Правовой режим земель инновационного центра "Сколково": вопросы теории

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ИННОВАЦИОННОГО ЦЕНТРА "СКОЛКОВО": ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

А. П. АНИСИМОВ, Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА

Анисимов А. П., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы.

Землякова Г. Л., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.

Анализируются федеральные законы, устанавливающие особенности правового положения инновационного центра "Сколково" в контексте земельного и градостроительного законодательства. Аргументируется вывод о том, что предусмотренная в Федеральном законе от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" модель предоставления управляющей компании земельных участков в собственность является частным случаем прямо не поименованной в Земельном кодексе РФ процедуры предоставления земельных участков для строительства олимпийских и некоторых иных объектов.

Ключевые слова: правовой режим, инновационный центр, земельное и градостроительное законодательство, управляющая компания, предоставление земельных участков, градостроительная документация.

Legal regime of the earths of the innovative center "Skolkovo": theory questions A. Anisimov, G. Zemljakova

The federal laws establishing features of a legal status of innovative center "Skolkovo" in a context of the ground and town-planning legislation are analyzed. The conclusion that provided in the Federal law from 9/28/2010 N 244-FZ "About innovative center "Skolkovo" the model of granting of a management company of the ground areas in the property is a special case of the Russian Federation directly not named in the Ground code of procedure of granting of the ground areas for building of Olympic and some other objects is given reason.

Key words: legal regime, the innovative center, the ground and town-planning legislation, a management company, granting of the ground areas, the town-planning documentation.

Одним из наиболее интересных в теоретическом и практическом отношении правовых явлений представляется правовой режим недавно созданного инновационного центра "Сколково" (далее - "Сколково", Центр). О нем много пишут в СМИ, но научных исследований его правового режима явно недостаточно. Между тем принятие Федерального закона от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (далее - Закон о "Сколково") ознаменовало собой, по нашему мнению, новый этап развития российского земельного права, а используемые при его создании схемы передачи земельных участков, прямо не поименованные в ЗК РФ, представляют огромный интерес для научного изучения и обобщения в контексте иных, очень родственных процедур, уже использованных ранее для строительства олимпийских и некоторых других объектов. Правовым режимам как общетеоретической конструкции посвятили свои работы А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. А. Мохов, С. С. Алексеев, О. С. Родионов, Э. Ф. Шамсумова и ряд других ученых <1>. Под правовым режимом в существующих научных исследованиях понимается "установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов" <2>. -------------------------------- <1> См., например: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 4; Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 170; Мохов А. А. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании медицинской деятельности. СПб., 2003. С. 34 - 35. <2> Родионов О. С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 13 - 14.

Категория "правовой режим" тесно взаимосвязана с понятием "механизм правового регулирования", которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, привязанный не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют <1>. -------------------------------- <1> См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. ст. С. 25 - 26.

Как отмечали А. В. Малько и О. С. Родионов, правовым режимам присущ ряд признаков: "1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений" <1>. -------------------------------- <1> Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 19.

Правовой режим - разновидность социального режима. Главная его особенность состоит в том, что он создается, закрепляется, регулируется правом и может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территорий национальных парков). Этот перечень не носит исчерпывающего характера и развивается в двух направлениях - формирования новых режимов либо конкретизации существующих. Применительно к земельному фонду России в целом можно сделать вывод о том, что правовой режим земель - это уникальный порядок регулирования деятельности субъектов земельных отношений, осуществляемый посредством установления для них определенной системы стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенности управления в рамках отдельных категорий земель в порядке, закрепляемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами. Поскольку о правовом режиме земель можно говорить как минимум в трех территориальных контекстах (земельного фонда в целом, отдельной категории земель, отдельно взятого земельного участка), попытаемся сформулировать параметры правового режима земель отдельно взятой земельной территории, на которой создано и функционирует "Сколково". Для проведения такого анализа первоначально необходимо остановиться на некоторых базовых понятиях. Итак, "Сколково" - совокупность инфраструктуры его территории и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Территория Центра - это земельные участки, которые находятся в границах территории, предназначенной для реализации проекта и определенной в установленном Президентом РФ порядке, принадлежащие на праве собственности управляющей компании. Инфраструктура "Сколково" - совокупность территории Центра, а также зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе коммунальных объектов, находящихся на территории Центра. В ноябре 2010 года Правительство РФ уже распорядилось о безвозмездной передаче Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в собственность Фонду развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (далее - Фонд "Сколково") 22 земельных участков общей площадью 3,7 млн. кв. м, а также расположенного на них имущества <1>. -------------------------------- <1> См.: Перечень земельных участков, подлежащих безвозмездной передаче Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в собственность некоммерческой организации "Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий" (утв. распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 N 1949-р) // СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6165; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.11.2010 N 2102-р) // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6564.

Итак, Закон о "Сколково" на первый взгляд содержит некое определение территории, на которой предполагается возведение Центра. Проанализируем его содержание. На наш взгляд, вопрос о территории Центра нельзя считать убедительно изложенным. Так, в ст. 2 имеется некоторая тавтология, когда определение "территории центра" дается через понятие "границы территории". Статья 3 "Территория Центра" Закона о "Сколково" также не дает ответа на данный вопрос, так как речь в ней идет о земельных участках. Из статьи 2 Закона о "Сколково" можно сделать единственный вывод: территория Центра должна быть определена в порядке, установленном Президентом РФ. Такой порядок к настоящему времени не утвержден. Сейчас территория Центра состоит из совокупности земельных участков, каждый из которых отнесен к определенной категории земель и имеет соответствующее разрешенное использование. В литературе под территорией обычно понимается земельное пространство в определенных границах <1>. -------------------------------- <1> См.: Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2008. С. 1320.

Таким образом, возникает вопрос: с какого момента территория Центра будет считаться образованной? Будет ли она иметь установленные границы? Если да, то в соответствии с каким законом они должны определяться: о землеустройстве или о государственном кадастре недвижимости? Но границы предоставленных "Сколково" участков, по всей видимости, уже установлены в соответствии с требованиями законодательства о государственном кадастре недвижимости, а объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон <1>. В то же время в Законе о "Сколково" не указано, что территория Центра является муниципальным образованием. Она и не может быть таковым в смысле Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как на территории "Сколково" не осуществляется местное самоуправление ни через выборные и иные органы местного самоуправления, ни населением непосредственно. -------------------------------- <1> См. статью 1 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Рассмотрение правового режима земель "Сколково" в контексте не только муниципального, но и земельного, и градостроительного законодательства позволяет сделать следующие выводы: 1) земельные участки, находящиеся в границах территории Центра, принадлежат управляющей компании на праве собственности (ст. 3 Закона о "Сколково"). Как следует из текста Закона, управляющая компания - российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом РФ, возложена обязанность по реализации проекта. Таковым является некоммерческая организация "Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий" <1>, имеющая мандат на выполнение функций управляющей компании <2>. Следовательно, у некоммерческого юридического лица возникло право собственности на несколько сотен гектаров земли без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов (напомним, что на территории Центра планируется массовая застройка, а значит, должны действовать процедуры предоставления земельных участков для строительства). При этом заметим, что действующее земельное законодательство знает ряд специальных процедур предоставления земельных участков площадью в десятки и сотни гектаров для строительства. Самый типичный пример - это передача земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 30.2 ЗК РФ), осуществляемого на торгах. Однако в случае со "Сколково" ничего подобного мы не наблюдаем, и никаких процедур предоставления управляющей компании земельных участков в собственность в Законе о "Сколково" не предусмотрено; -------------------------------- <1> См.: распоряжение Президента РФ от 02.07.2010 N 446-рп "О создании и обеспечении функционирования инновационного центра "Сколково" // СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3491. <2> С 28 октября 2010 г. вступил в силу мандат Фонда "Сколково", принятый на заседании Совета Фонда развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, состоявшемся 11 октября 2010 г. в Москве // http:// www. i-russia. ru/ media/ files/ 41d332a0bf3771e31b47.doc.

2) не допускается распоряжение земельными участками, находящимися в границах территории Центра, в том числе путем их отчуждения и обременения, за исключением случаев передачи их управляющей компанией в аренду лицам, участвующим в реализации проекта. При этом указанные земельные участки не могут быть сданы в субаренду (ст. 3 Закона о "Сколково"). Это означает, что гражданско-правовой режим земельных участков, находящихся в частной собственности (т. е. собственности юридического лица - управляющей компании "Сколково"), - это недвижимое имущество, ограниченное в гражданском обороте. Заметим, однако, что перечень земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, в ст. 27 ЗК РФ сформулирован как исчерпывающий, а Федеральный закон от 28.09.2010 N 243-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" никаких изменений в ЗК РФ не предусматривает. Вместе с тем предоставление в частную собственность ограниченных в обороте земель ЗК РФ не запрещает, если есть соответствующий федеральный закон (п. 4 ст. 28 ЗК РФ); 3) особое внимание следует уделить правовому статусу управляющей компании, который имеет ряд особенностей. На территории обычного муниципального образования правовой режим земельных участков для строительства определяется градостроительными решениями - документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования. Акты территориального планирования всех уровней (от федерального до муниципального) проходят процедуру взаимного согласования органами публичной власти, что является гарантией от принятия ошибочных градостроительных решений. В генеральном плане и правилах землепользования и застройки, принимаемых органами местного самоуправления по совершенно прозрачной процедуре (в том числе путем проведения публичных слушаний), определяются параметры и виды легального использования земельных участков и объектов недвижимости, обязательные для всех граждан и юридических лиц. На основании этих документов выдаются разрешения на строительство и впоследствии на ввод объекта в эксплуатацию. Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным или региональным органом государственной власти, равно как и государственный строительный надзор. На территории "Сколково" все обычные градостроительные правила не действуют. Управляющей компанией осуществляется разработка как специального генерального плана Центра, так и правил землепользования и застройки. Согласование проекта генерального плана "Сколково" с органами государственной власти и органами местного самоуправления не проводится. Представляется, что если территория Центра так и останется далее совокупностью земельных участков, то едва ли утвержденный Фондом "Сколково" генеральный план и правила землепользования и застройки Центра могут быть применимы для целей исполнения требований законодательства о градостроительной деятельности, как это указано в ч. 2 ст. 15 Закона о "Сколково", в связи с тем, что территориальное планирование и градостроительное зонирование должны осуществляться именно в отношении территорий. Кроме того, в соответствии с ГрадК РФ функции по утверждению указанной градостроительной документации возлагаются на представительные органы местного самоуправления, а распорядительные полномочия, осуществляемые на основании этих документов (в частности, предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию), - на исполнительные органы местного самоуправления. Тем самым реализуется механизм сдержек и противовесов, предотвращающий в некоторой степени произвол со стороны соответствующих органов. В рассматриваемой же ситуации принятие какой-либо градостроительной документации практически теряет смысл, так как Фонд "Сколково" единолично осуществляет все указанные выше функции управления принадлежащими ему земельными участками. Обратим внимание и на тот факт, что публичные слушания по проекту генерального плана, правил землепользования и застройки, проектам планировки и межевания территории Центра не проводятся, хотя населению близлежащих муниципальных образований далеко не все равно, какие лаборатории и испытательные полигоны будут построены в границах "Сколково" и какое воздействие на окружающую среду и их здоровье они окажут. Управляющая компания проводит экспертизу проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых планируется осуществить на территории Центра, и результатов инженерных изысканий, необходимых для подготовки такой документации; контролирует строительство, реконструкцию, капитальный ремонт указанных объектов; выдает разрешения на строительство и на ввод таких объектов в эксплуатацию; утверждает форму разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию (ст. 15 Закона о "Сколково"). Таким образом, мы наблюдаем удивительный прецедент, когда на основании федерального закона некоммерческой организации предоставлены все существующие земельные и градостроительные полномочия в части землепользования и застройки на нескольких сотнях гектаров земли. Данный вывод следует, в частности, из ст. 20 Закона о "Сколково", согласно которой на территории Центра не осуществляется ряд полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе: резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации; утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, а также региональных нормативов градостроительного проектирования; государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных ГрадК РФ. На территории Центра не осуществляются и полномочия органов местного самоуправления, проводимые управляющей компанией в соответствии с Законом о "Сколково": резервирование земель и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, в границах поселения для муниципальных нужд, контроль использования земель поселения. При этом никакого механизма государственного или муниципального надзора над осуществлением вышеуказанных полномочий управляющей компанией Закон о "Сколково" не предусматривает. Следовательно, Закон о "Сколково" оставляет открытыми ряд вопросов, имеющих важное юридическое значение, в том числе: 1) к какой категории земель относятся земли "Сколково"; вся ли территория Центра - это земли населенных пунктов; 2) по какой процедуре происходит передача юридическому лицу - управляющей компании - земельных участков в собственность? Понятно, что никаких торгов не проводится, поскольку собственник территории "Сколково" был определен заранее. Однако ЗК РФ не предусматривает произвольное предоставление земельных участков в собственность. Есть четко закрепленные процедуры, которых мы применительно к "Сколково" не наблюдаем. Не приближает нас к ответу на этот вопрос и п. 6.3 ст. 3 Федерального закона от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", согласно которому в установленных решениями или поручениями Президента РФ случаях Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства осуществляет безвозмездную передачу земельных участков в собственность юридических лиц, определяемых распоряжениями Правительства РФ. Несмотря на наличие этого правомочия, на наш взгляд, такая процедура должна быть отражена в ЗК РФ; 3) каков механизм государственного контроля исполнения градостроительных требований, самостоятельно разрабатываемых управляющей компанией? Какие государственные органы и по какой процедуре должны оценивать качество предусмотренных в градостроительной документации параметров и видов застройки территории Центра? Рассмотрение вышеуказанного процесса в контексте иных нормативных правовых актов, посвященных подобным же "исключениям из правил", позволяет сделать следующие интересные теоретические обобщения. Как уже упоминалось выше, земельное законодательство с момента вступления в силу ЗК РФ четко различает две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства. Согласно п. 1 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется по общему правилу исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). В течение многих лет в силу ЗК РФ это был стабильный, не имевший исключений процесс передачи земельных участков в частную собственность из государственной или муниципальной собственности, конкретизированный в ЗК РФ и ином земельном законодательстве. Вступление в силу ряда федеральных законов в 2007 - 2010 гг. привело к формированию в российском земельном праве еще одной процедуры, которая не получила должного оформления в базовом земельном законе - ЗК РФ. Кроме Закона о "Сколково", в данном случае необходимо упомянуть следующие нормативные правовые акты: 1) Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который в ряде статей (например, п. 30 ст. 15, ст. 15.1) предусматривает предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность либо на иных правах земельных участков без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) Федеральный закон от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", содержащий аналогичную норму. Так, согласно п. 1 ст. 9 земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для строительства необходимых для проведения саммита объектов федерального, краевого, муниципального значения за счет средств соответственно федерального бюджета, бюджета Приморского края, бюджета Владивостокского городского округа, предоставляются в безвозмездное срочное пользование организациям, проводящим строительство необходимых для работы саммита объектов, без предварительного согласования мест их размещения и без торгов; 3) ЗК РФ, предусматривающий передачу государственной компании "Российские автомобильные дороги" в аренду земельных участков, необходимых для ее деятельности, из земель, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, принимает решение о предоставлении таких земельных участков государственной компании "Российские автомобильные дороги" и заключает с ней договор аренды таких земельных участков. Согласно п. 14 ст. 30 ЗК РФ земельный участок в границах особой экономической зоны или на прилегающей к ней территории предоставляется для строительства объектов инфраструктуры этой зоны без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения таких объектов лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны, в аренду на основании заявления о предоставлении земельного участка. Из всего вышеизложенного со всей очевидностью следует вывод о том, что в п. 1 ст. 30 ЗК РФ определена общая модель предоставления земельных участков из публичной собственности: с предварительным и без предварительного согласования мест размещения объекта (на торгах). Предусмотренные федеральными законами процедуры передачи земельных участков без торгов и без предварительного согласования мест размещения объекта противоречат ст. 30 ЗК РФ. Поэтому указанные законы формально не подлежат применению в силу п. 1 ст. 2 ЗК РФ, устанавливающего, что нормы земельного права, находящиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ. Для устранения данной коллизии необходимо дополнить п. 1 ст. 30 ЗК РФ подп. 3, упоминающим еще одну юридически и фактически существующую процедуру предоставления земельных участков из публичной собственности - без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. Соответственно, по аналогии с четким правовым механизмом передачи земельных участков по итогам торгов и по процедуре предварительного согласования мест размещения объектов ЗК РФ должен быть дополнен и четкой процедурой реализации данной модели предоставления земельных участков. В настоящий момент это сделано только по частному случаю (например, в отношении предоставления земельных участков государственной компании "Российские автомобильные дороги"), да и то в неполном объеме. Внесение данных дополнений позволит ликвидировать существующую коллизионность норм ЗК РФ и иных федеральных законов, включая и Закон о "Сколково".

------------------------------------------------------------------

Название документа