Изменение размера арендной платы за публичные земли: эволюция правовых позиций ВАС РФ

ИЗМЕНЕНИЕ РАЗМЕРА АРЕНДНОЙ ПЛАТЫ ЗА ПУБЛИЧНЫЕ ЗЕМЛИ: ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ ВАС РФ

Н. В. ЗЕРНИН, Г. Н. ЭЙРИЯН

Зернин Николай Васильевич, доцент кафедры гражданского права Пермского государственного национального исследовательского университета, кандидат юридических наук.

Эйриян Гульнур Николаевна, доцент кафедры гражданского права Пермского государственного национального исследовательского университета, кандидат юридических наук.

Для решения возникающих в судебной практике вопросов и в целях обеспечения единообразного подхода к разрешению споров, связанных с применением правил ГК РФ о договоре аренды, Пленум ВАС РФ принял Постановление от 25.01.2013 N 13 (далее - Постановление Пленума N 13). Оно внесло изменения в Постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", в том числе непосредственно касающиеся вопроса, вынесенного в заглавие настоящей статьи. Для лучшего уяснения и правильного применения содержащихся в Постановлении Пленума N 13 правовых позиций необходимо рассмотреть их становление и причины появления. Размер арендной платы в договорах аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается на основании нормативно-правовых актов публично-правовых образований, в связи с чем актуален вопрос о соотношении юридической силы договора (положений о размере платы) и нормативного правового акта, принятого после заключения договора и установившего иной порядок расчета платы или ее размер. Особенно важен он для договоров аренды, заключенных до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) 2001 г., как правило, на длительный срок. Содержание условий об арендной плате таких договоров было ориентировано на действующее на момент их заключения законодательство, и в большинстве случаев они не предусматривали безусловную возможность изменения арендной платы в одностороннем порядке при принятии нормативных актов, устанавливающих иной порядок ее определения. В принятых после заключения договоров нормативных актах использовались иные, чем в договорах аренды, формулы расчета арендной платы. При введении новых ставок размер арендной платы зачастую значительно (а иногда и многократно) увеличивался по сравнению с установленным изначально в договоре аренды, хотя известны и обратные примеры. По спорам о взыскании арендной платы арбитражные суды в одних и тех же ситуациях на протяжении ряда лет принимали прямо противоположные решения. Одни суды отдавали предпочтение условиям договора аренды, другие исходили из приоритета нормативных актов. Показательными в этом отношении являются два Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, принятые примерно в одно время, касающиеся изменения договоров аренды земельных участков, заключенных администрацией г. Перми в конце 1990-х гг. с похожими условиями об арендной плате и порядке ее изменения. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда <1> от 11.09.2008 N 17АП-6044/2008-ГК по делу N А50-6175/2008 отменено решение Арбитражного суда Пермского края от 14.07.2008 об отказе в иске ООО "Товары для дома - Сатон" к администрации г. Перми о взыскании неосновательного обогащения в виде излишне уплаченной арендной платы по договору аренды земельного участка от 04.06.1998 за период с 2005 по 2007 г. на основании письменных уведомлений арендодателя об изменении арендной платы в соответствии с Указом губернатора Пермской области от 08.09.2003 N 174. -------------------------------- <1> Статья подготовлена при информационной поддержке Справочной правовой системы "КонсультантПлюс".

Суд первой инстанции констатировал, что арендодатель не мог изменить договор в одностороннем порядке, поскольку такое право не было предусмотрено в договоре. Однако он посчитал, что условия договора изменены по соглашению сторон путем направления арендодателем уведомлений об изменении расчета арендной платы и совершения арендатором действий по уплате арендной платы в указанном в уведомлениях размере. Апелляционная инстанция со ссылкой на п. 1 ст. 450 и ст. 452 ГК РФ признала последний вывод суда незаконным и при отсутствии соглашения сторон об изменении арендной платы в виде единого документа посчитала договор неизмененным и взыскала неосновательное обогащение с арендодателя. Постановление оставлено без изменения Постановлением ФАС Уральского округа от 22.12.2008. По другому делу Арбитражного суда Пермского края N А50-13145/2008 Постановлением той же апелляционной инстанции от 26.12.2008 было оставлено без изменения решение Арбитражного суда Пермского края от 30.10.2008, в соответствии с которым было удовлетворено требование Департамента земельных отношений администрации г. Перми о взыскании с ООО "Шанс" задолженности по арендной плате по договору аренды земельного участка от 09.08.1996 за 2005 - 2008 гг. на основании односторонних письменных уведомлений арендодателя. При этом судами был отвергнут довод арендатора о закрепленной в договоре возможности изменения договора только по соглашению сторон, которое отсутствовало. Суды, удовлетворяя иск со ссылкой на п. 4 ст. 421, п. 1 ст. 424 ГК РФ, п. 3 ст. 65 ЗК РФ, указали, что "условие договора о размере арендной платы за пользование земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, должно соответствовать нормам действующего законодательства, в том числе нормативно-правовым актам органов местного самоуправления". Аналогичное решение, оставленное в силе Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2009, было принято Арбитражным судом Пермского края 17.02.2009 по делу N А50-17160/2008 по иску Департамента земельных отношений администрации г. Перми к ООО "Восход N 111" о взыскании арендной платы за 2004 - 2008 гг. по договору аренды земельного участка с ООО "Восход N 111" от 08.08.1995, рассчитанной в соответствии с нормативными актами Пермской области (Пермского края). Оба судебных акта по этому делу были отменены Постановлением ФАС Уральского округа от 06.07.2009 с указанием дать правовую оценку доводам ответчика о том, что "одностороннее изменение условия договора, из которого исходил истец, в данном случае невозможно". При повторном рассмотрении дела решением Арбитражного суда Пермского края от 28.08.2009 Департаменту земельных отношений администрации г. Перми было в иске отказано. Постановлением ФАС Уральского округа от 05.11.2009 N Ф09-4526/09-С6 решение оставлено в силе. Суд указал, что в период действия договора аренды нормативными актами был определен иной, по сравнению с договором аренды, способ определения арендной платы за использование земельных участков. При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 424 ГК РФ изменение цены после заключения договора по основаниям и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке, не произошло. Как видно из приведенных примеров, к 2010 г. по этой категории дел сформировалась практика (во всяком случае, в Уральском округе), основанная на нормах п. 4 ст. 421, п. 2 ст. 422, п. 2 ст. 424 ГК РФ, в соответствии с которой в таких спорных ситуациях суды отдавали предпочтение условиям договора аренды. Коренным образом позиция судов изменилась с принятием Президиумом ВАС РФ Постановления от 02.02.2010 N 12404/09 (далее - Постановление Президиума N 12404/09). ОАО "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Нерюнгринская ГРЭС" обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с иском к Комитету земельных и имущественных отношений Нерюнгринского района о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.01.2007 в части размера арендной платы в связи с приведением его в соответствие с Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, который внес изменения в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", касающиеся предельного размера арендной платы за земельные участки, занятые объектами энергетики (в данном случае - магистральными тепловыми сетями). С учетом изменений максимальный размер арендной платы устанавливался в пределах 2% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков вместо 5% по договору аренды. Суды трех инстанций в иске отказали, но не по анализируемым выше обстоятельствам. Президиум ВАС РФ обжалуемые судебные акты отменил, иск удовлетворил. В основу удовлетворения иска была положена следующая правовая позиция. "Согласно пункту 3 статьи 65 ЗК РФ стоимость аренды государственной (муниципальной) земли относится к категории регулируемых цен, а потому арендная плата за пользование таким объектом должна определяться с учетом применимой в соответствии с действующим законодательством ставки арендной платы на условиях, предусмотренных договором аренды... Поскольку ставки арендной платы являются регулируемыми ценами, стороны обязаны руководствоваться предписанным размером арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и не вправе применять другой размер арендной платы. Поэтому независимо от предусмотренного договором механизма изменения арендной платы новый размер арендной платы подлежит применению с даты вступления в силу соответствующего нормативного акта, что согласуется с правилами статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом стороны не лишены права требовать друг от друга внесения изменений, обусловленных изменениями законодательства, в заключенный ими договор аренды". Содержащееся в Постановлении толкование правовых норм признано Президиумом ВАС РФ общеобязательным и подлежащим применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел независимо от того, когда были заключены договоры аренды. Анализируемый прецедент возник в связи с необходимостью приведения договорных условий об арендной плате в соответствие с установленными позднее более льготными ставками, и, как отмечалось в Постановлении, это положение по существу представляло собой социальную льготу, введенную в целях сдерживания роста цен на продукцию и услуги субъектов естественных монополий, поскольку тарифы на продукцию и услуги зависят в том числе от стоимости аренды земельных участков, на которых расположены объекты электроэнергетики. Кроме того, он касался договора, заключенного после введения в действие ЗК РФ, установившего регулируемую арендную плату. На практике гораздо чаще ставки арендной платы изменяются публичными образованиями в сторону увеличения, причем значительного, но указанную выше правовую позицию арбитражные суды стали распространять и на эти отношения, в том числе на договоры, заключенные до введения в действие ЗК РФ. Так, Постановлением ФАС Уральского округа от 18.08.2010 отменены решение Арбитражного суда Пермского края от 22.03.2010 по делу N А50-2115/2010 и Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2010 по тому же делу, в соответствии с которыми суды, ориентируясь на упомянутое ранее Постановление ФАС Уральского округа по делу N А50-17160/2008 Арбитражного суда Пермского края с участием того же ответчика (ООО "Восход N 111") об отказе во взыскании арендной платы за предыдущий период, также отказали Департаменту земельных отношений администрации г. Перми в иске о взыскании арендной платы по тому же договору аренды от 08.08.1995 за следующий период (2008 - 2009 гг.). При этом кассационная инстанция прямо сослалась на Постановление Президиума N 12404/09. При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда Пермского края от 26.10.2010 иск был удовлетворен. Практика одностороннего увеличения арендодателем размера арендной платы по договорам аренды земельных участков приводит к ущемлению прав арендаторов, которые, заключая такие договоры, рассчитывают на определенную предсказуемую стабильность договорных отношений и, исходя из нее, планируют свою предпринимательскую деятельность. Попытка подправить указанную выше правовую позицию, нарушающую баланс в отношениях сторон договора, была предпринята в Постановлении Президиума ВАС РФ от 05.07.2011 N 1709/11 (далее - Постановление Президиума N 1709/11). Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области обратилось в Арбитражный суд Самарской области с иском к индивидуальному предпринимателю о взыскании задолженности в сумме 4 824 637 руб. по договору аренды земельного участка с Министерством от 19.05.2006. Земельный участок был предоставлен предпринимателю под строительство станции техобслуживания автомобилей сроком до 22.09.2007. Требование было удовлетворено частично. Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2010 решение оставлено без изменения. ФАС Поволжского округа судебные акты также оставил без изменения. Удовлетворяя исковое требование, суды руководствовались Постановлением Президиума N 12404/09. Отменяя судебные акты, Президиум ВАС РФ указал на следующие не учтенные судами юридически значимые обстоятельства. В соответствии с п. 4 ст. 22 ЗК РФ размер арендной платы за пользование земельным участком определяется договором аренды. Стоимость аренды земельного участка согласно п. 3 ст. 65 ЗК РФ относится к категории регулируемых цен. Договор аренды может содержать методику расчета размера арендной платы, которая включается в договор в качестве его условий в соответствии с нормативными актами публичных образований. Увеличение арендной платы в результате изменения ставок публичным собственником земельного участка не является нарушением условий договора о согласованном размере арендной платы. Однако увеличение размера предъявленной к уплате арендной платы, обусловленное не повышением базовых ставок, а изменением в одностороннем порядке арендодателем методики ее определения путем корректировки содержащейся в ней формулы за счет замены одного коэффициента на другой (в рассмотренном деле - коэффициента престижности на коэффициент сроков строительства), возможно только в порядке, установленном п. 1 ст. 452 ГК РФ, т. е. по соглашению сторон. Содержащееся в договоре аренды правило о возможности пересмотра арендодателем в одностороннем порядке арендной платы в случае внесения изменений в правовые нормы, регулирующие размер арендной платы за пользование землей, подлежит толкованию с учетом согласованного сторонами договора определенного порядка формирования платы, который не может быть односторонне изменен арендодателем. Арендодатель вправе в одностороннем порядке лишь изменять показатели, используемые в качестве коэффициентов при расчете, а не упразднять старые или вводить новые коэффициенты. Анализируемое Постановление содержало еще один важный для судебной практики вывод: изменение методики определения арендной платы, произведенное арендодателем (Министерством) в нарушение условий договора аренды, которое повлекло существенное увеличение ее размера, нарушает разумный баланс частных и публичных интересов, а также принцип правовой определенности. По сути, Президиум ВАС РФ скорректировал более категоричную правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума N 12404/09 о нормативном регулировании размера платежей по договору аренды независимо от предусмотренных этим договором механизмов изменения арендной платы. Но ВАС РФ обосновал свой отказ применить предыдущую правовую позицию, на которую ссылались суды в обжалуемых актах, не ее уточнением, а иными причинами: тем, что нормативный акт <2>, утвердивший новую методику расчета арендной платы, на который ссылались суды при определении ее размера, не является актом, непосредственно регулирующим отношения, возникшие на основании договора аренды. Поэтому вопрос о возможности одностороннего изменения методики должен быть разрешен судами исходя из условий договора аренды. По мнению суда, правовая позиция Постановления Президиума N 12404/09 распространяется на случаи, когда соответствующие ставки арендных платежей установлены таким нормативным правовым актом, который является обязательным к применению в равной степени для обеих сторон договора аренды. Что это за акт, в Постановлении не указывается. Если это акты государственных и муниципальных органов, которые непосредственно посвящены арендной плате и только ей, то скорректированная позиция могла быть применена в очень редких случаях, к тому же для ее применения достаточно установления иных указанных в Постановлении условий, а не обстоятельств, относящихся к методике исчисления арендной платы, анализ которых дается в Постановлении Президиума N 1709/11. -------------------------------- <2> Постановление правительства Самарской области от 25.04.2007 N 59 "О внесении изменений в Постановление Правительства Самарской области от 21.06.2006 N 74 "О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе Самары".

Именно такое толкование правовой позиции можно встретить в судебной практике. ООО ОРФ "Культтовары" обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о пересмотре, с учетом правовой позиции Постановления Президиума N 1709/11, по новым обстоятельствам судебного решения от 07.12.2010 (дело N А50-35343/2009), по которому с него Департаментом земельных отношений администрации г. Перми была взыскана арендная плата за пользование земельным участком по договору аренды от 14.06.1995 N 208 со ссылкой на Постановление Президиума N 12404/2009. В удовлетворении заявления было отказано именно по причине того, что, по мнению суда, правовая позиция, на которую ссылался заявитель, не распространяется на ситуацию, когда арендная плата установлена нормативными актами Пермского края, непосредственно регулирующими отношения, связанные с установлением арендной платы, и являющимися обязательными для обеих сторон. Суд посчитал, что спорные отношения охватываются правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума N 12404/2009. Очередная правовая позиция по спорному вопросу была выражена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 06.12.2011 N 9069/11 (далее - Постановление Президиума N 9069/11). В рассматриваемом деле, как и в предыдущих, суды различных инстанций, разрешая конфликт, связанный с определением размера арендной платы за земельный участок, арендуемый у муниципального образования, использовали неодинаковые подходы. Суд первой инстанции исходил из того, что к спорным отношениям подлежат применению положения договора аренды земельного участка от 27.11.1997, в частности согласованный в договоре твердый размер ежегодной арендной платы. Суды двух последующих инстанций, напротив, исходили не из условий договора о размере арендной платы, а из отличной от него методики расчета арендной платы, соответствующей нормативным актам, принятым органами государственной власти и местного самоуправления. Президиум ВАС РФ оставил в силе решение суда первой инстанции, хотя и подтвердил правовую позицию февраля 2010 г. о том, что публичное образование при сдаче им в аренду земельных участков выступает одновременно не только как субъект гражданского оборота и сторона в договоре аренды, но и как субъект публичных отношений, наделенный в установленных законом случаях правом издавать нормативные акты, закрепляющие ставки арендной платы или механизм их определения. В силу этого публичное образование фактически обладает возможностью в одностороннем порядке изменять условие о размере арендной платы в ранее заключенных им договорах аренды, в том числе даже тогда, когда условия договора вообще не предусматривают его одностороннее изменение. Новизна правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума N 9069/11, заключается в следующем разъяснении: "Если договор аренды спорного земельного участка был заключен до введения в действие Земельного кодекса РФ (29.10.2001) (здесь и далее в цитатах курсив наш. - Н. З., Г. Э.) и при этом, заключая названный договор, его стороны согласовали твердый размер арендной платы и не допустили самой возможности ее изменения арендодателем в одностороннем порядке, то с последующим переходом прав арендодателя от государства к муниципальному образованию (этот факт имел место в спорных отношениях) последнее не могло приобрести право в одностороннем порядке изменять установленный договором размер арендной платы". Указанная позиция, по сути верная, вряд ли могла называться правовой в связи с отсутствием в Постановлении какого-либо ее правового обоснования. Хотя в первой части она соответствует положениям п. 1 ст. 617 ГК РФ о том, что переход права собственности на арендованное имущество не является основанием для изменения или расторжения договора аренды, а во второй - правилу п. 2 ст. 422 ГК РФ о том, что, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Применительно к аналогичной ситуации, возникшей с принятием нового Закона о связи, которым было введено государственное регулирование цен (тарифов) на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, еще в Постановлении от 23.09.2008 N 5573/08 Президиум ВАС РФ указал на то, что исходя из п. 2 ст. 424 ГК РФ новая цена на указанные услуги подлежит согласованию путем заключения дополнительного соглашения к ранее заключенному договору. Поскольку в анализируемом конфликте речь шла об изменении твердой арендной платы, в Постановлении не поднимался вопрос о возможности изменения арендодателем в одностороннем порядке формулы определения размера арендной платы и ее составляющих. Так как при принятии Постановлений Президиумом ВАС РФ преследовались различные цели, сопутствующие обстоятельства дел различались, а правовое их обоснование четкостью не отличалось, выявить соотношение между ними было затруднительно. Неопределенность в этом вопросе породила разнобой в судебной практике. Доказательством тому служит факт вынесения Арбитражным судом Пермского края и Семнадцатым арбитражным апелляционным судом, уже после принятия Постановлений Президиума N 1709/11 и N 9069/11, судебных актов об удовлетворении иска Департамента земельных отношений администрации г. Перми к многострадальному ООО "Восход N 111" о взыскании с него арендной платы по договору аренды от 08.08.1995 (заключенному до введения в действие ЗК РФ и не содержащему безусловные основания о его одностороннем изменении при принятии нормативных актов) за очередной период (2010 - 2011 гг.) со ссылкой на правовую позицию Постановления Президиума ВАС N 12404/09. Названные судебные акты были отменены кассационной инстанцией (Постановление ФАС Уральского округа от 23.11.2012 N Ф09-11244/12 по делу N А50-5124/2012 Арбитражного суда Пермского края) с указанием при принятии нового решения учесть более поздние правовые позиции. При новом рассмотрении дела вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Пермского края от 06.02.2013 в удовлетворении иска отказано. Надежда на прояснение этого вопроса Президиумом ВАС РФ была связана с Определением ВАС РФ от 16.02.2012 N ВАС-15837/11 (далее - Определение N ВАС-15837/11), которым было удовлетворено заявление ОАО "Оренбургстрой" о передаче в Президиум ВАС РФ дела N А47-7623/2010 Арбитражного суда Оренбургской области для пересмотра в порядке надзора судебных актов апелляционной и кассационной инстанций от 02.06.2011 и 15.09.2011 соответственно. Определением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2011 также отказано в удовлетворении заявления общества, просившего пересмотреть дело по новым обстоятельствам в связи с сформированной ВАС РФ практикой применения правовых норм в Постановлении Президиума N 1709/11. Заявитель надзорной жалобы уплачивал арендную плату на основании условий договора аренды земельного участка от 18.06.2007, заключенного с администрацией г. Оренбурга. После заключения договора были приняты нормативные акты, изменяющие закрепленную в договоре формулу, по которой определялся размер арендной платы. Арендодатель, воспользовавшись предусмотренной договором аренды возможностью изменения арендной платы в одностороннем порядке путем уведомления арендатора об этом через СМИ, в связи с принятием нормативных актов, регулирующих порядок исчисления и размер арендной платы, исчислил арендную плату, исходя из новых, более высоких ставок, основанных на формуле, отличной от договора аренды. Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что истцом не доказан размер арендной платы, подлежащей взысканию с ответчика. Суд апелляционной инстанции, основываясь на положениях нормативных актов, требования удовлетворил, отклонив довод ответчика о необходимости заключения сторонами дополнительного соглашения к договору, вызванной принципиальным отличием способа определения величины арендной платы в нормативных актах от согласованной в договоре методики расчета. Суд кассационной инстанции согласился с выводами суда апелляционной инстанции. Передача дела в Президиум ВАС РФ мотивирована следующим. Органы государственной власти субъектов вправе устанавливать методику определения размера арендной платы и впоследствии изменять те составляющие методики, которые используются при расчете платы. Порядок внесения изменения в договор (односторонний или путем подписания дополнительного соглашения по п. 1 ст. 452 ГК РФ) зависит от условий действующего между сторонами договора аренды. Стороны спора согласовали в договоре возможность одностороннего изменения размера арендной платы с момента вступления в силу нормативных актов, регулирующих порядок исчисления и размер арендной платы. Однако, по мнению суда, это имеет силу только для случая, когда актом уполномоченного органа будут изменены базовые составляющие методики. В спорной ситуации увеличение арендной платы обусловлено не изменением базовых составляющих формулы расчета, а установлением нормативным актом субъекта (не стороны договора аренды) совершенно иной методики расчета, согласно которой арендная плата увеличилась в 21 (!) раз. При таких обстоятельствах принятие нормативных актов Правительством Оренбургской области само по себе не может повлечь за собой автоматического пересмотра определенного договором расчета размера арендных платежей. Изменение методики возможно только в порядке, установленном п. 1 ст. 452 ГК РФ. В качестве дополнительного аргумента в пользу арендатора в Определении N ВАС-15837/11 приводится довод о том, что в самом нормативном акте, установившем новую методику, отмечается: правоотношения, возникшие до вступления его в силу, сохраняются до перезаключения договора аренды земельного участка на новый срок или до внесения в него изменений в части размера арендной платы за земельный участок и (или) порядка определения (расчета) размера арендной платы за земельный участок. Важным является также положение Определения N ВАС-15837/11 о том, что при взыскании без заключения дополнительного соглашения к договору арендной платы в размере, многократно превышающем согласованный в договоре, нарушаются закрепленные Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582) принципы предсказуемости определения арендной платы, а также справедливости и экономической обоснованности, поскольку у арендаторов в связи с этим неизбежно возникнут убытки. Будет также нарушен принцип "разумных ожиданий" (legitimate expectations), на который при оценке подобных ситуаций ссылается Европейский суд по правам человека в ряде прецедентов. Выводы Определения N ВАС-15837/11, не подтвержденные Постановлением Президиума ВАС РФ, юридического значения для практики не имеют, но позволяют лучше понять суть непростого конфликта. После передачи дела в Президиум ВАС РФ его Постановлением от 17.04.2012 N 15837/11 все судебные акты по указанному выше делу отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области. Кажется, справедливость восторжествовала. Вместе с тем позиция, изложенная в Определении N ВАС-15837/11, была существенным образом скорректирована Президиумом ВАС РФ. Постановление подтвердило ранее сформированную правовую позицию о том, что принятие нормативных актов, изменяющих нормативно установленные ставки арендной платы или методику их расчета, влечет изменения условий договоров аренды земельных участков независимо от воли сторон договоров аренды и обязательного внесения в их текст соответствующих изменений. Вместе с тем в нем отмечается, что с учетом единства экономического пространства и правовой системы Российской Федерации при определении арендной платы за находящуюся в публичной собственности землю для всех случаев, когда размер этой платы определяется не по результатам торгов и не предписан федеральным законодателем, а согласно его требованиям подлежит установлению соответствующими компетентными органами в качестве регулируемой цены, являются общеобязательными принципы определения арендной платы, отраженные в Постановлении N 582. Исходя из этого регулируемые ставки арендной платы, предусмотренные Постановлением Правительства Оренбургской области от 12.10.2009 N 530, превышающие ставки, установленные Постановлением N 582 для земель федеральной собственности, были признаны не соответствующими принципам и правилам Постановления N 582. Важными являются также выводы Президиума ВАС РФ по анализируемому делу о возможности в соответствии со ст. 13 ГК РФ судебного обжалования нормативных актов публичных образований, устанавливающих ставки арендной платы или ее составляющих, в том числе по мотивам несоответствия указанным принципам, а также о праве суда применительно к ст. 12 ГК РФ и ст. 13 АПК РФ давать оценку таким актам с точки зрения их соответствия этим принципам и ориентирам при рассмотрении конкретных гражданско-правовых споров, вытекающих из договоров аренды земельных участков. Высший суд вновь оценил спорную ситуацию под иным углом и фактически уклонился от анализа аргументов Определения N ВАС-15837/11, хотя правовая позиция, выраженная в Постановлении Президиума N 12404/09, получила косвенное подкрепление. Предложив решение очередного, тоже важного вопроса, Президиум ВАС РФ, как представляется, усугубил проблему о случаях, основаниях и порядке изменения договора аренды земельных участков с публичным арендодателем. Попытка разрубить гордиев узел предпринята в Постановлении Пленума N 13. Его основные правовые позиции, касающиеся непосредственно темы статьи, сформулированы в п. 16, согласно которому: - обосновывается ссылкой на п. 1 ст. 424 ГК РФ регулируемая арендная плата; - подтверждается распространение на арендные отношения положений п. 2 ст. 422 ГК РФ о сохранении условий ранее заключенного договора аренды при установлении законом (п. 3 ст. 65 ЗК РФ, ст. 73 Лесного кодекса РФ) обязательных для сторон новых ставок арендной платы, поскольку закону не придана обратная сила; - делается вывод о том, что изменения регулируемой арендной платы (например, изменения формулы, по которой определяется размер арендной платы, ее компонентов, ставок арендной платы и т. п.) по общему правилу применяются к отношениям, возникшим после таких изменений; - вновь подчеркивается, но с принципиальным уточнением, что лишь к договору аренды, заключенному после вступления в силу федерального закона, предусматривающего необходимость государственного регулирования размера арендной платы, подлежит применению порядок определения размера арендной платы, устанавливаемый уполномоченным органом в соответствии с этим федеральным законом, даже если в момент его заключения такой порядок еще не был установлен. Различное решение вопроса о порядке применения регулируемой арендной платы к договорам аренды земельных участков в зависимости от даты их заключения базируется на учете, с одной стороны, норм гражданского законодательства, не допускающих по общему правилу изменения договора принятыми позднее нормативными актами, содержащими иное правовое регулирование, отличное от действовавшего на момент заключения договора, а с другой - тенденции развития земельного законодательства, эволюционирующего в сторону укрепления императивных начал в регулировании изменения арендной платы в договорах с участием публичных образований на стороне арендодателя. Арендная плата за землю регулировалась законодателем и до ЗК РФ 2001 г., однако степень вмешательства государства в эту область отношений была иной. ЗК РСФСР 1991 г. применительно к регламентации арендных платежей за использование земельных участков ограничивался лишь указанием, что "принципы взимания арендной платы устанавливаются законодательными актами РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР". Согласно ст. 21 Закона РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю" размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливались договором. В 1994 г. в этот Закон были внесены изменения, в соответствии с которыми при аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти должны были устанавливать базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. ЗК РФ 2001 г. в ст. 65 установил, что "порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления". Таким образом, земельное законодательство в области регулирования арендной платы за использование земельных участков, находящихся в публичной собственности, развивалось по пути уменьшения свободы усмотрения сторон при определении размера арендных платежей (от "принципов" через "базовые размеры" к "регулируемой" или, точнее сказать, "устанавливаемой нормативно арендной плате"). Гипотетически можно занять противоположную позицию - установить единые по размеру арендные платежи независимо от даты заключения договора аренды земельного участка, что обеспечило бы землепользователям равные условия. Формально основанием такой позиции мог бы послужить принцип равенства. Но его, на наш взгляд, следует понимать как недопустимость дискриминации кого-либо в момент установления правил, норм. Установление равенства в любой текущий момент теоретически возможно, но практически требует придания закону обратной силы, что по общему правилу недопустимо. ЗК РФ 2001 г. не распространил действие ст. 65 на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, поэтому единый подход к применению регулируемой арендной платы к договорам, заключенным до и после введения его в действие, невозможен. Соглашаясь с позицией ВАС РФ о дифференциации подходов к определению арендной платы в зависимости от даты заключения договора, не можем полностью разделить подход, который установлен для договоров, заключенных после введения в действие ЗК РФ 2001 г. Изменения регулируемой арендной платы могут быть различными с точки зрения их разумного ожидания. Однако п. 16 Постановления Пленума N 13 в один ряд ставит изменения формулы, по которой определяется размер арендной платы, и ее компонентов, ставок арендной платы и т. п. Вопрос об основаниях одностороннего изменения положений договора о размере платы является крайне важным, и он должен решаться любым правоприменителем, в том числе высшей судебной инстанцией, исключительно с соблюдением принципов, установленных федеральным законодателем. К числу основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением N 582, отнесен принцип предсказуемости расчета. В соответствии с ним в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя. Анализ содержания Постановления N 582 свидетельствует, что порядок расчета, или формула, по которой определяется размер арендной платы, не подлежит изменению в одностороннем порядке. В соответствии с п. 8 - 10 этого Постановления изменения размера арендной платы возможны в случаях увеличения компонентов формулы, что предусматривается в том числе и в договорах. Немаловажно, что изменения компонентов формулы, по которой определяется размер арендной платы, и самой формулы (порядка расчета) находятся в различной зависимости от воли сторон. Так, изменение уровня инфляции, кадастровой или рыночной стоимости земельного участка в одинаковой мере предсказуемы как для арендатора, так и для арендодателя земельного участка. Что касается формулы в целом, то ее принципиальное изменение всецело во власти арендодателя, что вряд ли согласуется с природой договорных отношений. Регулируемая арендная плата, автоматически изменяя положения соответствующего договора аренды, практически приводит к возникновению новых договорных отношений, не всегда желательных для арендатора, чем нарушается указанный выше принцип равенства. Право публичных образований на одностороннее изменение условий арендного договора об оплате должно быть сбалансировано путем обеспечения арендаторов мерами защиты, направленными на нейтрализацию негативных последствий такого изменения. На некоторые способы указывается в Постановлении Пленума N 13. Согласно его п. 21 если в соответствии с законом или договором арендодатель имеет право в одностороннем порядке изменить размер арендной платы (ст. 310 ГК РФ), то по смыслу п. 3 ст. 614 ГК РФ такое изменение может осуществляться им не чаще одного раза в год. Указанную выше цель преследует и мера, предусмотренная п. 22 Постановления Пленума N 13, согласно которой увеличение арендной платы в одностороннем порядке арендодателем непропорционально изменению средних рыночных ставок, уплачиваемых за аренду аналогичного имущества в данной местности за соответствующий период, повлекшее существенное превышение средних рыночных ставок, является основанием для отказа судом по п. 2 ст. 10 ГК РФ во взыскании арендной платы в части, превышающей названные средние рыночные ставки. Однако эта мера распространяется только на случаи одностороннего изменения договора аренды в отсутствие государственного регулирования арендной платы. ВАС РФ, видимо, полагает, что в аналогичной ситуации при государственном регулировании арендных ставок могут быть использованы иные способы защиты, на которые Президиум ВАС РФ указывал в ряде прецедентов: - признание недействительным нормативного акта публичного образования об установлении ставок арендной платы со ссылкой на нарушение при их установлении принципов определения арендной платы; - неприменение в конкретном споре указанного выше нормативного акта. Кроме того, по нашему мнению, по закону следует наделить арендатора правом одностороннего расторжения договора аренды в случае одностороннего изменения арендодателем регулируемых ставок арендной платы (а не их составляющих), приведшего к существенному превышению средних рыночных ставок.

Название документа