Правовые проблемы функционирования бюро технической инвентаризации как субъекта, осуществляющего технический учет жилищного фонда Российской Федерации

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮРО ТЕХНИЧЕСКОЙ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТА, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕГО ТЕХНИЧЕСКИЙ УЧЕТ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. В. КАРПУХИН

Карпухин Дмитрий Вячеславович - старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" утверждено Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации (далее - Положение) <1>. Государственный учет жилищного фонда в Российской Федерации - это триада структурных компонентов, охватывающих технический (оперативный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. В соответствии с пунктом 3 указанного Положения основу государственного учета составляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежности жилищного фонда по единой для Российской Федерации системе учета путем проведения технической инвентаризации и регистрации документов об обязанностях правообладателей по содержанию жилых строений и жилых помещений. Осуществление технического учета возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро, методическое обеспечение которых осуществляет государственная специализированная организация. В Положении организации технической инвентаризации обозначаются общим термином БТИ (бюро технической инвентаризации). Таким образом, в формально-юридическом плане БТИ является государственным или муниципальным унитарным предприятием. Указанная организационно-правовая форма юридического лица характеризуется наличием специальной правоспособности, сущность которой заключается в том, что унитарное предприятие создается исключительно для реализации целей и задач, определенных в законе и указанных в учредительном документе - Уставе. Унитарное предприятие в соответствии с пунктом 1 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) является коммерческой организацией, которая не наделена правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество <2>. Коммерческие организации преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (п. 1 ст. 50 ГК РФ). -------------------------------- <1> Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 42. Ст. 4787. <2> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 18.12.2006, с изм. от 29.12.2006) (с изм. и доп., вступившими в силу с 08.01.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 2002. N 12. Ст. 1093; N 48. Ст. 4746; 2003. N 52. Ст. 5034; 2004. N 27. Ст. 2711; N 31. Ст. 3233; 2005. N 27. Ст. 2722; 2006. N 2. Ст. 171; N 3. Ст. 282; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; РГ. 31.12.2006. N 297.

БТИ осуществляет технический учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняет и представляет формы федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные органы государственной статистики. Функциональные обязанности БТИ изложены в пункте 7 Положения, в соответствии с которыми унитарные предприятия обязаны осуществлять: 1) техническую инвентаризацию и паспортизацию жилищного фонда; 2) контроль технического состояния жилых строений и жилых помещений; 3) оценку и переоценку жилых строений и жилых помещений, в том числе для целей налогообложения; 4) информационное и консультационное обслуживание и иную деятельность, связанную с государственным учетом жилищного фонда. Возникает вопрос: за счет чего БТИ, обладающие исключительно специальной правоспособностью, ограниченной вышеизложенными функциональными обязанностями, получают прибыль? Основным источником прибыли БТИ являются платные услуги, оказываемые в рамках реализации уставных целей и задач. Так, пункт 10 Положения указывает, что паспортизация и плановая техническая инвентаризация жилых строений и жилых помещений производятся БТИ за счет средств их собственников по ставкам, утверждаемым органами исполнительной власти субъектов РФ. Внеплановые обследования могут производиться БТИ по заявкам собственников жилых строений и жилых помещений по договорным ценам. В судебной практике возник вопрос об отнесении платежей, выплачиваемых собственниками за услуги, предусмотренные пунктом 10 Положения и оказываемые БТИ, к налоговым сборам, установленным Налоговым кодексом Российской Федерации. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 августа 2000 г. N ГКПИ00-751 "Об оставлении без удовлетворения жалобы о признании недействительным п. 10 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1997 N 1301" довод заявителя о том, что предусмотренные Положением платежи за выдачу необходимых для регистрации прав на недвижимость обладают всеми признаками налоговых сборов, которые могут устанавливаться только налоговым законодательством, а не Правительством Российской Федерации, не был признан обоснованным <3>. Как указано в решении суда, налоги и сборы в соответствии с налоговым законодательством носят обязательный характер, должны выплачиваться в установленные сроки и подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Платежи же за регистрационные документы о праве на недвижимость этими признаками не обладают и подлежат уплате лишь в случае обращения собственника недвижимости в БТИ о регистрации своего права. В этой связи суд не принял во внимание довод заявителя на нарушение Правительством Российской Федерации требований ст. 57 Конституции Российской Федерации, так как указанные в оспариваемом пункте Положения платежи к налоговым сборам не относятся. -------------------------------- <3> Решение Верховного Суда РФ от 23 августа 2000 г. N ГКПИ00-751 "Об оставлении без удовлетворения жалобы о признании недействительным п. 10 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Другим источником получения прибыли БТИ является выдача за плату официальных документов, связанных с осуществлением процедур по осуществлению технической инвентаризации жилья, паспортизации жилищного фонда и т. д. Следует отметить, что плата за выдаваемые гражданам справки, экспликации, поэтажные планы и т. д. является весьма обременительной для значительного количества российских граждан с низким уровнем доходов. Между тем осуществление гражданско-правовых сделок, связанных с отчуждением жилых помещений, вступлением в наследственные права на завещанное жилое помещение, без предоставления документов в органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и нотариальные конторы возможным не представляется. Возникает вопрос: насколько актуальным и обоснованным является выдача отдельных видов документов БТИ населению? Частично ответ на этот вопрос дает правоприменитель в лице суда. Так, в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2001 г. был признан недействительным (незаконным) и не подлежащим применению пункт 3 Инструкции о порядке заполнения справок, выдаваемых бюро технической инвентаризации собственникам жилых домов (частей домов) для представления в государственные нотариальные конторы при оформлении сделок, утвержденной Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 1 апреля 1965 г. N 92 и действующей с изменениями и дополнениями от 31 августа 1966 г. <4>. Данный пункт Инструкции предусматривал, что в случаях самовольного захвата земли, самовольного возведения собственником жилых и нежилых построек, а в местностях, где установлен режим прописки, во всех случаях вопросы о возможности отчуждения дома (части дома) и выдачи в связи с этим справки рассматривались в исполкоме местного Совета депутатов трудящихся. Фактически шла речь и необходимости получения разрешения местной администрации на совершение нотариального действия по оформлению перехода права собственности на объект недвижимости. Верховный Суд Российской Федерации при вынесении указанного решения руководствовался положениями статьи 13 ГК РФ, в соответствии с которой нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам, и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. Суд согласился с доводами заявителя о том, что положения данного пункта Инструкции противоречат ст. ст. 129 и 269 ГК РФ, неправомерно ограничивают оборотоспособность недвижимого имущества и нарушают права граждан. Согласно п. п. 1 и 2 ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Ограничения в виде необходимости получения разрешения местной администрации, а равно органов местного самоуправления на совершение действий, направленных на оформление перехода права собственности на недвижимое имущество, в законе не содержится. -------------------------------- <4> Решение Верховного Суда РФ от 17.10.2001 "Пункт 3 Инструкции о порядке заполнения справок, выдаваемых бюро технической инвентаризации собственникам индивидуальных жилых домов (частей домов) для представления в государственные нотариальные конторы при оформлении сделок (утвержденной Приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 1 апреля 1965 г. N 92 и действующей с изменениями и дополнениями от 31 августа 1966 г.), признан незаконным и не подлежащим применению" // Бюллетень ВС РФ. 11.06.2002. N 6.

Оценив в совокупности вышеизложенные обстоятельства, Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что п. 3 Инструкции не может являться законным и подлежит признанию недействительным со дня введения в действие части первой ГК РФ. Проиллюстрированный пример правоприменительной практики наглядно демонстрирует наличие большого массива устаревших, юридически неэффективных инструкций, регламентирующих процедуры выдачи справок и других документов БТИ, за которые граждане должны расплачиваться собственными денежными средствами. В правоприменительной практике возник также вопрос о возможности отнесения архивов БТИ к федеральной собственности. Пункт 14 Положения предусматривает, что учетно-техническая, оценочная и правоустанавливающая документация жилищного фонда, включая технические паспорта, регистрационные книги, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела, и иные инвентаризационные документы, хранятся в архиве БТИ, а также в объединенном архиве Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике; архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, находящейся в пользовании субъектов Российской Федерации; отчуждение архивов БТИ не допускается. ООО "Юридическая компания "Эдельвейс" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующей приведенной правовой нормы, считая ее противоречащей Федеральному закону от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Закон) и нарушающей его право на свободу экономической деятельности <5>. В обоснование своего требования истец сослался на ст. 7 упомянутого Федерального закона, в соответствии с которой к архивным документам, находящимся в федеральной собственности, не отнесены документы, перечисленные в оспариваемом пункте Положения. Следовательно, по мнению заявителя, данная документация, в том числе по объектам капитального строительства, входит в архивные фонды конкретных организаций, которые образуют совокупность архивных документов. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (ред. от 04.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 25.10.2004. N 3. Ст. 4169; РГ. 08.12.2006. N 4243.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2006 года было отказано в удовлетворении заявления. Суд указал, что в соответствии со статьей 5 вышеуказанного Закона в состав Архивного фонда Российской Федерации входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, в частности градостроительная документация <6>. -------------------------------- <6> Решение Верховного Суда РФ от 23.08.2000 N ГКПИ00-751 "Об оставлении без удовлетворения жалобы о признании недействительным п. 10 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 N 1301" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с положениями ст. 7 этого Закона к федеральной собственности относятся архивные документы: хранящиеся в федеральных государственных архивах, федеральных музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук на основании договора хранения без передачи их в собственность); государственных органов и организаций, указанных в подпункте "б" п. 3 ч. 1 ст. 4 данного Федерального закона; иные документы, предусмотренные этой статьей. К собственности субъекта Российской Федерации относятся архивные документы: хранящиеся в государственных архивах субъекта Российской Федерации, музеях и библиотеках субъекта Российской Федерации (за исключением документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность); государственных органов и организаций субъекта РФ. Согласно п. 2 ст. 3 указанного Закона под архивным документом понимается материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать; он подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства. Указанным критериям полностью отвечают технические паспорта и другие документы, сформированные в инвентарные дела, поскольку они содержат разностороннюю информацию о зданиях, сооружениях и иных объектах различного назначения на определенной территории, могут иметь долговременное практическое применение и большую научную, историческую ценность. Следовательно, совокупности указанных архивных документов, сформированных в инвентарные дела, образуют соответствующие архивные фонды. Поскольку жилищный фонд подлежит государственному учету, который производится на основании технического учета, осуществляемого независимо от его принадлежности по единой системе для Российской Федерации, а объекту градостроительной деятельности присваивается на федеральном уровне инвентарный номер, то отнесение архивных фондов к государственной собственности соответствует федеральному законодательству. Пунктами 2 и 3 ст. 6 Федерального закона от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ред. от 10.01.2003) установлено, что физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования <7>. РФ и субъекты Российской Федерации являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем установленных Законом способов. -------------------------------- <7> Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ред. от 10.01.2003) // Собрание законодательства РФ. 20.02.1995. N 8. Ст. 609; 13.01.2003. N 2. Ст. 167.

Основываясь на вышеприведенных статьях указанных нормативных актов, Верховный Суд РФ пришел к правильному выводу о том, что архивы БТИ правомерно отнесены к государственной части Архивного фонда РФ. В резолютивной части суд сделал обоснованный вывод о том, что п. 14 Положения не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и принял решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Таким образом, на основании изложенного можно сделать следующие выводы. Во-первых, БТИ имеют специфический правовой статус, обусловленный организационно-правовой формой, в которой создаются данные структуры. С одной стороны, они являются коммерческими организациями, созданными в форме унитарных предприятий, и, следовательно, целью их деятельности является извлечение прибыли. С другой стороны, Положение о государственном учете жилищного фонда наделяет БТИ специфическими полномочиями, связанными с осуществлением технической инвентаризации жилищного фонда. Во-вторых, предоставленная унитарным предприятиям, в данном случае БТИ, юридическая возможность получать прибыль влечет систематическое повышение расценок на оказываемые услуги по осуществлению технической инвентаризации жилищного фонда, так как пределы потенциальной прибыли, которую имеют возможность получать коммерческие юридические лица, закон не ограничивает. В-третьих, в сегменте административно-правовых отношений, связанных с осуществлением технического учета жилищного фонда, БТИ являются монополистами. Других структур, уполномоченных осуществлять технический учет в РФ, не существует. Следовательно, отсутствие конкуренции в данной сфере приводит к тому, что цены на оказываемые БТИ услуги не подчиняются рыночным законам спроса и предложения и устанавливаются исключительно на административно-распорядительной основе. В-четвертых, социальная значимость функций, осуществляемых БТИ, заключающаяся в ориентации на реализацию общественных интересов российских граждан, вступает в противоречие с коммерческим характером деятельности БТИ, обусловленной ее организационно-правовым статусом. В-пятых, для разрешения указанных проблем и противоречий необходимо демонополизировать сферу технического учета жилищного фонда за счет реорганизации унитарных предприятий в хозяйственные общества; предоставить возможность другим организационно-правовым структурам участвовать в осуществлении технического учета жилищного фонда РФ. Все субъекты, участвующие в осуществление технического учета жилищного фонда РФ, должны действовать по единым правилам, которые в настоящее время приняты и действуют. Так, во исполнение Постановления Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в РФ" был издан Приказ Минземстроя России от 04.08.1998 N 37 "Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации" (ред. от 04.09.2000 г.), в котором изложен единый порядок осуществления и процессуального оформления технического учета жилищного фонда в РФ <8>. -------------------------------- <8> Приказ Минземстроя России от 04.08.1998 N 37 (ред. от 04.09.2000) "Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации" // Строительная газета. 20.08.1999. N 28; 23.08.1999. N 32; 27.08.1999. N 33; 17.09.1999. N 36; 24.09.1999. N 37.

В-шестых, с формированием конкурирующих структур в сфере технического учета жилищного фонда будет решена социальная проблема огромных очередей, записывающихся на прием в БТИ по месту нахождения объекта недвижимости, в связи с тем что невозможно обратиться в иные структуры, выполняющие аналогичные функции. Резко снизится количество взяток за ускоренное оформление необходимых документов. Уровень качества и своевременность оказываемых услуг населению в сфере технической инвентаризации жилья должны являться основными критериями ценовой политики в данном сегменте административно-правового регулирования жилищной сферы. В-седьмых, положения Закона РФ "Об архивном деле в РФ" об отнесении архивов БТИ к государственной собственности не должны быть подвергнуты пересмотру, так как возможность нахождения архивов БТИ в частной собственности может привести к неоднозначным трактовкам положений о перечне и содержании документов, подлежащих архивному учету в соответствии с указанным Положением.

Название документа