Специальные основания возникновения права собственности публично-правовых образований

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ <*>

В. Н. СОЛОВЬЕВ

-------------------------------- <*> Solov'yov V. N. Special grounds for arising of ownership right of public-law formations.

Соловьев Владимир Николаевич, заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В статье рассматриваются такие специфические способы приобретения права собственности государством, как налоги, неналоговые платежи, выморочное имущество, добыча полезных ископаемых. Автор особо отмечает, что специфические способы приобретения права государственной и муниципальной собственности подлежат комплексному правовому регулированию.

Ключевые слова: государство, казна, налоги, неналоговые платежи, право собственности, выморочное имущество.

The article considers such specific means of acquisition of ownership right by the state as taxes, tax payments, heirless property, and mining operations. The author notes that specific means of acquisition of state and municipal ownership right are subject to complex legal regulation.

Key words: state, treasury, taxes, non-tax payments, ownership right, heirless property.

Специфическим способом приобретения права собственности государством является поступление в бюджет налогов и сборов, при этом он является основным источником средств государственных и местных бюджетов в Российской Федерации, составляющим около 90% государственных централизованных финансов <1>. -------------------------------- <1> См.: Боженок С. Я. К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 7.

Следует отметить, что это один из старейших способов приобретения имущества государством. Так, Ксенофонт в трактате "О доходах" в качестве основных средств Афинского государства называл налоговые платежи и государственное имущество, а ученик Платона Аристотель в труде "Политика" рекомендовал государствам, которые нуждаются в денежных средствах, вводить государственные монополии на какой-либо вид экономической деятельности. Таким образом, для государства данное основание приобретения права собственности является основополагающим. При этом изучение исторических аспектов позволяет сделать вывод, что налоги становятся нормой государственной жизни не ранее XX в. Так, в Афинах на налоги смотрели как на отличительное свойство тираний, а в глазах римлян налоги служили своего рода данью, и облагались ими только покоренные народы и прочие неграждане. В средневековой Европе, так же как и в Новое время, прямые налоги относились "к разряду чрезвычайных мер военного времени" <2>. -------------------------------- <2> См.: Пайпс Р. Собственность и свобода. М., 2000. С. 308.

Однако в настоящее время повсеместно политическая власть прибегает к данному способу формирования имущественной основы своей деятельности. Отдельные ученые относят указанный способ пополнения казны к финансово-правовым, а не гражданско-правовым. Так, по мнению С. Пепеляева, "налог - единственно законная (устанавливаемая законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характера наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти" <3>. -------------------------------- <3> См.: Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С. Пепеляева. М.: Инвест-Фонд, 1995. С. 24.

Полагаем, что правовая природа налогов и неналоговых платежей не меняет характера отношений, возникающих между частным собственником имущества, право собственности которого прекращается, и публично-правовым образованием, которое право собственности на указанное имущество приобретает в установленном законом порядке. Действующая редакция ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации практически все доходы, полученные как непосредственно в виде налоговых и неналоговых платежей, так и такие виды бюджетных ассигнований, как дотации и субсидии, поступающие в порядке бюджетного регулирования, относит к собственным доходам соответствующего бюджета, а следовательно, можно говорить о трех видах публичных собственников, которые приобретают право собственности на имущество посредством сбора налогов, - РФ, субъектах РФ, муниципальных образованиях. Несмотря на то что глава 14 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), посвященная основаниям приобретения права собственности, напрямую о налогах и сборах не говорит, она не содержит исключительного перечня способов приобретения права собственности. Принимая во внимание положения ст. 8 ГК РФ, устанавливающей основания возникновения гражданских правоотношений, мы все-таки считаем необходимым относить к способам приобретения права собственности уплату налогов и сборов. Глава 14 ГК РФ не содержит и такого способа, как приобретение права собственности на ресурсы недр. Следует отметить, что затруднение вызывает квалификация данного способа приобретения права собственности. Очевидно, возможно его рассмотрение как получение продукции от объектов, изъятых из оборота; либо его следует считать самостоятельным способом приобретения права собственности. Так, нормами ст. 1.2 Закона РФ "О недрах" законодатель разделил собственность на недра и собственность на ресурсы недр, при этом указав, что недра являются государственной собственностью (ч. 1 указанной статьи). Напротив, добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности (ч. 3 указанной нормы). Соответственно, полезные ископаемые и иные ресурсы, добытые из недр, в отличие от полезных ископаемых и иных ресурсов, содержащихся в недрах, могут находиться в любой форме собственности, признаваемой и защищаемой в России, а не только в государственной форме собственности. Однако ученые единогласно отмечают: на законодательном уровне не урегулирован вопрос о том, с какого момента полезные ископаемые могут считаться добытыми. "На практике считается, что как только недропользователь, владеющий лицензией на право добычи полезных ископаемых, применяя те или иные способы добычи и системы разработки, переводит полезные ископаемые в подвижное состояние и доставляет их в определенное место, он становится собственником добытых полезных ископаемых (для нефти - это момент ее доставки к устью скважины в соответствии с проектами разработки месторождения и обустройства промысла)" <4>. -------------------------------- <4> См.: Певзнер М. Е. Право собственности в недропользовании // Государство и право. 2002. N 3. С. 27 - 32.

Принимая во внимание, что ресурсы, добываемые из недр, разнообразны, очевидно необходимо законодательное закрепление механизма перехода права собственности на каждый из них. Приобретение государством права собственности на добытые ресурсы также осуществляется посредством заключения соглашений о разделе продукции. По такому соглашению государство приобретает часть "прибыльной продукции", под которой понимается произведенная продукция за вычетом компенсационной (покрывающей расходы инвестора на ее добычу), определяются условия и порядок передачи государству части принадлежащей ему произведенной продукции или ее стоимостного эквивалента, условия и порядок получения инвестором принадлежащей ему продукции. Долю государства помимо части "прибыльной продукции" также составляет продукция, включающая роялти (платеж за недра), а также так называемая налоговая нефть (часть прибыльной продукции инвестора). Учитывая изложенное, мы приходим к выводу, что имущество от использования недр может приобретаться двумя способами: в случае непосредственной добычи возникает право собственности на ресурсы; по концессионным соглашениям возникает право собственности на часть имущества (денежные средства), полученные от его реализации. Специфическим способом приобретения и прекращения права собственности государства и муниципальных образований становится перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями; а также разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами. Данный способ приобретения права собственности имеет особенно важное значение в социальной сфере, поскольку традиционно вопросы перераспределения касаются общественных аспектов деятельности публично-правовых образований. Порядок передачи имущества определен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в соответствии с которым разграничение осуществляется в порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому в особом порядке. Заслуживает внимания и такой способ приобретения права публичной собственности, как выморочное имущество. В п. 3 ст. 1151 ГК РФ определено, что порядок наследования и учета выморочного имущества, а также порядок передачи его в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяются законом. Основные вопросы, которые должен разрешить и урегулировать будущий закон, - это учет выморочного имущества, а также решить вопросы его приобретения, не урегулированные самим ГК РФ, например установить, какой федеральный орган должен оплачивать долги наследодателя, участвовать в отношениях с другими лицами, претендующими на то же наследство либо оспаривающими его выморочность и т. п. Следует также обратить внимание еще на один способ приобретения публичной собственности, который применим лишь при возникновении муниципальной собственности: речь идет о приобретении права собственности на бесхозяйное имущество (ст. 225 ГК РФ). Правовое регулирование указанного вопроса современным законодателем свидетельствует о генезисе идеи преимущественного права публичного собственника на бесхозяйное имущество. По нашему мнению, действующее законодательство, регулирующее вопросы приобретения права собственности на бесхозяйное имущество, имеет два пробела. Во-первых, закон четко не определил, кто пользуется приоритетом на указанное имущество: муниципальное образование или лицо, которое начало осуществлять владение указанным имуществом. С точки зрения В. А. Тархова и В. А. Рыбакова, которую мы поддерживаем, буквальное толкование абзаца 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ позволяет утверждать, что законодатель отдает предпочтение приобретательному владельцу <5>, а суды должны отказывать муниципалитетам в признании права собственности. Но в любом случае суд должен проверять наличие условий, при которых имущество может быть приобретено в силу приобретательной давности. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография В. А. Тархова, В. А. Рыбакова "Собственность и право собственности" включена в информационный банк согласно публикации - Юрист, 2007 (издание 3-е, дополненное). ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Тархов В. А., Рыбаков В. А. Собственность и право собственности. 2-е изд. М., 2002. С. 121.

Во-вторых, существует ли обязанность органа местного самоуправления обращаться с заявлением о признании права собственности? Из буквального толкования изучаемых норм следует, что муниципалитет обладает лишь правом. Так, ВАС РФ в Определении от 08.02.2008 N 1128/08 по делу N А43-2698/2007-9-111 указал, что выводы судов о том, что п. 3 ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации не содержит обязательного предписания для органа местного самоуправления, на территории которого находится бесхозяйное имущество, о принятии его на учет и об обращении с иском о признании права муниципальной собственности на это имущество, соответствуют положениям названной законодательной нормы. В то же время, когда речь идет об объектах инфраструктуры (котельных, тепловых, электрических и иных сетях), не имеющих собственника, суды допускают существование такого способа защиты прав, как обязание органа местного самоуправления на соответствующее обращение (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26.12.2008 N Ф03-5540/2008 по делу N А51-19431/20047-365/23, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 11.12.2007 N Ф03-А04/07-1/5225 по делу N А04-2604/07-1/310, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.08.2008 по делу N А05-1335/2008). Последним специфическим способом приобретения права собственности является осуществление инвестиционной деятельности за счет средств бюджета. Правовое регулирование в данной сфере осуществляется также Бюджетным кодексом РФ. Итак, специфические способы приобретения права государственной и муниципальной собственности традиционно регулируются комплексно, о ряде из них ГК РФ вообще не содержит упоминания, в отношении иных требуется дальнейшая оптимизация правового регулирования. В то же время вышеобозначенные способы приобретения права собственности прямо или косвенно должны обеспечивать основную цель: реализацию публичных функций государства и органов местного самоуправления.

------------------------------------------------------------------

Название документа