Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере

(Матиящук С. В.)

("Законодательство и экономика", 2011, N 1)

Текст документа

НОВОЕ В ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ УЧРЕЖДЕНИЙ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

С. В. МАТИЯЩУК

Кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права СибУПК С. В. Матиящук подвергает критическому анализу только что вступившие в силу поправки к федеральным законам, касающиеся полномочий государственных и муниципальных учреждений в бюджетной сфере.

С 1 января 2011 г. вступили в действие поправки к Федеральным законам от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 22 июля 2010 г. N 164-ФЗ) "О некоммерческих организациях" и от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ (в ред. от 8 мая 2010 г. N 164-ФЗ) "Об автономных учреждениях". В связи с этим в переходный период, с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., всем отечественным государственным и муниципальным учреждениям не только придется приводить свои уставы в соответствие с новыми положениями, но и существенно корректировать как линию поведения во взаимоотношениях с собственниками имущества (учредителями), так и свою деятельность.

Необходимость реформы продиктована низкой эффективностью расходования бюджетных средств учреждениями в связи с отсутствием взаимосвязи между результатами деятельности учреждений и их финансированием. Как известно, за последние годы государство предприняло несколько попыток для реформирования бюджетной сферы. Во-первых, все государственные и муниципальные учреждения были переведены на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство в целях обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств. Во-вторых, введена обязательная процедура государственных и муниципальных закупок. С одной стороны, эти меры принесли положительные результаты, а с другой - усложнили работу многих учреждений. В настоящее время предпринята очередная попытка преобразовать бюджетную сферу путем изменения правового положения бюджетных учреждений.

Основная цель изменения правового статуса бюджетных учреждений - повышение качества государственных и муниципальных услуг, работ и функций. Реформаторы предлагают следующие пути решения поставленной цели:

- изменение механизма финансового обеспечения учреждений. В частности, определенные организации в бюджетной сфере будут переведены со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного и муниципального задания;

- предоставление права определенным учреждениям заниматься приносящей доход (коммерческой) деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

- упразднение субсидиарной ответственности государства по обязательствам некоторых бюджетных учреждений.

Как видим, у реформаторов благие цели и задачи. Данные преобразования должны повысить качества услуг в медицине, образовании и в других социально значимых сферах. Но не все с воодушевлением восприняли изменение правового статуса бюджетных учреждений. По мнению противников реформы, нововведения могут привести к резкому сокращению учреждений, оттоку из них квалифицированных кадров. Как следствие, возможен процесс слияния и поглощения учреждений на рынке социальных услуг. Высказывается мнение, что в стране не останется бесплатного образования и медицины, а многие театры, музеи и библиотеки могут прекратить свою деятельность. Возрастет уровень коррупции, поскольку чиновники будут решать, каким учреждениям предоставлять государственные и муниципальные задания.

По мнению экспертов, эти возражения прежде всего связаны с тем, что сейчас ясна только общая идея реформы, но не детали ее реального осуществления. Поэтому ее очень сложно оценивать. Но, как бы мы ни относились к нововведениям в бюджетной сфере, они уже приняты, и с этим придется считаться, а что будет на практике - покажет время.

Рассмотрим основные преобразования в отношении правового положения бюджетных учреждений. С 1 января 2011 г. все они будут делиться на три типа:

- казенные учреждения;

- бюджетные учреждения с расширенным объемом прав;

- автономные учреждения.

Согласно статье 31 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (в ред. от 29 ноября 2010 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в казенные будут переведены следующие федеральные бюджетные учреждения:

- управления объединений, управления соединений и воинских частей Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

- следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы и исправительные учреждения, исполняющие наказания;

- специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

- учреждения Главного управления специальных программ Президента РФ, Государственной фельдъегерской службы, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федерального космического агентства, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков;

- психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Этот перечень не является исчерпывающим.

В свою очередь, решение о создании федеральных казенных учреждений путем изменения типа федеральных бюджетных учреждений принимается Правительством РФ. Решения о переводе бюджетных учреждений субъектов Федерации и муниципальных бюджетных учреждений в казенные принимаются органом государственной власти субъектов Федерации и органом местного самоуправления посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов. Такие акты должны содержать перечень казенных учреждений.

Распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. N 1505-р утверждены Методические рекомендации по определению типа государственного (муниципального) учреждения, а также оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения, предназначенные для органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований, поскольку определяют порядок изменения статуса подведомственных им учреждений.

Законодатель выделяет две группы критериев, которыми необходимо руководствоваться при выборе типа учреждения применительно к той или иной конкретной ситуации. К первой относятся основные критерии, предусмотренные в положениях федеральных законов и иных нормативных актов (к их числу относятся сфера и виды деятельности учреждения). Ко второй - дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного или муниципального учреждения.

Критерии первой группы очень расплывчаты. По общему правилу к казенным целесообразно относить только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности. Вместе с тем законодатель допускает создание казенных учреждений и в иных сферах. Сферы деятельности казенных, автономных и бюджетных учреждений четко не определены. Так, автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. В свою очередь, бюджетные учреждения с расширенными правами создаются в таких приоритетных областях, как наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, и одновременно предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений.

Таким образом, основные критерии не позволяют четко определить, какой тип учреждения необходимо выбрать применительно к той или иной конкретной ситуации, и, как следствие, необходимо принимать во внимание экономический потенциал учреждения, который устанавливается на основании следующих показателей:

- средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих;

- средний рост доходов учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих;

- средний рост балансовой стоимости основных фондов учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих;

- средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих;

- средний рост заработной платы работников в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих;

- коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста зарплаты работников учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту зарплаты административно-управленческого персонала за отчетный финансовый год и два предыдущих.

Кроме того, при определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения дополнительно могут использоваться следующие показатели:

- достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг. Положительно оценивается тот факт, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их;

- степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года. Положительно оценивается, если это значение составляет не более 85%;

- отношение среднемесячной зарплаты работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту Федерации (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100%);

- наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия таковой);

- доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год.

В свою очередь, к показателям, используемым при определении управленческого потенциала государственного или муниципального учреждения, относятся:

- способность административно-управленческого персонала эффективно вести организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления);

- рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;

- наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

- наличие программы развития автономного учреждения.

Анализ положений вышеуказанных Законов позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, по замыслу реформаторов перечень казенных учреждений будет ограничен. В целом их статус аналогичен статусу бюджетных учреждений, определенному действующим в настоящее время законодательством. А все остальные учреждения получат статус автономных и так называемых бюджетных с расширенными правами и вынуждены будут заниматься деятельностью, приносящей доходы. Во-вторых, слишком многие вопросы отданы на усмотрение собственников имущества учреждений (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) при определении типа государственного или муниципального учреждения, а также при оценке целесообразности принятия решения об изменении типа государственного или муниципального учреждения. В-третьих, чем выше экономический и управленческий потенциал государственного или муниципального учреждения, тем более целесообразен его перевод со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного и муниципального задания.

------------------------------------------------------------------

Название документа