Гражданский оборот земельных участков, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия: проблемы правоприменительной практики

ГРАЖДАНСКИЙ ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, В ПРЕДЕЛАХ КОТОРЫХ РАСПОЛАГАЮТСЯ ОБЪЕКТЫ АРХЕОЛОГИЧЕСКОГО НАСЛЕДИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

И. В. БОГОМЯКОВ

Богомяков Илья Владимирович, преподаватель кафедры политологии и правоведения экономического факультета Московского государственного университета природообустройства.

В статье рассмотрены правовые аспекты оборота земельных участков. Автором исследована судебно-арбитражная практика по вопросам гражданского оборота таких земельных участков. На основе системного анализа норм гражданского и земельного законодательства, а также законодательства об объектах культурного наследия, судебно-арбитражной практики и мнений, высказанных в литературе, представлены предложения по разрешению правовых проблем, возникающих в процессе гражданского оборота земельных участков, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия.

Ключевые слова: гражданский оборот, земли историко-культурного назначения, земельный участок, объект археологического наследия.

Civil turnover of land plots within the limits of which there are objects of archeological heritage: problems of law-application practice I. V. Bogomyakov

The article considers the legal aspects of turnover of land plots. The author studies judicial-arbitrazh practice of the issues of civil turnover of such plots. On the basis of systemic analysis of the norms of civil and land legislation and also legislation on the objects of cultural heritage, judicial-arbitrazh practice and opinions formulated in the literature the author presents proposals with regard to resolution of legal problems arising in the process of civil turnover of land plots within the limits of which there are objects of archeological heritage.

Key words: civil turnover, lands of historical-culture purpose, land plot, object of archeological heritage.

Земли историко-культурного назначения выделяются в п. 2 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <1> (далее - ЗК) как вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов. В основе такого выделения лежит историко-культурное значение указанных земель (п. 1 ст. 94 ЗК). Согласно п. 1 ст. 99 ЗК к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе объектов археологического наследия, земли достопримечательных мест, в том числе мест традиционного бытования исторических промыслов, производств и ремесел, земли военных и гражданских захоронений. Таким образом, целевое назначение указанных земель состоит в том, что они выступают пространственно-территориальным базисом для обеспечения физической сохранности располагающихся на них памятников истории и культуры. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 17, N 10. Ст. 763, N 30. Ст. 3122, 3128; 2006. N 1. Ст. 17, N 17. Ст. 1782, N 23. Ст. 2380, N 27. Ст. 2880, 2881, N 31. Ст. 3453, N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279, 5282, N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. 23, 24, N 10. Ст. 1148, N 21. Ст. 2455, N 26. Ст. 3075, N 31. Ст. 4009, N 45. Ст. 5417, N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251, 2253, N 29. Ст. 3418, ст. 30, ст. 3597, 3616, N 52. Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19, N 11. Ст. 1261, N 29. Ст. 3582, ст. 3601, N 52 (1 ч.). Ст. 6416, ст. 6441.

Поэтому важнейшей особенностью осуществления права собственности на земли историко-культурного назначения является установление в федеральном земельном законодательстве пределов оборотоспособности земельных участков на землях историко-культурного назначения. Согласно п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 51-ФЗ <2> (далее - ГК) земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Пункты 2 и 3 ст. 209 ГК предусматривают, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Пункт 1 ст. 260 ГК, развивающий эти нормы, предусматривает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209), поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301, N 9. Ст. 773; 1996. N 34. Ст. 4026; 1999. N 28. Ст. 3471; 2001. N 17. Ст. 1644, N 21. Ст. 2063; 2002. N 12. Ст. 1093, N 48. Ст. 4737, 4746; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5034; 2004. N 31. Ст. 3233; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 43, N 27. Ст. 2722, N 30 (ч. 2). Ст. 3120; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21, N 7. Ст. 834, N 27. Ст. 3213, N 31. Ст. 3993, N 41. Ст. 4845, N 49. Ст. 6079, N 50. Ст. 6246; 2008. N 17. Ст. 1756, N 20. Ст. 2253, N 29 (ч. 1). Ст. 3418, N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 14, 19, 23, N 7. Ст. 775.

В соответствии со ст. 27 ЗК оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренными гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом и федеральными законами. Согласно п. 4 ст. 27 ЗК из оборота изъяты земельные участки на землях историко-культурного назначения, занятые находящимися в федеральной собственности воинскими и гражданскими захоронениями. В соответствии с п. 5 ст. 27 ЗК ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия. Статья 50 Закона об объектах культурного наследия устанавливает, что объекты археологического наследия и достопримечательные места отчуждению не подлежат. Если не подлежат приватизации объекты культурного наследия, то не подлежат отчуждению и земельные участки, на которых они находятся, поскольку не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу (абз. 5 п. 4 ст. 35 ЗК). Все остальные земельные участки, которые не включены в указанные перечни, могут находиться в собственности граждан и юридических лиц. Такой позиции придерживается и судебная практика. Например, в решении от 14 ноября 2003 г. по делу N А44-2339/03-С13 <3> Арбитражный суд Новгородской области указал, что перечень изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков установлен ч. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ и является исчерпывающим. -------------------------------- <3> Справочная правовая система "КонсультантПлюс": раздел "Судебная практика".

Согласно п. 4 ч. 5 названной статьи ограничены в обороте земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия. Культурный слой Новгорода не является объектом особо ценного культурного наследия народов Российской Федерации, не включен в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия, а также в Список всемирного культурного наследия, а потому отказ администрации г. Новгорода о предоставлении в собственность земельного участка, занятого культурным слоем, закрытому акционерному обществу является незаконным. Принципиально важно то, что оборотоспособность земельных участков на землях историко-культурного назначения, ее содержание и пределы являются одним из элементов правового режима земель историко-культурного назначения. Поэтому действуют такие ограничения с момента отнесения земель или земельных участков к землям историко-культурного назначения, т. е. с момента отнесения соответствующих земель к землям историко-культурного назначения. Если на земельном участке располагается объект недвижимости, имеющий историко-культурную ценность и соответствующий юридически значимым признакам объекта культурного наследия, но не включенный в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, а соответствующий земельный участок - не отнесенный к землям историко-культурного назначения, их оборот не будет очерчиваться законодательными рамками пределов оборотоспособности земельных участков на землях историко-культурного назначения. Такой позиции придерживается и судебная практика. В решении Арбитражного суда Пензенской области от 15 декабря 2003 г. по делу N А49-102/04-228А/7 <4> отмечается, что п. 5 ст. 27 ЗК содержит перечень земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и ограниченных в обороте, в том числе земли особо охраняемых природных территорий или занятые особо ценными объектами культурного наследия. Земельный кодекс к землям особо охраняемых территорий и объектов относит земли, имеющие строго определенное целевое назначение: природоохранное, рекреационное, оздоровительное, научное, этнографическое и историко-культурное. Если земли не обладают указанными целевыми назначениями, то они не могут быть отнесены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов <5>. -------------------------------- <4> Справочная правовая система "КонсультантПлюс": раздел "Судебная практика". <5> Справочная правовая система "КонсультантПлюс": раздел "Судебная практика".

Пределы оборотоспособности земельных участков на землях историко-культурного назначения законодательно конкретизированы только в отношении земельных участков, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия. В соответствии со ст. 49 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <6> (далее - Закон об объектах культурного наследия) объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. При этом объект археологического наследия из государственной собственности отчуждаться не может, а земельный участок находится в свободном гражданском обороте. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 23. Ст. 2203; 2006. N 1. Ст. 10, N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 21, N 27. Ст. 3213, N 43. Ст. 5084, N 46. Ст. 5554; 2008. N 20. Ст. 2251, N 29 (ч. 1). Ст. 3418, N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

В соответствии с п. 4 ст. 35 ЗК отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан или юридических лиц. Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения, если они принадлежат одному лицу. Однако п. 4 ст. 28 ЗК предусматривает, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Между тем п. 1 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия говорит о земельном участке как неотъемлемой части объекта культурного наследия. В литературе также высказана точка зрения по вопросу о раздельном нахождении в гражданском обороте земельного участка и объекта археологического наследия. По мнению С. А. Боголюбова, в том случае, если объект культурного наследия относится к объектам, перечисленным в подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК, и располагается на земельном участке, находящемся в частной собственности, в силу названной нормы земельный участок у собственника не изымается при условии, что в законе нет прямого указания на обратное <7>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (2-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <7> Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. А. Галиновской, Е. Л. Мининой и др. М.: Проспект, 2008. С. 341.

Поэтому в правоприменительной практике возникает вопрос: можно ли рассматривать принцип раздельного гражданского оборота земельного участка и объекта археологического наследия как такое разрешение или земельный участок, являясь частью объекта археологического наследия, приватизации не подлежит? Судебные решения по-разному отвечают на этот вопрос, в связи с чем их можно разделить на две группы. К первой относятся решения, допускающие гражданский оборот земельных участков, занятых объектами археологического наследия, при наличии определенных условий, указанных в федеральном законе. Так, в кассационном Определении от 31 января 2007 г. N 91-Г06-10 Верховный Суд РФ отметил, что земельные участки, на которых расположены объекты археологического наследия и историко-культурного значения, используются строго в соответствии с их целевым назначением и ограничиваются в обороте, и согласно абз. 2 ч. 2 ст. 27 ЗК такие земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных законами <8>. -------------------------------- <8> Справочная правовая система "КонсультантПлюс": раздел "Судебная практика".

Сходную позицию занял и Арбитражный суд Костромской области. В решении от 5 мая 2009 г. по делу N А31-1034/2009-28 суд пришел к выводу, что ни Земельный кодекс, ни Федеральные законы "О приватизации государственного и муниципального имущества" и "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" не относят такие земельные участки к объектам, изъятым из оборота, и не содержат запрета на их приватизацию. Таким образом, законодатель предусмотрел возможность приобретения земельного участка, отнесенного к землям историко-культурного назначения, в собственность. Судебной коллегией по гражданским делам Костромского областного суда в кассационном Определении от 24 августа 2009 г. по делу N 33-1013 <9> отмечено, что в отношении земель, ограниченных в обороте, перечень которых закреплен п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, закон устанавливает общий запрет на их передачу в частную собственность. -------------------------------- <9> Справочная правовая система "КонсультантПлюс": раздел "Судебная практика".

Вместе с тем согласно п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ федеральным законом могут устанавливаться исключения из этого правила. Однако по смыслу п. 2 ст. 27 ЗК и исходя из разрешительного метода регулирования земельных отношений такое исключение должно быть сформулировано в виде прямого дозволения на передачу в частную собственность конкретных категорий земельных участков из числа ограниченных в обороте земель. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не может быть признан таким специальным федеральным законом, так как не содержит правовых норм, прямо указывающих на возможность предоставления земельных участков, занятых объектами археологического наследия, в частную собственность. Позиция судов общей юрисдикции и арбитражных судов нижестоящих инстанций получает развитие в решениях вышестоящих судов. Например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 13 марта 2007 г. N 15355/06 указано, что ООО "Эрго" обратилось с заявлением о приобретении в собственность земельного участка, занятого объектом археологического наследия, как собственник объекта недвижимого имущества. В силу п. 4 ст. 28 ЗК не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление. В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию земельных участков. В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 июля 2009 г. N 3573/09 суд пришел к выводу, что, поскольку спорный земельный участок в границах территории объекта археологического наследия из хозяйственного использования не изъят и законодательство не содержит запрета на оборот таких земельных участков, Комитет по имущественным отношениям администрации г. Пскова необоснованно отказал в передаче в собственность обществу с ограниченной ответственностью данного земельного участка, а у судов отсутствовали правовые основания для отказа в удовлетворении заявленных обществом требований. Общим для приведенных судебных решений является то, что они связывают запрет на оборот земельных участков, в пределах которых расположены объекты археологического наследия, не столько с их историко-функциональной связью, сколько с отсутствием общего разрешения, предусмотренного специальным федеральным законом. Аналогичная позиция высказана и в литературе. Приведенные судебные решения основаны на соответствующих нормах материального права. Пункт 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия, развивая положения п. 2 ст. 49 этого Закона, устанавливает запрет на приватизацию объектов археологического наследия, а не занимаемых ими земельных участков. Значит, общее разрешение на гражданский оборот земельных участков, занятых объектами археологического наследия, Законом об объектах культурного наследия установлено в п. 2 ст. 49 и п. 1 ст. 50. Вторую группу составляют судебные решения, исключающие возможность оборота земельных участков под объектами археологического наследия по причине того, что земельный участок является частью объекта археологического наследия. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июля 2005 г. N А52-6464/2004/1 суд указал, что земельные участки, занятые объектами археологического наследия, отнесены к землям историко-культурного назначения, используются строго в соответствии с их целевым назначением (п. 1 ст. 99 ЗК РФ), в силу п. 5 ст. 27 ЗК ограничиваются в обороте. В соответствии с п. 3 ст. 49 Закона об объектах культурного наследия объекты археологического наследия находятся в государственной собственности и в силу п. 1 ст. 50 отчуждению из государственной собственности не подлежат. Таким образом, сделка купли-продажи спорного земельного участка не соответствует требованиям закона и является ничтожной на основании ст. 168 ГК РФ. Арбитражный суд Псковской области в решении от 13 декабря 2006 г. N А52-2524/2005/1 отказал в удовлетворении иска открытого акционерного общества к администрации г. Великие Луки о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка на том основании, что последний является частью объекта археологического наследия, а в силу п. 1 ст. 50 ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат. Исходя из изложенного, можно заключить, что проблема раздельного нахождения в гражданском обороте объекта археологического наследия и земельного участка, в пределах которого он находится, может быть решена следующим образом. Согласно п. 1 ст. 35 ЗК при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Данная норма корреспондирует с п. 1 ст. 6 ЗК, предусматривающим в качестве объекта земельных отношений часть земельного участка. А. К. Голиченков полагает, что приобретение права на использование земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник здания, строения или сооружения, означает, что новым собственником может быть приобретено любое из предусмотренных в ст. 15, 20 - 24 ЗК <10>, т. е. в том числе и право ограниченного пользования чужим земельным участком (публичный сервитут). Данная точка зрения имеет важное значение в тех ситуациях, когда в собственности одного лица находится и земельный участок, и объект недвижимости. В дальнейшем объект недвижимости может быть признан объектом археологического наследия, и тогда возникает вопрос о юридической судьбе земельного участка. Сервитут же не требует фактического обладания земельным участком (чего нельзя сказать о других земельно-правовых титулах) и одновременно выступает обременением, необходимым для обеспечения государственной охраны объекта археологического наследия, его изучения, проведения контроля за его состоянием и т. д. Поэтому ст. 23 ЗК следует дополнить таким новым основанием установления публичного сервитута, как необходимость прохода по земельному участку в целях использования части этого участка для обеспечения сохранности объекта археологического наследия. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козыря включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <10> Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Земельный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий. М.: Агентство "Библиотечка "Российской газеты", 2002. С. 140.

------------------------------------------------------------------

Название документа