Состояние правового регулирования сферы жилищного и градостроительного законодательства в Пензенской области и не урегулированные на федеральном уровне вопросы

СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНОГО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ И НЕУРЕГУЛИРОВАННЫЕ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ ВОПРОСЫ

Т. Л. ШЕЛИХОВА

Шелихова Татьяна Леонидовна - аспирантка Пензенского государственного педагогического университета, ведущий специалист Управления Федеральной регистрационной службы по Пензенской области.

В современных научных изысканиях наблюдается интерес к вопросам качества законодательства Российской Федерации, а также проблеме устранения пробелов и противоречий в нормативных правовых актах разных уровней. Данные аспекты неоднократно становились предметом научного исследования <1>. Следует отметить, что на сегодняшний день имеются работы, посвященные рассмотрению проблемных вопросов жилищного законодательства <2> и законодательства в градостроительной сфере <3>. -------------------------------- <1> Егорова Н. Е., Иванюк О. А., Потапенко В. С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. N 11; Анненкова В. Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура и механизм обеспечения единства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 4; Чертков А. Н. Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства России // Право и политика. 2005. N 1. <2> Литовкин В. Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Журнал российского права. 2006. N 4; Грушевая Е., Стриженко Г. Новый Жилищный кодекс // Законность. 2005. N 5; Усков О. Ю. Эволюция права на жилище (законодательство и доктрина) // Журнал российского права. 2005. N 8. <3> Андрианов Н. А. Разграничение компетенции в сфере регулирования градостроительной деятельности: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования // Правовые вопросы строительства. 2006. N 1; Помещикова С. А. Градостроительство и полномочия органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

В настоящей работе хотелось бы остановиться на анализе норм жилищного и градостроительного законодательства (как федерального уровня, так и регионального на примере Пензенской области). При этом автор попытается акцентировать внимание на тех аспектах, которые не были освещены ранее. Интерес автора к данной проблематике возник в связи с недавней модернизацией указанных сфер законодательства. Что касается сферы жилищного законодательства, то следует отметить следующее. В соответствии с пунктом "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации <4> жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <4> Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <5> с 1 марта 2005 г. введен в действие ЖК РФ <6>, который является основным нормативным правовым актом Российской Федерации, регулирующим жилищные отношения. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 15. <6> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 14.

За период введения в действие нового Жилищного кодекса (1 марта 2005 г.) до сегодняшнего дня в развитие Жилищного кодекса Российской Федерации принят целый ряд нормативных правовых актов Российской Федерации, имеющих серьезное значение для жилищных правоотношений. По состоянию на 31 декабря 2006 г. урегулированы все вопросы, касающиеся реализации положений Жилищного кодекса и относящиеся к компетенции российской федерации. Кроме того, полномочия, отнесенные статьей 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, урегулированы непосредственно в рамках Жилищного кодекса Российской Федерации. В то же время в действующем ЖК РФ имеют место пробелы в правовом регулировании. Необходимо отметить, что в Жилищном кодексе отсутствуют положения, допускающие выселение граждан, с которыми заключены договоры социального найма, на основании незаконных решений органов местного самоуправления о предоставлении жилых помещений. Ранее действовавший ЖК РСФСР <7> предусматривал последствия признания ордера недействительным и возможность выселения граждан без предоставления другого жилого помещения либо с предоставлением другого или ранее занимаемого помещения. -------------------------------- <7> Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 года // Ведомости ВС РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 49 ЖК РФ при признании гражданина малоимущим должен учитываться размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи. Однако в ЖК РФ отсутствуют положения, касающиеся определения "члена семьи" в данном случае. Это является существенным недостатком, поскольку создаются возможности для расширительного толкования понятия "члены семьи" на региональном уровне, т. к. порядок признания гражданина малоимущим определяется законами субъектов РФ. Полагаем, что во избежание ошибок в правоприменении необходимо использовать положения ч. 1 ст. 69 ЖК РФ, устанавливающие круг членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма. Полномочия субъектов РФ в жилищной сфере конкретизированы в положениях Жилищного кодекса Российской Федерации. Так, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы следующие вопросы: - порядок признания органом местного самоуправления граждан малоимущими (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ); - категории граждан, которым по договору социального найма предоставляется жилое помещение из жилищного фонда субъекта РФ (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ); - основания признания отдельных категорий граждан нуждающимися в жилых помещениях (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ); - иной порядок предоставления жилых помещений жилого фонда субъекта РФ по договорам социального найма категориям граждан, нуждающимся в жилых помещениях (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ); - иные нормы предоставления площади жилого помещения категориям граждан, указанным в ч. 3 ст. 49 (ч. 3 ст. 50 ЖК РФ); - порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях (ч. 7 ст. 52 ЖК РФ); - установление периода, учитывающего совершение действий и гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями, приведших к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению (ч. 8 ст. 57 ЖК РФ); - порядок определения общей площади предоставляемого жилого помещения по договору социального найма в случаях, указанных в ч. 8 ст. 57 (ч. 9 ст. 57 ЖК РФ); - категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК РФ); - категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде субъекта Российской Федерации (п. 2 ч. 2 ст. 104 ЖК РФ); - порядок, условия предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, а также порядок пользования такими жилыми помещениями (ст. 107 ЖК РФ); - порядок и условия предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования (ст. 109 ЖК РФ); - иные условия определения размера платы за пользование жилым помещением (ч. 5 ст. 156 ЖК РФ); - нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению (ч. 1 ст. 157 ЖК РФ); - размер региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий; размер стоимости жилищно-коммунальных услуг и размер максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ч. 1 ст. 159 ЖК РФ); - порядок управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности субъекта РФ (ч. 1 ст. 163 ЖК РФ). Проанализировав полномочия субъекта Российской Федерации, предусмотренные Жилищным кодексом Российской Федерации, следует отметить, что в Пензенской области ведется активная работа по разработке, принятию и внесению изменений в нормативные правовые акты, которыми урегулированы правоотношения, отнесенные к полномочиям субъекта Российской Федерации. 1. В целях реализации полномочий, предусмотренных ч. ч. 2 и 3 ст. 49, ч. 7 ст. 52, ч. ч. 8 и 9 ст. 57 ЖК РФ, действует Закон Пензенской области "О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядке учета указанной категории граждан в Пензенской области" от 22.12.2005 N 948-ЗПО <8>. -------------------------------- <8> Пензенские губернские ведомости. 2005. N 30. Ст. 135.

2. Полномочия, предусмотренные ч. 6 ст. 13 ЖК РФ, урегулированы Постановлением Правительства Пензенской области "О создании межведомственной комиссии при Правительстве Пензенской области по оценке жилых помещений жилищного фонда Пензенской области" от 30.03.2006 N 164-пП <9>. -------------------------------- <9> Пензенские губернские ведомости. 2006. N 9. Ст. 67.

3. Полномочия, определенные статьями 98, 107, 109 ЖК РФ, предусмотрены Постановлением Правительства Пензенской области "О социальном обслуживании на дому и в полустационарных условиях граждан пожилого возраста и инвалидов Пензенской области" от 11.01.2005 N 12-пП <10>. -------------------------------- <10> Пензенские губернские ведомости. 2005. N 2. Ст. 73.

4. Полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 159 ЖК РФ, урегулированы Постановлением Правительства Пензенской области "Об утверждении региональных стандартов, используемых для расчета размеров субсидий гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" от 28.03.2006 N 155-пП <11>. -------------------------------- <11> Пензенские губернские ведомости. 2006. N 9. Ст. 8.

5. Полномочия, предусмотренные ч. 3 ст. 49 ЖК РФ в части иного порядка предоставления жилых помещений жилого фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма категориям граждан, нуждающихся в жилых помещениях, урегулированы Законом Пензенской области "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Пензенской области" от 12.09.2006 N 1098-ЗПО <12>. -------------------------------- <12> Пензенские губернские ведомости. 2006. N 26. Ст. 17.

Вместе с тем проведенный анализ действующего законодательства Пензенской области в развитие действующего Жилищного кодекса РФ показал, что в Пензенской области не приняты законы и иные нормативные правовые акты, определяющие: - категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде субъекта Российской Федерации, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 104 ЖК РФ; - нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению, в соответствии с ч. 1 ст. 157 ЖК РФ. Автором приведены лишь отдельные примеры противоречий и пробелов в правовом регулировании в рассматриваемой сфере законодательства. Органам государственной власти - федеральным и региональным предстоит еще провести значительную работу по устранению недостатков как в ЖК РФ, так и в иных нормативных актах, регулирующих жилищные правоотношения. Хотелось бы также остановиться на анализе некоторых норм в области градостроительного законодательства. Рассматривая нормативные правовые акты в градостроительной сфере, необходимо отметить следующее. В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации <13> нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в сфере градостроительства должны быть урегулированы определенные вопросы. Ряд актов уже приняты и вступили в действие. -------------------------------- <13> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. N 290. 2004.

В то же время до сегодняшнего дня на федеральном уровне не закреплены такие вопросы, как: - порядок согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, состав и порядок работы согласительной комиссии (во исполнение ч. 12 ст. 12 ГрК РФ); - порядок подготовки и утверждения плана реализации схемы территориального планирования Российской Федерации (во исполнение ч. 1 ст. 13 ГрК РФ); - порядок согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района (во исполнение ч. 3 ст. 20 ГрК РФ); - порядок согласования проекта генерального плана поселения, городского округа (во исполнение ч. 1 ст. 25 ГрК РФ); - состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства (во исполнение ч. 13 ст. 48 ГрК РФ); - порядок проведения аккредитованными организациями негосударственной экспертизы проектной документации (во исполнение ч. 2 ст. 50 ГрК РФ); - порядок внесения изменений в проектную документацию (во исполнение ч. 7 ст. 52 ГрК РФ); - порядок проведения строительного контроля (во исполнение ч. 8 ст. 53 ГрК РФ); - порядок приостановления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (во исполнение ч. 6 ст. 54 ГрК РФ). Кроме того, в сфере правового регулирования градостроительной деятельности имеют место и противоречия в федеральном законодательстве. Так, ч. 17 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки устанавливаются, в соответствии с настоящим Кодексом, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем ч. 6 вышеуказанной статьи установлено, что одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Таким образом, положениями Градостроительного кодекса РФ вопрос об утверждении состава и порядка деятельности комиссии по подготовке правил землепользования и застройки уже отнесен к компетенции главы местной администрации. Следовательно, положения ч. 17 ст. 31 в части отнесения к полномочиям субъекта Российской Федерации установления состава и порядка деятельности комиссии вступают в противоречие с ч. 6 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Полагаем, что в целях устранения противоречий между указанными положениями Градостроительного кодекса РФ необходимо внести соответствующие изменения в ч. 17 ст. 31 вышеуказанного Кодекса. Что касается регулирования полномочий субъекта Российской Федерации в градостроительной сфере, то законом и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, должны утверждаться: - состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы; - состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования; - порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ; - состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов; - состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки; - состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципального образования; - порядок выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты. Кроме того, в компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, находится решение следующих вопросов: - на основании заключений органов местного самоуправления осуществление подготовки сводного заключения на проект схемы территориального планирования Российской Федерации; - направление проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в органы местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлен проект схемы территориального планирования Российской Федерации; - утверждение схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему; - принятие решения о создании согласительной комиссии в случаях, предусмотренных ч. ч. 1 - 3, 8 ст. 16 ГрК РФ; - утверждение плана реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации; - согласование проекта схемы территориального планирования муниципального района в случае, предусмотренном ч. 2 ст. 21 ГрК РФ; - выступление с инициативой о совместной подготовке проектов документов территориального планирования; - утверждение документации по планировке территорий, представленной органами исполнительной власти субъекта; - согласование проекта генерального плана поселения, согласование вопросов размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации. Основным нормативным правовым актом на территории Пензенской области, регулирующим отношения в сфере градостроительной деятельности, является Градостроительный устав Пензенской области <14>. Он был принят в целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации, предоставленных в рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что на сегодняшний день в его положениях урегулированы все вопросы, отнесенные к компетенции субъекта Российской Федерации вышеуказанным Кодексом. -------------------------------- <14> Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 г. N 1164-ЗПО "Градостроительный устав Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости. 2006. N 33. Ст. 124.

Итак, за достаточно короткий срок действия ЖК РФ и ГрК РФ стало ясно их несовершенство. Ряд изменений уже были внесены в данные законодательные акты, однако этого, как показывает практика, недостаточно. Не принят целый ряд нормативных актов в развитие ЖК РФ и ГрК РФ, как отмечалось выше, имеют место и противоречия между отдельными нормами. Необходимо постоянно вести работу по мониторингу законодательства и правоприменительной практики с целью выявления пробелов и коллизий для скорейшего их устранения. В заключение следует подчеркнуть, что проблемы, связанные с наличием пробелов и коллизий в законодательстве как федерального, так и регионального уровней отличаются особой актуальностью и требуют более активного обсуждения научной общественностью.

------------------------------------------------------------------

Название документа