Реализация государством публичных интересов при осуществлении полномочий собственника

РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВОМ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ СОБСТВЕННИКА

Н. И. НОВОКРЕЩЕНОВА

Новокрещенова Н. И., аспирантка Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный индустриальный университет" (ГОУ МГИУ).

О возможности участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях говорится не только в гл. 5 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в которой, по существу, конкретизирован порядок такого участия, но и в ст. 2 ГК РФ, где определено, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования <1>. -------------------------------- <1> См.: Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйство и право. 2010. N 6 (401). С. 102.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же. С. 102 - 103.

Основные направления юридической мысли при построении модели участия государства в гражданском обороте можно свести к двум основным концепциям. Первая из них рассматривает государство в качестве юридического лица (казны, фиска), тем самым государство "ставит себя на одну доску с частными лицами", подчиняя себя в гражданском обороте нормам, которым подчиняются юридические лица. Вторая концепция, традиционная для отечественного права, не наделяет государство статусом юридического лица, оно остается "особым субъектом", неюридическим лицом <3>. -------------------------------- <3> См.: Кирилова Н. А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности: Учеб. пособие. Новосибирск: СибАГС, 2002. С. 29.

По самому большому счету вопрос о гражданской правосубъектности государства и его понятии как участника, в частности, отношений собственности коренится в более фундаментальной проблеме - проблеме определения границ частного и публичного права, проблеме оправданности именно такого "разделения" права. Отсюда и возникающая сложность в ответе на вопросы о том, можно ли считать государство субъектом отношений собственности, и если можно, то допустимо ли в области частного права рассматривать государство как носитель публичной власти или же понятие "государство" здесь приобретает иное содержание, отражает признаки, отличающиеся от выявленных государственно-правовой наукой <4>. -------------------------------- <4> См.: Бородач М. В., Ларионов А. В. Управление публичной собственностью и нематериальными активами: Учеб. пособие. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2007. С. 34 - 35.

Очевидно, что именно в фигуре государства как частноправового субъекта самым тесным образом переплетаются публичные и частные элементы. "Все, представляющее государственное единство, существует бок о бок с частными, приватными элементами, беспрерывно с ними соприкасается и действует на них, само, в свою очередь, испытывает на себе их действие" <5>. Государство как частноправовой субъект, вне всякого сомнения, испытывает на себе влияние публичного права. Однако "особое положение государства как субъекта гражданского права определяется и проявляется не в его отношениях с другими субъектами - гражданами и юридическими лицами, а в природе его существования и образования" <6>. -------------------------------- <5> Кавелин К. Д. Что есть гражданское право и где его пределы // Собр. соч. / Прим. проф. Д. А. Корсакова. СПб., 1900. Т. 4. Этнография и правоведение С. 775. <6> Гражданское право: В 2 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1994. Т. 1. С. 107.

В литературе неоднократно подчеркивалось, что разграничение публичного и частного права ни в коем случае не должно приводить к их противопоставлению. Следует признать наиболее конструктивной и верной теорию, выдвинутую еще Спенсером и развитую впоследствии Г. Ф. Шершеневичем и другими учеными. В ее основе идея параллельного существования и развития государственного и индивидуального интереса, которая с юридической стороны выражается в разделении права на публичное и частное <7>. Этот тезис справедливо звучит и сегодня из уст ученых, занимающихся указанными проблемами <8>. -------------------------------- <7> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Т. 1. Вып. 1. Казань, 1901. С. 77; Дроздов М. В., Ковалев Е. В., Кураев В. Н. Становление российского частного права: проблемы и перспективы (межрегион. конф.) // Правоведение. 1995. N 6. С. 114 - 125; Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 41; Гамбаров Ю. С. Курс гражданского права. СПб., 1911. Т. 1. Часть общая. С. 79. <8> См.: Дроздов М. В., Ковалев Е. В., Кураев В. Н. Указ. соч. С. 115.

Если обратиться к зарубежному опыту в рассматриваемой области, то можно отметить следующее. В зарубежном законодательстве и доктрине широко используется деление юридических лиц на юридические лица публичного права (к которым относится и государство <9>) и юридические лица частного права <10>. Для отграничения этих юридических лиц используются различные критерии. Одним из таких критериев является природа акта, являющегося основанием для возникновения того или иного субъекта права. Если юридические лица публичного права возникают на основе правового акта (закона, административного акта), то юридические лица частного права возникают на основании частноправового акта. К отличительным признакам юридических лиц публичного права относятся также публичный характер преследуемых целей, наличие властных полномочий, особый характер членства <11>. -------------------------------- <9> Практически все учебники по зарубежному гражданскому и торговому праву отмечали, что в зарубежном праве государство выступает в качестве юридического лица-казны (фиска). См., например: Гражданское и торговое право капиталистических стран / Под ред. Д. М. Генкина. М., 1949. С. 73; Гражданское и торговое право капиталистических стран / Под ред. В. П. Мозолина, М. И. Кулагина. М., 1980. С. 53; Гражданское и торговое право капиталистических государств: В 2 ч. / Отв. ред. Р. Л. Нарышкина. М., 1983. Ч. 1. С. 97. <10> См., например: ст. 35 Гражданского кодекса Испании (Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сб. нормат. актов / Под ред. В. К. Пугинского, М. И. Кулагина. М., 1986); ст. 25 Федерального Гражданского кодекса Мексиканских Соединенных Штатов, ст. 13 Гражданского кодекса Бразилии, ст. ст. 633, 635 Гражданского кодекса Колумбии, ст. ст. 583, 585 Гражданского кодекса Эквадора (Гражданское и семейное право развивающихся стран: Сб. нормат. актов / Отв. ред. В. В. Безбах. М., 1988). Аналогичное деление юридических лиц проводится законодательством Германии и рядом других стран Европы. См.: Гражданское и торговое право капиталистических стран / Под ред. Д. М. Генкина. М., 1949. <11> См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств: В 2 ч. / Отв. ред. Р. Л. Нарышкина. М., 1983. Ч. 1. С. 97.

Российской Федерации присущи все признаки, необходимые для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность, право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Согласно ст. 124 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами выступают Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с этой же статьей кодекса механизм участия названных субъектов определяется нормами, регулирующими участие в гражданских отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Буквальное толкование данной нормы позволяет ряду исследователей рассматривать современное Российское государство в качестве особой правосубъектной системы, включающей три уровня реализации публичных интересов: уровень Российской Федерации, уровень субъектов РФ и уровень муниципалитетов <12>. В то же время отмечается, что государство как лицо существует в рамках и публичного, и частного права; способность государства проявлять свои публично-властные признаки в гражданских отношениях ведет к тому, что, хотя государство и признается организацией, тем не менее в Гражданском кодексе Российской Федерации оно не названо юридическим лицом, так же как не названы юридическими лицами Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципалитеты. Таким образом, вводится конструкция "особое лицо" <13>. -------------------------------- <12> Данный подход получил в науке условное наименование "плюралистической" модели участия государства в гражданских отношениях. Сторонником данного подхода является, например, А. А. Иванов. См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого. 7-е изд., доп. и перераб. М.: Проспект, 2011. Т. 1. С. 214. <13> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого. 7-е изд., доп. и перераб. М.: Проспект, 2011. Т. 1. С. 217.

Похожую точку зрения по вопросу об участии государства в гражданских правоотношениях высказывает В. Д. Ким, рассматривая проблемы управления государственной и муниципальной собственностью. Несмотря на то что данный автор не акцентирует внимание на разрешении проблемы проявления государством публично-властных признаков в гражданском обороте, он делает вывод о том, что само государство непосредственным участником гражданских отношений выступать не может; такими участниками в законодательстве названы структурные звенья государства - Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования <14>. Опираясь на букву закона, В. Д. Ким отмечает, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципалитеты не определяются юридическими лицами, приобретают и реализуют гражданские права и обязанности через свои органы <15>. -------------------------------- <14> См.: Ким В. Д. Государство как субъект права собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 48 - 49. <15> См.: Там же. С. 50 - 54.

В. Г. Голубцов, полемизируя с А. П. Гринкевичем, предлагающим использовать конструкцию государства - юридического лица (казны) <16>, высказывает категоричное суждение о том, что представлять государство в виде особого юридического лица - казны - в современных условиях неприемлемо. По мнению В. Г. Голубцова, отказ от закрепленной в законодательстве плюралистической модели участия государства в гражданских отношениях, где государство и так предстает в виде "особого лица", не изменит фактической сущности рассматриваемых явлений, а повлечет терминологическую путаницу и потребует внесения массовых изменений в законодательство <17>. Однако, по мнению М. В. Бородача <18>, В. Г. Голубцов, в целом ориентируясь на плюралистическую модель участия государства в гражданском обороте, недостаточно последователен в своих суждениях. Так, он отмечает, что "Гражданский кодекс Российской Федерации прямо указывает на государство как на субъект гражданского права. Пункт 2 статьи 2 ГК РФ гласит: "В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования" <19>. Таким образом, указанный автор сначала называет непосредственным участником гражданских отношений государство в целом, а затем в подтверждение своего вывода обращается к норме ГК РФ, закрепляющей основы иной - плюралистической - модели участия государства в гражданском обороте. -------------------------------- <16> См.: Гринкевич А. П. Правовое положение казны по законодательству Российской империи и в настоящее время // Сов. гос. и право. 1993. N 5. С. 61. <17> В. Г. Голубцов исходит из того, что термин "казна" в действующем законодательстве применяется для обозначения фонда нераспределенного публичного имущества, т. е. казна является объектом права. В случае признания государства юридическим лицом, казной, данный термин необходимо будет использовать уже для обозначения субъекта права. См.: Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 101 - 102. <18> См.: Бородач М. В., Ларионов А. В. Указ. соч. С. 39 - 40. <19> Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. С. 92.

В качестве альтернативной точки зрения в литературе высказывается мнение о том, что более удачной является монистическая модель, в которой государство непосредственно признается юридическим лицом (казной, фиском) - участником гражданского оборота. Таковы упомянутые выше взгляды А. П. Гринкевича, который считает, что закрепление в современном гражданском законодательстве конструкции "государство - особое юридическое лицо" по образцу законодательства Российской империи устранило бы дискуссии о наличии у государства в гражданском обороте признаков публично-властного характера <20>. -------------------------------- <20> См.: Гринкевич А. П. Указ. соч.

Положительную оценку монистической модели участия государства в гражданских отношениях высказывает и профессор Г. А. Гаджиев. Он пишет, что в соответствии с "§ 89 Германского гражданского уложения указывается, что государство, когда оно становится участником гражданского оборота, рассматривается как казна. В этом случае использована такая правовая конструкция, которая позволяет единожды зафиксировать в законе равноправие казны в отношениях с другими участниками гражданского оборота. И в дальнейшем это основополагающее положение не нуждается в повторении применительно к каждому случаю участия государственных органов, представляющих государство как субъект гражданского права, в гражданском обороте... (такая модель) представляется нам самой удачной. Предъявляя иски о возмещении вреда, причиненного государством, достаточно в качестве ответчика указать казну" <21>. -------------------------------- <21> Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2004. С. 238 - 239.

Видимо, по этим причинам А. А. Иванов, чьи взгляды тяготеют в пользу плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, оценивает монистическую модель как более удобную и демократичную <22>. Он отмечает, что плюралистическая "модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Не случайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада" <23>. -------------------------------- <22> См.: Гражданское право: Учебник. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 1998. Часть первая. С. 186. <23> Там же.

Тем не менее в настоящее время в науке возобладал подход к решению вопроса о гражданской правосубъектности государства, основанный на плюралистической модели его участия в гражданском обороте. Эта же идея нашла воплощение и в нормах действующего законодательства, в частности, в ст. 124 ГК РФ. Необходимо отметить, что вопросы, связанные с определением правового статуса публично-правовых образований как субъектов имущественных отношений, становились предметом внимания не только ученых-цивилистов, но и теоретиков права и видных представителей отраслевых наук. Особый интерес в этой области представляют труды известного ученого-государствоведа, академика О. Е. Кутафина, который в своих статьях и монографиях изучил гражданско-правовой статус субъектов конституционного права и сформулировал самостоятельную систему взглядов на этот феномен <24>. -------------------------------- <24> См.: Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Он же. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 46 - 54.

Ученый приходит к ряду выводов, которые следует признать вполне доказательными, и на их основе сегодня может формироваться цивилистическая концепция участия публично-правовых образований в гражданском обороте, а также должно осуществляться законодательное регулирование этих отношений <25>. -------------------------------- <25> См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Монография. Пермь: НОУ ВПО "Западно-Уральский институт экономики и права", 2009. С. 67, 69.

О. Е. Кутафин пишет: "...действующий Гражданский кодекс устанавливает, что публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права, и их правосубъектность аналогична правосубъектности юридических лиц (ст. 2 ГК РФ), а их органы осуществляют их права (ст. 125 ГК РФ)" <26>. В то же время ученый отмечает, что, "признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, нельзя не учитывать особенности их статуса" <27> и что "особый статус публично-правовых образований, с точки зрения его практического использования, вполне оправдан" <28>. Говоря о гражданской правосубъектности государства, О. Е. Кутафин соглашается с С. Н. Братусем, который считал, что, вступая в гражданско-правовые отношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет <29>, оставаясь при этом организацией, наделенной публично-властными функциями, которые она способна проявлять в других областях, - и справедливо добавляет: "...при характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Оно носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер". При этом О. Е. Кутафин обращает особое внимание на то обстоятельство, что "выбор формы проявления такой правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа правоотношений, в которые вступает государство", и отмечает, что, "признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, необходимо обеспечить такое их участие в гражданско-правовых отношениях, которое в полной мере позволило бы соблюсти интересы всех участников имущественного оборота как юридически равных субъектов, находящихся... в частноправовых отношениях друг с другом" <30>. С этим трудно не согласиться <31>. -------------------------------- <26> См.: Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права. С. 47. <27> Там же. С. 49 <28> Там же. С. 68. <29> См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 26. <30> Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права. С. 47, 51, 54. <31> См.: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. С. 69 - 70.

Необходимо отметить, что государство как участник гражданских правоотношений является носителем политической власти и суверенитета и поэтому в нормативном порядке определяет характер и порядок участия субъектов права в гражданских правоотношениях (в том числе и самого государства как участника этих отношений). Участвуя в гражданских правоотношениях, оно в добровольном порядке ограничивает свой иммунитет, что приводит к выводу о "раздвоении" правосубъектности государства при его участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством <32>. -------------------------------- <32> См.: Гришаев С. Указ. соч. С. 102 - 103.

В условиях правового государства данная возможность не создает предпосылок для произвольного изменения государством норм о праве собственности всякий раз, когда это ему выгодно как собственнику. С одной стороны, государство-собственник, вступая в гражданский оборот, обязано подчиняться тем правовым предписаниям, которые установлены государством как сувереном. С другой стороны, правовое государство не может существовать без гражданского общества, основу которого формирует свободная и в то же время стабильная экономика. Вот почему государство, всякий раз подстраивая нормы о праве собственности к своей выгоде, попросту рискует подорвать стабильность экономического оборота, а значит, ввергнуть общество в противоречия и противостояние <33>. -------------------------------- <33> См.: Гражданское право: Учебник. 7-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 2011. Т. 1. С. 474 - 476.

------------------------------------------------------------------

Название документа