Правовые аспекты изменения типа учреждения в процессе реформы бюджетного сектора

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИЗМЕНЕНИЯ ТИПА УЧРЕЖДЕНИЯ В ПРОЦЕССЕ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА <*>

О. А. СЕРОВА

-------------------------------- <*> Serova O. A. Legal aspects of the change of type of in stitution in the process of reform of budgetary sector.

Серова Ольга Александровна, заведующая кафедрой предпринимательского и международного частного права Самарской гуманитарной академии, кандидат юридических наук, доцент.

В статье дается оценка преобразованиям, происходящим в бюджетной сфере по изменению правового статуса государственных (муниципальных) учреждений. Рассматриваются проблемы выбора типа учреждения, необходимость коммерциализации данных организаций и расширения видов приносящей доход деятельности.

Ключевые слова: реформирование бюджетной сферы, типы государственных (муниципальных) учреждений, автономные учреждения, деятельность, приносящая доход, изменение типа учреждения.

The article evaluates the reforms taking place in budgetary sphere with regard to the change of legal status of state (municipal) institutions. The author considers the problems of choice of the type of institution, necessity of commercialization of these organizations and broadening the activity which brings profit.

Key words: reform of budgetary sphere, types of state (municipal) institutions, autonomous institutions, activity bringing profit, change of the type of institution.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <1> (далее - Закон N 83-ФЗ) в стране происходит комплексная перестройка системы учреждений, собственниками имущества которых являются публично-правовые образования. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

Закон N 83-ФЗ является основополагающим документом для изменения правового статуса действующих государственных (муниципальных) учреждений в один из типов: казенные, бюджетные или автономные. Однако сама реформа была начата еще в 2006 г., с момента изменения типологии учреждений (ст. 120 Гражданского кодекса РФ) и принятия Федерального закона РФ от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <2>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Введение в действие Закона об автономных учреждениях сопровождалось критическими замечаниями и общим неприятием законопроекта и всей реформы в целом <3>. Были выявлены существенные дефекты в положениях Закона, не все нормы согласовывались с общими признаками этого типа и учреждения как организационно-правовой формы юридического лица. Жесткой критике подвергся отказ законодателя от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения. Достаточно скептически оценивалась в научном сообществе такая категория, как "особо ценное движимое имущество". -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Кожевникова О. А. "Некоторые нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" как пример дефектного законотворчества" включена в информационный банк согласно публикации - "Законы России: опыт, анализ, практика", 2007, N 4. ------------------------------------------------------------------ <3> См. об этом: Кожевников О. А. Некоторые нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" как проект дефектного законотворчества // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 3; Залесский В. В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4; Новоселова Л. А. Автономные учреждения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2007. С. 168 - 196.

Однако начало проведения реформы связано с объективными причинами, требовавшими достаточно быстрой реакции. Доставшаяся в наследство от советского периода истории система государственных учреждений требовала существенных затрат на свое содержание. При этом данные затраты и качество предоставляемых услуг, выполняемых работ не составляли взаимосвязанных категорий. Рост числа учреждений на муниципальном уровне только усугублял общее состояние проблемы. Помимо учреждений, требующих серьезных финансовых дотаций их деятельности, существовали и иные организации, с преобладающей долей внебюджетных доходов. Деятельность второй группы значительно сдерживают требования Федерального закона РФ от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <4> и условия сметного финансирования. Статус бюджетного учреждения не был адаптирован к ситуации активного участия подобных организаций в деятельности, приносящей доход. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Тем не менее стагнационные процессы, в целом характерные для государственных (муниципальных) учреждений как вида юридических лиц, проявились и в том, что, несмотря на достаточную численность организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, функционирующих практически за счет собственных доходов, количество автономных учреждений до 2010 г. оставалось незначительным на общем фоне. Статус "автономные" чаще всего приобретали коммерциализированные учреждения муниципального уровня, действующие в сфере управления <5>. Однако "пассивность" в создании учреждений нового типа связана не только с определением реальности и целесообразности преобразований, но и с общей системой управления, складывающейся в регионах РФ. -------------------------------- <5> Создавались такие автономные учреждения, как муниципальные центры содействия осуществлению предпринимательской деятельности, управление жилищным хозяйством города, центры жилищных расчетов и субсидий и пр.

Таким образом, новый виток реформирования бюджетного сектора, начавшийся весной 2010 г., определяется неудачами прошлого периода, отсутствием намеченных результатов. Такие типы учреждений, как автономное и бюджетное (с расширенным объемом прав), вправе осуществлять деятельность, приносящую доход. Законодатель отошел от употребления термина "предпринимательская деятельность" в отношении учреждений. Однако содержание понятия "деятельность, приносящая доход" также трактуется неоднозначно. В судебной практике можно выделить три подхода. В рамках первого подхода предпринимательская деятельность и деятельность, приносящая доход, отождествляются (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 3 марта 2009 г. N Ф09-808/09-С4 по делу N А76-5957/2008-11-259). В других случаях суды основываются на конкретных материалах дела (устав, отчет о финансовых результатах деятельности учреждения) для установления фактов осуществления деятельности, приносящей доход (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20.04.2010 N Ф09-2537/10-С1 по делу N А34-3442/2009). И третий вариант - деятельность не признается предпринимательской при зачислении дохода в бюджет (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2010 N 561/10). Многие представители собственно бюджетной сферы ратуют за установление запрета на осуществление ими предпринимательской деятельности. Некоммерческие организации при этом должны иметь право на создание коммерческих организаций, доход от участия в которых станет одной из форм финансирования их деятельности. Причем данная позиция напрямую зависит от степени коммерциализации конкретного учреждения. В ходе проведения семинара "Реформирование бюджетной сферы: переход к новым типам государственных (муниципальных) учреждений" (1 - 14 декабря 2010 г., г. Самара) были опрошены его участники. Руководители тех организаций, где доля внебюджетных доходов является незначительной и которые не видят реальных возможностей изменения этой пропорции, ратуют за заявленный вариант, в соответствии с которым предпринимательская деятельность будет осуществляться иными организациями, связанными с учреждением договорными отношениями или отношениями участия. В настоящее время государственные (муниципальные) учреждения находятся в ситуации определения своей дальнейшей судьбы, выбора типа. К сожалению, на федеральном уровне четких координат не определено. Анализ норм Закона позволяет говорить о двух вариантах: - количество казенных учреждений должно быть минимальным; - субъекты Федерации и органы местного самоуправления должны самостоятельно определиться с дальнейшим вектором развития бюджетной сферы. Существующая практика показывает устойчивую тенденцию к реализации второго варианта, так как уровень "продвижения" регионов в исполнении требований Закона N 83-ФЗ в течение 2010 г. кардинально различался. Соответственно, именно на местном уровне будет решаться вопрос о количестве учреждений, которые сохранят фактически существующий на сегодняшний день статус, перейдя в тип казенного учреждения, либо получат большую хозяйственную самостоятельность, оставшись бюджетными учреждениями, либо став автономными. При этом необходимо учитывать слишком активную деятельность уполномоченных органов в продвижении тех или иных типов либо, напротив, их пассивность в работе с бюджетными учреждениями. Особая опасность связана с существенными социальными последствиями реформы бюджетного сектора, так как затрагиваются интересы значительного круга потребителей соответствующих услуг, в том числе и не имеющих ценностного эквивалента (например, в сфере общего образования). Подготовка предложения об изменении типа бюджетного учреждения осуществляется только по инициативе либо с согласия самого бюджетного учреждения. При этом ни автономные, ни казенные учреждения не представляют собой новую организационно-правовую форму юридического лица, так как гражданское законодательство в качестве формы организации, построенной по данному типу, определяет учреждение. Кроме того, создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. Поэтому виды реорганизации юридических лиц, установленные в ГК РФ, при изменении типа учреждений не применяются, хотя по способу проводимых изменений в статусе организации их можно определить как преобразование юридического лица. Вместе с тем преобразование - это изменение организационно-правовой формы юридического лица, которое влечет кардинальные изменения правового статуса. Исходя из предложенных законодателем установок, при реализации соответствующих мероприятий меняется лишь тип учреждения, тогда как сама организационно-правовая форма юридического лица остается прежней, что, в частности, при проведении подобных мероприятий подтверждается техническим "преобразованием" - необходимостью лишь внесения изменений в устав учреждения, а не организационным, которое сопровождается обязательными процедурами <6>. -------------------------------- <6> Кирилловых А. А. Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере // Адвокат. 2007. N 4.

Согласно действующим нормативным документам различного уровня, предложение об изменении типа учреждения и проект решения об этом подготавливаются органом исполнительной власти публичного собственника имущества учреждения, в ведении которого оно находится. Как уже отмечалось, инициатива изменения типа может исходить как от самого учреждения, так и от органа исполнительной власти. Однако на практике, как правило, позиция самого учреждения является вторичной. В некоторых случаях соответствующие органы исполнительной власти "тормозят" инициативу бюджетных учреждений, а в иных, напротив, содействуют изменению типа, не просчитывая все возможные риски. При создании автономного учреждения учредитель должен закрепить за ним имущество (в том числе денежные средства), достаточное для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность. Не допускается изъятие или уменьшение того имущества, которое уже было закреплено за учреждением до изменения его типа. Кроме того, учредитель автоматически не освобождается от ответственности по обязательствам автономного учреждения - он продолжает нести ее по тем обязательствам, которые возникли у учреждения до изменения его типа. Данная норма направлена в том числе и на защиту интересов кредиторов учреждения, меняющего тип <7>. -------------------------------- <7> Соменков С. А. Правовое положение автономных учреждений // Цивилист. 2008. N 1.

Изменение типа бюджетного учреждения может породить серьезные проблемы на практике, что уже стало предметом судебных разбирательств в отношении возникновения автономных учреждений. Так, муниципальное унитарное предприятие "Тепловодоканал" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным (незаконным) создания муниципального автономного учреждения "Центр жилищных расчетов и субсидий" <8>. Апелляционный суд обязал восстановить нарушенные права МУП "Тепловодоканал" посредством исключения из Единого государственного реестра юридических лиц записи о внесении изменений в сведения о муниципальном учреждении "Центр жилищных расчетов и субсидий", содержащиеся в ЕГРЮЛ, связанные с внесением изменений в его учредительные документы и созданием МАУ ЦЖРиС путем изменения типа существующего муниципального учреждения "Центр жилищных расчетов и субсидий". -------------------------------- <8> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 июня 2010 г. по делу N А29-3024/2009.

Порядок создания муниципального автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения включает в себя принятие местной администрацией муниципального образования решения о создании муниципального автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения, уведомление кредиторов муниципального учреждения об изменении его типа, внесение в устав муниципального учреждения соответствующих изменений и их государственную регистрацию, закрепление за муниципальным автономным учреждением имущества, достаточного для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа. Решение о создании муниципального автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения должно содержать сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого муниципального автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения; сведения об имуществе, закрепляемом за муниципальным автономным учреждением; перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения. Как установили суды, в рассматриваемом случае решение о создании МАУ ЦЖРиС принял Совет муниципального района, который не является органом, полномочным принимать такого рода решение. В решении отсутствуют сведения об имуществе, закрепляемом за МАУ ЦЖРиС, перечень мероприятий по созданию автономного учреждения свидетельствует о невозможности соблюсти порядок уведомления кредиторов, предусмотренный ч. 13 ст. 5 Закона об автономных учреждениях, п. 1 ст. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации, что является нарушением прав кредиторов, установленных п. 2 ст. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации. При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что решение от 19.12.2008 N 172 не соответствует ч. ч. 3 и 13 ст. 5 Закона об автономных учреждениях и п. 1 ст. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации и, как следствие, противоречит законодательству принятое на основании названного решения Постановление от 26.01.2009 N 50, утвердившее устав МАУ ЦЖРиС. Приведенный анализ показывает, что изменение типа бюджетного учреждения является достаточно сложной процедурой, предусматривающей неукоснительное соблюдение всех установленных правил.

------------------------------------------------------------------

Название документа