Правовой статус саморегулируемой организации кадастровых инженеров как субъекта гражданских правоотношений

(Савенко О. В.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2011, N 2) Текст документа

ПРАВОВОЙ СТАТУС САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ КАДАСТРОВЫХ ИНЖЕНЕРОВ КАК СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

О. В. САВЕНКО

Савенко Оксана Валерьевна, руководитель юридической клиники, преподаватель - ассистент кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации.

В условиях перехода российской экономики к саморегулированию и ввиду реформирования государственного кадастрового учета объектов недвижимости оценка статуса саморегулируемых организаций деятельности кадастровых инженеров вызывает интерес и теоретиков, и практиков. Помимо анализа нормативных правовых актов автором исследованы локальные документы действующих саморегулируемых организаций. В статье освещаются проблемы определения правового статуса саморегулируемых организаций, деятельности кадастровых инженеров в их отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: саморегулируемая организация деятельности кадастровых инженеров; саморегулирование; государственный кадастр недвижимости; кадастровый инженер; кадастровая деятельность; некоммерческое партнерство.

Legal status of the self-adjustable organization of cadastral engineers as subject of civil legal relationship O. V. Savenko

Savenko Oksana Valerievna, The head of legal clinic, the lecturer of chair of the civil and enterprise right of the Volgograd cooperative institute (branch) of "The Russian university of cooperation".

In the conditions of transition of the Russian economy to self-regulation and in a kind of reforming of the state cadastral account of objects of real estate the estimation of the status of the self-adjustable organizations of cadastral engineers activity will cause interest theorists and experts. Besides the analysis of standard legal certificates the author investigates local documents of the operating self-adjustable organizations. In article problems of definition of legal status of the self-adjustable organizations of cadastral engineers activity in their relations with public authorities and local government and through definition of legal essence of their members rise.

Key words: the seif-adjustable organization of cadastral engineers activity; self-regulation; the state cadastre of real estate; the cadastral engineer; cadastral activity; noncommercial partnership.

Ведение государственного кадастра объектов недвижимого имущества представляет собой совокупность сложных технологических, экономических и юридических процессов, осуществляемых разными субъектами. Все кадастровые мероприятия должны проводиться по единой методике и системе на всей территории Российской Федерации <1>, для чего необходимо слаженное взаимодействие участников, их понимание и четкое видение ими работы друг друга. -------------------------------- <1> Анисимов П. В. Принципы ведения государственного земельного кадастра // О развитии института кадастровых инженеров в системе оборота недвижимого имущества: Материалы научно-практической конференции (30 июня 2010 года). Волгоград, 2010. С. 30.

Одним из субъектов, задействованных в осуществлении кадастровых мероприятий, является саморегулируемая организация в сфере кадастровой деятельности (или саморегулируемая организация кадастровых инженеров, далее - СРО КИ), правовой статус которой требует детального рассмотрения. Правовой основой функционирования саморегулируемых организаций на территории Российской Федерации являются положения, закрепленные в следующих нормативных правовых актах: 1) Гражданский кодекс РФ; 2) ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>; -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

3) ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <3>; -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

4) ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <4>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Согласно положениям этих актов любая саморегулируемая организация является юридическим лицом, поэтому такая организация может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, и выполнять связанные с этой деятельностью обязанности. Это некоммерческая организация, которая по организационно-правовой форме представляет собой некоммерческое партнерство и основной целью деятельности которой не является извлечение прибыли и ее распределение между участниками. Саморегулируемая организация имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, открывать счета в российских и иностранных банках, свободно совершать сделки и заключать договоры для осуществления целей своей деятельности, указанной в уставных документах, беспрепятственно взаимодействовать с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из реестра. В соответствии с законодательством СРО должна: объединять не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида; иметь стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми ее членами; обеспечивать дополнительную имущественную ответственность каждого члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг). В ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" четко сформулированы цели создания СРО КИ: обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров; установление для обязательных членов таких объединений правил осуществления ими кадастровой деятельности, правил поведения при осуществлении этой деятельности, правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров; осуществление контроля за соблюдением установленных правил; повышение квалификации кадастровых инженеров. Уставные документы, составляемые по общим принципам, в обязательном порядке должны отражать указанные цели. Единственной на сегодняшний момент СРО КИ, существующей в Волгоградской области, является подразделение некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация деятельности кадастровых инженеров" по Волгоградской области. В соответствии с Положением о подразделении эта саморегулируемая организация создана для выполнения следующих функций: заключение от имени партнерства соответствующих договоров и соглашений с учетом ограничений, установленных федеральными законами и иными актами; обеспечение информационной открытости деятельности членов подразделения, публикация информации об этой деятельности в порядке, установленном законодательством, что служит цели обеспечения условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров; разработка и организация правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров; ведение реестра членов партнерства и обеспечение в рамках законодательства доступа к сведениям, содержащимся в реестре; организация повышения квалификации, профессионального обучения, стажировок, сертификации кадастровой деятельности членов партнерства; организация и проведение собраний, тематических семинаров, конференций, совещаний с участием членов подразделения - в целях повышения квалификации профессиональных участников рынка; осуществление контроля кадастровой деятельности своих членов в части соблюдения ими требований правил и стандартов кадастровой деятельности. Кроме того, функциями подразделения являются: 1) учреждение средств массовой информации, осуществление издательской деятельности; 2) рассмотрение жалоб на действия членов партнерства; 3) представление законных интересов членов партнерства в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и с иными структурами, в том числе путем подачи исков о защите прав и законных интересов членов партнерства. Помимо общей правоспособности, вытекающей из основ гражданского законодательства, ФЗ "О саморегулируемых организациях" наделяет СРО КИ специальными правами: 1) представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в частности при рассмотрении спора, связанного с принятием органом кадастрового учета решения об отказе в осуществлении кадастрового учета. Это представительство осуществляется без оформления доверенности. Таким образом, саморегулируемая организация оказывает кадастровому инженеру, зачастую не обладающему необходимыми юридическими знаниями, существенную поддержку при решении юридических вопросов; 2) разрабатывать, устанавливать и опубликовывать обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации правила осуществления ими кадастровой деятельности, правила поведения при осуществлении этой деятельности, правила деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров; 3) осуществлять контроль кадастровой деятельности своих членов в части соблюдения требований законодательства; 4) получать от органа кадастрового учета информацию о результатах деятельности своих членов; 5) рассматривать жалобы на действия своих членов; 6) принимать в отношении своих членов предусмотренные учредительными и иными внутренними документами меры ответственности. Члены СРО КИ платят членские взносы. Кадастровые инженеры как члены СРО не сохраняют прав на переданное ими в собственность имущество, в том числе и на членские взносы. Кадастровые инженеры не отвечают по обязательствам СРО КИ, в которой участвуют в качестве членов, в свою очередь, и юридическое лицо не отвечает по их обязательствам. В уставных документах СРО КИ закладываются контролирующие, профориентационные и медиативные функции, что позволяет судить о косвенном участии СРО КИ в профессиональной деятельности своих членов. Так, организации могут вступать в отношения с государственными органами и органами местного самоуправления по поводу осуществления их членами профессиональной деятельности: 1) от своего имени оспаривать любые акты и решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения; 2) участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов; 3) вносить на рассмотрение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования; 4) запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций в установленном федеральными законами порядке. С начала реформирования кадастрового учета объектов недвижимого имущества остается актуальной проблема взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно вовлеченных в процессы учета недвижимости, и СРО КИ. Должностные лица проявляют некоторое высокомерие, отказываясь признавать в СРО КИ активных субъектов гражданских правоотношений. Между тем кадастровыми инженерами совершается огромное количество ошибок при оформлении документации. Отчасти эти ошибки связаны с отсутствием профессионализма, отчасти - с отсутствием информации, которая должна бы храниться в органах государственной власти. Сотрудничество с СРО КИ государственных органов в рамках открытого доступа к информации членов, проведения совместных научных, теоретических и практических мероприятий повысило бы общий уровень осуществления кадастровой деятельности и заметно ускорило процесс формирования баз данных. Кроме того, саморегулируемая организация призвана законом выполнять функции своеобразного профессионального союза, защищая интересы своих членов перед государством и потребителями, а также разрешая конфликтные и спорные ситуации. Для этого СРО КИ имеет право проводить переговоры, приглашать медиатора или взять на работу штатного специалиста по досудебному урегулированию споров, создать постоянно действующий третейский суд или созывать третейский суд по мере необходимости. Исходя из смысла ст. 3 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации" <5>, постоянно действующие третейские суды образуются торговыми палатами, биржами, общественными объединениями предпринимателей и потребителей, иными организациями - юридическими лицами, созданными в соответствии с законодательством России, и их объединениями и действуют при этих организациях. Постоянно действующий третейский суд считается образованным, когда организация - юридическое лицо: приняла решение об образовании постоянно действующего третейского суда; утвердила положение о постоянно действующем третейском суде; утвердила список третейских судей, который может иметь обязательный или рекомендательный характер для сторон. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3019.

Так, 27 января 2009 г. при некоммерческом партнерстве "Саморегулируемая организация деятельности кадастровых инженеров" по решению общего собрания членов был создан Третейский суд, президиумом СРО был утвержден список третейских судей. Немногим позже Третейский суд НП "Кадастровые инженеры" был аккредитован Арбитражным судом г. Москвы и Хорошевским районным судом г. Москвы. Согласно законодательству РФ и Положению о третейском суде этот орган призван рассматривать споры: между членами НП "Кадастровые инженеры" (в том числе и членами региональных подразделений); между членами НП "Кадастровые инженеры" и иными лицами; между любыми лицами, обратившимися для разрешения гражданско-правовых споров, в том числе касающихся невыполнения или некачественного выполнения договорных обязательств. СРО КИ обеспечивает имущественную ответственность членов перед потребителями их услуг и другими лицами за неправомерные или некомпетентные действия путем создания системы личного и (или) коллективного страхования с минимальным размером страховой суммы в 30 тыс. руб. в год на каждого члена либо путем формирования компенсационного фонда в размере не менее чем 3 тыс. руб. на каждого члена. СРО КИ не вправе заключать договоры подряда на выполнение кадастровых работ, однако анализ действующего законодательства позволяет судить о косвенном участии СРО в профессиональной деятельности своих членов в целях защиты и восстановления их прав. Вопрос о членстве кадастрового инженера в саморегулируемой организации требует особого внимания. Кадастровым инженером признается физическое лицо, имеющее действующий квалификационный аттестат, который дает право осуществлять кадастровую деятельность. Законодателем закреплен перечень требований, предъявляемых к кандидатам в кадастровые инженеры: 1) наличие гражданства Российской Федерации; 2) наличие среднего профессионального образования по одной из специальностей, определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или высшего образования, полученного в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования; 3) отсутствие непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления. Кандидат может получить аттестат кадастрового инженера только после успешного прохождения аттестации на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам. Прием квалификационных экзаменов органами исполнительной власти субъектов РФ начался только осенью 2010 г., в то время как саморегулируемые организации деятельности кадастровых инженеров появились сразу после вступления ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в действие. Пользуясь конституционным правом на объединение и преимуществом первенцев, активисты по всей стране более двух лет создавали общественные организации, называвшие себя саморегулируемыми организациями кадастровых инженеров. Многие из них вскоре по тем или иным причинам прекратили свое существование. Оставшиеся и действующие по сей день оказались в парадоксальной ситуации, влияющей на статус СРО КИ: членами саморегулируемых организаций деятельности кадастровых инженеров являются, по сути, лица, не обладающие статусом кадастрового инженера, хотя таковые уже имеются. Отказаться от членов, не успевших обрести статус до определенного момента, СРО КИ не может: членские взносы уплачены. Однако членство "некадастровых инженеров" в СРО КИ после официального начала аттестации является прямым нарушением закона. 2011 г. должен внести ясность в сложившуюся ситуацию: лица, не обладающие статусом кадастрового инженера, не должны приниматься в члены СРО КИ, а принятые ранее - в кратчайшие сроки должны пройти аттестацию. Продолжение принятия саморегулируемыми организациями в члены лиц, не обладающих соответствующим статусом, должно быть пресечено государственным запретом уже с начала 2011 г. Исходя из смысла ч. 1 ст. 34 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", СРО КИ представляет собой объединение именно кадастровых инженеров как профессиональных участников рынка. Несмотря на это, действующие саморегулируемые организации активно принимают в члены юридических лиц, осуществляющих землеустроительные работы, чем заявляют о себе как об объединении профессиональных участников рынка. В соответствии с ФЗ "О саморегулируемых организациях" разница между объединением профессионалов и объединением предпринимателей заключается в необходимом количестве членов и их субъектном составе. В целом же правовой статус их одинаков. Однако специализированным законом, как отмечено выше, проводится четкое разделение, не допускающее вступления юридических лиц в члены СРО КИ. Решением сложившейся проблемы может стать насильственная ликвидация не соответствующих закону СРО КИ или понуждение их к исключению из членов юридических лиц. Однако целесообразнее было бы разрешить юридическим лицам вступать в СРО КИ, учитывая, что законом не запрещено объединение в одной саморегулируемой организации субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности. Передавая функции контроля за осуществлением кадастровой деятельности от государственных органов к саморегулируемым организациям, законодатель предполагает еще на один шаг приблизиться к построению правового государства с истинной демократией. И почему в этой ситуации юридические лица должны пользоваться большим доверием, чем физические? Деятельность хозяйствующих субъектов также, если не в большей степени, нуждается в контроле. В связи с этим предлагаем внести изменения в ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и изложить ст. 34 в следующей редакции: "Кадастровые инженеры и юридические лица, работниками которых являются кадастровые инженеры, вправе создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве указанных лиц, в целях обеспечения условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, установления обязательных для членов таких объединений правил осуществления ими кадастровой деятельности, правил поведения при осуществлении этой деятельности, правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров, а также в целях осуществления контроля за соблюдением данных правил, повышения квалификации кадастровых инженеров (далее - саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности)". Необходимо отметить, что каждый кадастровый инженер обязан уведомить орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выдавший ему квалификационный аттестат, и орган кадастрового учета о выбранной форме организации своей кадастровой деятельности. То есть сначала гражданин приобретает статус кадастрового инженера, затем утверждает форму организации своей деятельность и лишь затем решает вопрос о вступлении в СРО КИ. Затяжной характер реформы породил обратный порядок, при котором осуществляющий землеустроительные работы гражданин, вступивший в СРО КИ, вынужден топтаться в очереди на аттестационный экзамен. Саморегулируемые организации деятельности кадастровых инженеров - полноценные субъекты гражданских правоотношений, обладающие всеми необходимыми признаками. Очень важно, чтобы спорные ситуации реформирования и законодательного регулирования не оставили негативного отпечатка на их деятельности.

Библиографический список

1. Анисимов П. В. Принципы ведения государственного земельного кадастра // О развитии института кадастровых инженеров в системе оборота недвижимого имущества: Материалы научно-практической конференции (30 июня 2010 года). Волгоград, 2010. С. 30.

------------------------------------------------------------------

Название документа