверок, рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Особо следует выделить предлагаемые изменения требований при осуществлении антимонопольного контроля за концентрацией капиталов (так называемыми слияниями и поглощениями). Каждые из упомянутых изменений требуют отдельного комментария.

- Для представителей бизнеса было очень важно понятие о монопольно высокой цене. В проекте оно будет как-то трансформироваться? - Прежде всего следует сказать, что установление и поддержание монопольно высокой цены товара - это правонарушение, разновидность злоупотребления доминирующим положением на рынке. Понятие монопольно высокой цены содержится в статье 6 Закона о защите конкуренции. Это цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если она превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке. Представители бизнеса обеспокоены тем, чтобы не было произвольного толкования монопольно высоких цен и применения к хозяйствующим субъектам репрессивных мер в случаях, когда цена складывается в результате действия экономических законов спроса и предложения либо является экономически оправданной. Существует два способа недопущения такого произвольного толкования: 1) установление четких законодательных критериев и методики выявления таких цен; 2) установление случаев, когда цена не признается монопольно высокой. Что касается методики выявления монопольных цен, то формально действуют Временные методические рекомендации ГКАП РФ от 21 апреля 1994 г. N ВБ/2053, которые существенно устарели. В связи с этим в разделе II Программы развития конкуренции в РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р, предусмотрена необходимость уточнения критериев определения монопольно высокой и монопольно низкой цены во избежание превращения антимонопольного регулирования в ценовое. Случаи, когда цена не признается монопольно высокой, предусмотрены в статье 6 Закона о защите конкуренции, в частности, это: цена товара, являющегося результатом инновационной деятельности, цена, установленная субъектом естественной монополии в пределах тарифа на такой товар, а также в случае непревышения цены, которая сформировалась в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке. Законопроект лишь дополняет перечень случаев, когда цена не признается монопольно высокой, в частности в случае непревышения цены, которая сформировалась на товарной бирже. При этом правила товарной биржи должны предусматривать выполнение следующих условий: 1) объем товара, продаваемого на бирже, должен составлять не менее 20% от объема производства хозяйствующего субъекта (его группы лиц), не занимающего доминирующего положения на рынке такого товара, и не менее 10% от объема производства субъекта (его группы лиц), занимающего доминирующее положение; 2) сделки совершаются на аукционных торгах по лучшей цене на основании заявок, которые адресованы всем участникам торгов, при условии, что информация о лицах, подавших соответствующие заявки, не раскрывается другим участникам торгов до окончания торгов; 3) количество участников торгов превышает величину, определяемую Правительством РФ, при этом такая величина не может быть меньше; 4) биржа выполняет иные условия, устанавливаемые Правительством РФ. Хотелось бы отметить, что пункт 12 статьи 4 Закона о защите конкуренции содержит сходные понятия необоснованно высокой и необоснованно низкой цены финансовой услуги: это цена финансовой услуги или финансовых услуг, которая установлена занимающей доминирующее положение финансовой организацией, существенно отличается от конкурентной цены финансовой услуги, и (или) затрудняет доступ на товарный рынок другим финансовым организациям, и (или) оказывает негативное влияние на конкуренцию. К сожалению, "третий антимонопольный пакет" не содержит предложений по совершенствованию законодательства в отношении критериев установления таких необоснованных цен.

- Как Вы считаете, изменится ли процедура доказывания соглашений и согласованных действий? - Дело в том, что действующий Закон о защите конкуренции содержит различные определения понятий соглашения и согласованных действий. Так, в соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. Понятию "согласованные действия" посвящена отдельная статья 8 Закона. Согласованными признаются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие в совокупности двум условиям: 1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; 2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке (например, изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках и т. п.). Причем совершение хозяйствующими субъектами действий по соглашению не относится к согласованным действиям. Однако, несмотря на такое различие законодательных определений, в действующей статье 11 Закона допускается смешение правонарушений, составляющих "горизонтальные" (картельные) соглашения и согласованные действия. Как уже упоминалось, законопроект выводит согласованные действия из понятия картеля ("горизонтальных" соглашений). Соответственно согласованные действия будут выявляться и доказываться отдельно, а к правонарушителям, совершившим такие действия, не предполагается применение мер уголовной ответственности.

- Статья 178 Уголовного кодекса РФ? - Да, совершенно верно.

- Могли бы Вы прокомментировать изменения статьи 178 УК РФ? - В законопроекте предусмотрено внесение изменений в пункт 1 статьи 178 УК РФ. К разновидности противоправных деяний по недопущению, ограничению или устранению конкуренции предлагается отнести заключение хозяйствующими субъектами, конкурирующими между собой на товарном рынке или являющимися потенциальными конкурентами, ограничивающего конкуренцию соглашения (т. е. картеля). В то же время осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий выводится из-под действия данной статьи УК РФ.

- Административная ответственность будет также "реформирована"? - В рамках "третьего антимонопольного пакета" предлагается внесение изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях. В целом изменения направлены на дифференциацию мер административной ответственности в зависимости от степени общественной опасности совершенных правонарушений. Так, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.31 - 14.33 КоАП РФ, будут предусмотрены смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства, что соответственно влечет уменьшение или увеличение штрафов. Изменятся штрафы за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31 КоАП). Так, за совершение действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением, если результатом указанных действий является или может явиться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, на хозяйствующих субъектов могут быть наложены так называемые оборотные штрафы, т. е. от размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке. Если же указанные действия не привели к указанным последствиям в виде недопущения, ограничения или устранения конкуренции, то на должностных лиц и хозяйствующих субъектов налагаются "фиксированные" штрафы. Следует, однако, отметить, что в статье 14.32 КоАП РФ соглашения и согласованные действия не разграничены, что приводит к одинаковым мерам административной ответственности за различные правонарушения.

- Актуальным вопросом является наличие монополии на рынке жилищно-коммунальных услуг. Могли бы Вы прокомментировать предстоящие законодательные изменения в данной сфере? - Следует учитывать, что в области ЖКХ объективно сосуществуют два сегмента: сферы естественной монополии и конкурентный рынок (услуги управляющих компаний, ДЕЗов и т. п.). Прежде всего необходимо упорядочить сферы естественной монополии. Режим естественной монополии установлен законом в следующих основных сферах, связанных с ЖКХ: в отношении услуг по передаче электрической, тепловой энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. В "третьем антимонопольном пакете" предлагается запретить совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии. Также предполагается дополнить сферы естественных монополий в области ЖКХ: 1) ввести режим естественных монополий в таких сферах, как водоснабжение и водоотведение с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры; 2) установить государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий в указанных сферах. Указанные нововведения должны быть осуществлены путем внесения изменений в Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" и в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период...". К сферам деятельности в области ЖКХ, в которых возможно и необходимо развитие конкуренции (конкурентный рынок), относятся: управление жилищным фондом, привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты, выполнение отдельных работ по обслуживанию многоквартирных домов (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и т. п.). Также необходимо совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм.

- Могли бы Вы дать анализ практики рассмотрения дел антимонопольными органами, а также судебной практики в антимонопольной сфере? - Административную практику антимонопольных органов можно кратко подразделить на дела, возбужденные в отношении хозяйствующих субъектов и в отношении органов публичной власти и их должностных лиц. По оценкам ФАС России, большинство дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства в России возбуждается именно в отношении органов публичной власти и чиновников. Это правонарушения, предусмотренные статьями 15 и 16 Закона о защите конкуренции, в частности акты и действия (бездействие), а также соглашения и согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных субъектов, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ. Наиболее типичными правонарушениями являются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров, установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке, предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного законом, наделение органов публичной власти полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, совмещение функций органов публичной власти с функциями хозяйствующих субъектов, если иное не предусмотрено федеральными законами. Особо следует обратить внимание на противоправные соглашения и согласованные действия, предусмотренные статьей 16 Закона о конкуренции, которые достигаются, с одной стороны, между самими органами и организациями публичной власти, с другой стороны, между органами публичной власти и хозяйствующими субъектами. Как уже отмечалось, соглашения и согласованные действия указанных органов в законе не разграничены. Понятие согласованных действий органов публичной власти и критерии их выявления в законодательстве отсутствуют, что препятствует правоприменительной практике. Дела, возбуждаемые антимонопольными органами в отношении хозяйствующих субъектов, подразделяются по видам правонарушений: за совершение противоправной монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, несоблюдение иных требований антимонопольного законодательства. Значительное число дел возбуждается в отношении злоупотребления доминирующим положением на рынке, предусмотренного статьей 10 Закона о защите конкуренции. Как известно, ФАС России возбудила дела в отношении трех крупнейших российских нефтяных компаний - ОАО "Газпром Нефть", ОАО "Лукойл", ОАО "НК "Роснефть" - по признакам нарушения антимонопольного законодательства. В действиях компаний усматривается злоупотребление доминирующим положением на рынке, в частности установление и поддержание монопольно высоких цен, изъятие товара из обращения, результатом которого явился рост цен, создание дискриминационных условий в отношении поставок топлива. Что касается судебной практики, то хотелось бы обратить внимание на Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 14.10.2010 N 52). Пленум ВАС РФ дал важные разъяснения по вопросам применения арбитражными судами законодательства о защите конкуренции. Вот некоторые из них: арбитражные суды должны иметь в виду, что требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Согласованные действия хозяйствующих субъектов могут быть установлены и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению, а именно о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий в числе прочих обстоятельств может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин. Подтверждать отсутствие со стороны конкретного хозяйствующего субъекта нарушения в виде согласованных действий могут в том числе доказательства наличия объективных причин собственного поведения этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке и (или) отсутствия обусловленности его действий действиями иных лиц. Пленум ВАС РФ обратил внимание на то, что исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц. Суд или антимонопольный орган вправе признать нарушением антимонопольного законодательства и иные действия (бездействие), кроме установленных частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, поскольку приведенный в названной части перечень не является исчерпывающим. При этом, оценивая такие действия (бездействие), как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 ГК РФ, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и в частности определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав. Пленум ВАС РФ разъяснил, что антимонопольный орган в рамках контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением, вправе пресечь (прекратить) нарушение, наложить меры административной ответственности, но не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков. В то же время антимонопольный орган вправе (при наличии соответствующего ходатайства) на основании подпункта "и" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции вынести предписание об изменении условий заключенного договора или о его расторжении.

- Предполагаются ли изменения законодательства в отношении слияний и поглощений? - В Законе о защите конкуренции содержится термин "экономическая концентрация" - сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции (пункт 21 статьи 4 Закона). Для обозначения определенных процессов экономической концентрации в публикациях и на практике используется термин M & A (сокр. от англ. Mergers and Acquisitions - слияния и поглощения). Мерам антимонопольного контроля за экономической концентрацией посвящена глава 7 Закона о защите конкуренции (ст. 27 - 35). В настоящее время в России предусмотрены меры так называемого предварительного и последующего антимонопольного контроля. Предварительный контроль осуществляется путем обязания лиц или органов, принимающих решения о совершении определенных действий и сделок, приводящих к экономической концентрации, обратиться в антимонопольный орган с ходатайством о даче согласия на их совершение. Последующий контроль осуществляется посредством уведомления антимонопольного органа об уже совершенных сделках и действиях. Как уже отмечалось, в ФАС России высказываются предложения об отмене последующего (уведомительного) контроля. Также вносится инициатива направлять ходатайства о совершении сделок и действий, подлежащих предварительному контролю, посредством электронной почты. Будет ли это осуществлено, мы увидим в ближайшее время. В законопроекте предусмотрены изменения в статью 27 Закона о защите конкуренции в части предварительного контроля за слиянием и присоединением коммерческих организаций с увеличением суммарной балансовой стоимости их активов (активов их групп лиц) с 3 млрд. рублей до 7 млрд. рублей или суммарной выручки таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году слияния или присоединения, с 6 млрд. рублей до 10 млрд. рублей. Тем самым подтверждается тенденция об осуществлении антимонопольного контроля за образованием действительно крупных монополий. Также вносятся изменения в статью 32 Закона, уточняющие перечень документов, представляемых в антимонопольный орган в порядке контроля за экономической концентрацией.

- Сергей Анатольевич, благодарю Вас.

Беседу вел А. А.Оводов

------------------------------------------------------------------

Название документа